Der Stabilitäts- und Wachstumspakt und seine Reformen

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt
2.1 Entstehung
2.2 Ziele
2.3 Ausgestaltung
2.4 Anwendung
2.4.1 Multilaterale Überwachung und präventiver Frühwarnmechanismus
2.4.2 Verfahren bei übermäßigem Defizit

3 Theoretische Modellansätze zur Begründung des Stabilitäts- und Wachstumspakts
3.1 Überblick über wichtige theoretische Modellansätze
3.2 Das Modell von Beetsma und Uhlig (1997)
3.2.1 Grundlagen
3.2.2 Das Modell ohne Stabilitäts- und Wachstumspakt
3.2.3 Das Modell mit Stabilitäts- und Wachstumspakt
3.2.4 Schlussfolgerung und Beurteilung

4 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt: Entwicklung und Anwendung in der WWU
4.1 Öffentliche Haushaltslage in Europa
4.2 Defizitverfahren in der WWU

5 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt in der Diskussion: Kritik und Reformvorschläge
5.1 Mangelnde Flexibilität
5.2 Asymmetrische Ausgestaltung
5.3 Fehlender Automatismus
5.4 Differenzierung von öffentlichen Ausgaben
5.5 Budgetdefizit-Kriterium vs. Schuldenstand-Kriterium
5.6 Ausgabenziele statt Defizitbeschränkung
5.7 Finanzpolitikkomitees

6 Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts
6.1 Vorschläge der EU-Kommission
6.2 Akteurspositionen
6.3 Änderungen am Stabilitäts- und Wachstumspakt
6.3.1 Änderung der präventiven Komponente
6.3.2 Änderung der korrektiven Komponente
6.4 Bewertung der Reform
6.5 Theoretischer Modellansatz zur Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakt von Beetsma und Jensen (2003)
6.5.1 Grundlagen
6.5.2 "Moral Hazard" und "Fiscal Effort"
6.5.3 Schlussfolgerung

7 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die Struktur des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit gemäß SWP

Abbildung 2: Finanzierungssalden der Euro-Länder im Jahr 2004

Abbildung 3: Verschuldungsspielraum

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Indikatoren zur Situation der öffentlichen Haushalte im Euro-Raum

Tabelle 2: Positionen und Akteure in der Debatte um den SWP

Tabelle 3: Ursprüngliche und künftige Regelungen des SWP

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Im Juni 1997 wurde der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)^[1] vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs in Amsterdam unterzeichnet. Seine Bestimmungen wurden einbezogen in den EG-Vertrag (EGV), der in seiner geänderten Fassung am 01. Januar 1999 in Kraft trat. Der SWP hat eine klare Zweckbestimmung: die Verpflichtung der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zu finanzpolitischer Disziplin durch ein wirksames Überwachungsverfahren zu sichern und damit eine unabdingbare Grundlage für die Stabilität der gemeinsamen Währung zu schaffen.

Die Idee zum SWP entstand nach den Erfahrungen mit hohen Haushaltsdefiziten in mehreren EU-Ländern. In den achtziger und neunziger Jahren wiesen neben Italien auch andere Staaten Haushaltsdefizite auf, die zeitweise sogar 10% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) erreichten. Mit der Implementierung des SWP wollte man sicherstellen, dass es, nachdem die Mitgliedstaaten zunächst beim Eintritt den Referenzwert von 3% eingehalten hatten, nicht zu hohen Haushaltsdefiziten bzw. einer kräftig ansteigenden Staatsverschuldung nach Beginn der WWU kommt. Dabei stützte man sich auf die Erfahrung, dass hohe Haushaltsdefizite tendenziell mit hohen Realzinsen und niedrigem Wirtschaftswachstum einhergehen. Ferner erwartete man, dass die Europäische Zentralbank (EZB) das Ziel der Preisniveaustabilität leichter erreichen könne, wenn hohe Haushaltsdefizite ausblieben.

Rückblickend lässt sich feststellen: Der SWP war in der Begrenzung der Haushaltsdefizite nicht besonders erfolgreich. Im Zuge der schwachen Konjunktur ab 2001 verschlechterte sich die Budgetsituation beträchtlich. Insbesondere die beiden größten an der WWU teilnehmenden Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU), Deutschland und Frankreich, verzeichnen seit bereits vier Jahren übermäßige Haushaltsdefizite. Der SWP ist inzwischen vielen Politikern lästig geworden. So hat sich die deutsche Bundesregierung als eigentlicher Initiator des SWP im Februar 2002 erfolgreich gegen eine Frühwarnung aus Brüssel zur Wehr gesetzt. Es folgte die Äußerung des Präsidenten der Europäischen Kommission, Romano Prodi, der SWP sei „dumm“ (FAZ vom 18.10.2002), womit quasi der offizielle Startschuss für eine politische und wissenschaftliche Diskussion über die künftige Anwendung des SWP gegeben war. Die Meinungen dazu gingen weit auseinander. Sie reichen von: Der SWP wäre zu unflexibel und durch die prozyklische Wirkung würde die wirtschaftliche Erholung gefährdet; bis: Der SWP sei flexibel genug und die Defizitsünder hätten die Probleme aufgrund struktureller Schwächen selbst verschuldet. Unabhängig von den geäußerten Meinungen ist festzuhalten, dass der SWP nicht die ihm zugedachte Wirkung zu haben scheint.

Zum Eklat kam es im November 2003. In einem beispiellosen Vorgang hat der Ecofin-Rat^[2] die von der EU-Kommission empfohlenen Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich durch einen Mehrheitsbeschluss ausgesetzt. Selten trat ein Institutionenkonflikt als Systemkrise der Europäischen Union an der Nahtstelle zwischen Wirtschaft und Politik deutlicher zu Tage als in diesem Fall. Das vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Juli 2004 erlassene Urteil im Eilverfahren zur Klärung einer möglichen Vertragsverletzung durch den Ecofin-Rat legt die institutionellen Spannungen offen, denen die Überwachung und Sanktionierung der Haushaltspolitik ausgesetzt ist. Der SWP wird daraufhin als faktisch tot bezeichnet (Welfens 2004, S. 18). Es bestand nun die politisch essentielle Aufgabe, den SWP wieder zur von allen Mitgliedstaaten allgemein akzeptierten und respektierten Richtlinie für die nationalen Haushalte zu machen. So fordert der Europäische Rat im Juni 2004 die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten auf, Vorschläge zur Stärkung und Klärung der Regelungen des SWP vorzulegen. Der SWP soll entsprechend rehabilitiert werden und von den Verhandlungen der Mitgliedstaaten soll das Signal ausgehen, dass die Mitgliedstaaten sich wieder einer verbindlichen Abmachung der Kontrolle und Überwachung der nationalen Haushalte unterwerfen.

Im Januar 2005 beginnen mit dem ersten Treffen der Finanz- und Wirtschaftsminister der EU die offiziellen Verhandlungen um die Zukunft des SWP. Die Reformdebatte war geprägt vom Konflikt zwischen der Rückgewinnung der Glaubwürdigkeit des SWP und der Schaffung von mehr finanzpolitischer Flexibilität. Vertreter der Position mehr Glaubwürdigkeit wie der Position mehr Flexibilität gab es sowohl in den europäischen Institutionen als auch in den Mitgliedstaaten. Die Länder mit Budgetproblemen hegten vor allem die politische Sorge, dass der Akzent der Finanzpolitik zu sehr auf die (gesicherte) Preisstabilität und zu wenig auf das (anhaltend schwache) Wirtschaftswachstum gelegt wird. Der damalige deutsche Bundeskanzler Gerhard Schröder äußert sich dazu wie folgt:

„Reformansätze müssen sich an der Tatsache orientieren, dass der Pakt sowohl ein Stabilitäts- als auch ein Wachstumspakt ist. Eine richtige Finanzpolitik, die Stabilität und Wachstum gleichermaßen fördert, kann nicht alleine an dem Einhalten der Drei-Prozent-Defizitgrenze gemessen werden…Wir müssen vielmehr anerkennen, dass kurzfristig durchaus Zielkonflikte zwischen der Notwendigkeit zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und staatlichen Maßnahmen zur Anhebung des Wachstumspotenzials einer Volkswirtschaft bestehen können. Diesem Zielkonflikt und dem Gebot, bessere Wachstums- und Beschäftigungschancen und gesunde öffentliche Haushalte langfristig in Übereinstimmung zu bringen, muss ein reformierter Pakt Rechnung tragen.“ (FTD vom 17.01.2005).

Auf seiner Frühjahrstagung am 22. und 23. März 2005 hat der Europäische Rat nun eine Reihe von Änderungen des SWP beschlossen. Während die Ziele des SWP (ein mittelfristig ausgeglichener Haushalt sowie Referenzwerte von 3% des BIP für das Haushaltsdefizit bzw. 60% des BIP für die Gesamtverschuldung) unverändert bleiben, werden die Regeln hinsichtlich eines übermäßigen Haushaltsdefizits erheblich gelockert; ferner werden die Fristen zu seiner Korrektur verlängert.

Die Diskussion um den SWP, die Änderungen des Regelwerks und die möglichen Auswirkungen der Reform sollen in dieser Diplomarbeit aufgegriffen und ökonomisch weitsichtig aufgearbeitet werden. Das heißt, es wird versucht, einen breiten Überblick über viele relevante Aspekte der Problematik zu geben. Um die Vorgehensweise in die Diskussion über den SWP einordnen und die dort vorgebrachten Argumente beurteilen zu können, ist es notwendig, sich zuerst mit den institutionellen und ökonomischen Grundlagen des SWP auseinanderzusetzen.

Kapitel 2 beschreibt die Umstände, die zur Entstehung des SWP führten. Des Weiteren werden die Ziele des SWP erläutert sowie die institutionelle Ausgestaltung dargestellt. In Kapitel 3 wird mittels eines einfach gehaltenen formalen Modells die Existenz des SWP begründet. Kapitel 4 gibt einen Überblick über die Entwicklung der öffentlichen Finanzen in der EU und die bisher eingeleiteten Defizitverfahren. Hier werden insbesondere die Verfahren gegen die beiden größten WWU-Mitgliedsländer, Deutschland und Frankreich, beschrieben. Der Hauptteil der Arbeit beginnt in Kapitel 5. Ansatzpunkte der Kritik am ursprünglichen SWP und Änderungsvorschläge im Vorfeld der Reform werden dargestellt und bewertet. Die Darstellung bildet somit eine Basis für eine spätere Beurteilung der Reform. Kapitel 6 stellt die Reformvorschläge der EU-Kommission und die Ausgangslage der Mitgliedstaaten zu Beginn der Verhandlungen um die Reform des SWP vor. Anschließend werden die beschlossenen Änderungen am SWP vorgestellt und bewertet. Eine Erweiterung des formalen Modells aus Kapitel 3 soll dabei die Auswirkungen einer Flexibilisierung des SWP untersuchen. Die Diplomarbeit endet mit einer Ausblick gebenden Schlussbetrachtung.

2 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt

Dieses Kapitel soll ein umfassendes Bild des Untersuchungsgegenstands dieser Arbeit vermitteln. Zunächst werden die Hintergründe, die zur Entstehung des SWP beitrugen, beleuchtet, und die sein Entstehen begünstigenden Umstände geschildert. In Abschnitt 2.2 werden die politischen Zielsetzungen des SWP herausgearbeitet. Abschnitt 2.3 befasst sich detailliert mit der institutionellen Ausgestaltung des SWP. Anschließend wird in Abschnitt 2.4 die Anwendung des SWP anhand des präventiven Frühwarnmechanismus und des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit dargelegt. Das Kapitel bildet somit die Voraussetzung für das spätere Verständnis der einzelnen Argumentationsansätze.

2.1 Entstehung

Die Existenz des SWP ist darauf zurückzuführen, dass mit dem Beitritt zur WWU die Konvergenzkriterien irrelevant würden. Es entstanden Zweifel, ob die unter den Konvergenzkriterien erzwungene solide Fiskalpolitik nach der Aufnahme in die WWU beibehalten würde. Vor allem das stabilitätsorientierte Deutschland hatte bezüglich seiner europäischen Partner ein gewisses Maß an Misstrauen (Heipertz/Verdun 2003, S. 7). Man hatte das Bedenken, dass mit der Einführung einer gemeinsamen Währung und der gleichzeitigen Beibehaltung nationaler Finanzautonomie, die expansive Finanz- und Fiskalpolitik eines Teilnehmerstaates negative Inflations- und Zinssteigerungswirkungen initiieren könnte. Dies würde als Resultat Wachstumseinbußen in der gesamten WWU mit sich bringen (Weiland 2000, S. 99). Der damalige deutsche Bundesfinanzminister, Dr. Theodor Waigel, sah Handlungsbedarf und brachte im Jahre 1995 in Abstimmung mit dem damaligen Bundesbankpräsidenten Hans Tietmayer den Vorschlag eines “Stabilitätspakt für Europa“, auch Waigel-Plan genannt, ein (Weidenfeld/Wessels 2000, S. 103). Dieser betont, dass geringe Defizite und Schuldenquoten Voraussetzung für Wachstum, Arbeitsplätze und Wohlstand sind. Der Waigel-Plan fordert unter anderem, die Wachstumsraten der Staatsausgaben mittelfristig möglichst unter dem Zuwachs des nominellen Bruttoinlandprodukts zu halten und die Defizitgrenze von Maastricht nicht zu überschreiten (Sutter 2000, S. 29-31). Um den Zweifel an der Stabilität des Euro zu zerstreuen, sollte eine “Quasi-Automatik“ der Sanktionen einsetzen, wenn Mitglieder der Euro-Zone nach Einführung der WWU von den Konvergenzkriterien abweichen sollten. Ein neu zu schaffendes Organ, ein Europäischer Stabilitätsrat, soll die Umsetzung dieser Selbstverpflichtung der WWU-Mitgliedsstaaten überwachen. Die spezifische Form des Waigel-Vorschlags für einen „Stabilitätspakt für Europa“ war allerdings innerhalb der EU nicht konsensfähig. Es war jedoch ein Anstoß zu mehreren Verhandlungsrunden, bei denen Änderungen eingebracht wurden. Frankreich drängte, hauptsächlich aus innenpolitischen Motiven, auf eine Formulierung bezüglich Wachstumsorientierung und auf politischen Entscheidungsspielraum. Im Vergleich zum Waigel-Plan orientierte man sich näher an den Vorgaben des EG-Vertrages. Auf dem EU-Gipfel in Amsterdam im Juni 1997 wurde ein SWP beschlossen, der in gewisser Hinsicht einen Kompromiss zwischen den ursprünglichen Bestimmungen des Maastricht-Vertrages und den Forderungen des Waigel-Plans darstellt. Der SWP präzisiert die im EGV festgelegten Regelungen zur gemeinsamen Überwachung der wirtschaftlichen Entwicklung und das für den Fall eines übermäßigen Haushaltsdefizits in einem oder mehreren der Mitgliedstaaten vorgesehene Verfahren.

2.2 Ziele

Eine WWU mit einer gemeinschaftlichen Geldpolitik und nationalen Fiskalpolitiken benötigt institutionelle Rahmenbedingungen, die einen finanzpolitischen Konsens zwischen den teilnehmenden Staaten gewährleistet (Ohr/Schmidt 2003, S. 4-6). Dieser Konsens muss darin bestehen, dass die Haushaltspolitik der einzelnen Mitgliedsstaaten so gestaltet wird, dass die jeweiligen Staatshaushalte nachhaltig solide und auf Dauer tragfähig sind. Es soll damit verhindert werden, dass Mitgliedsstaaten eine Finanzpolitik zulasten anderer Mitgliedsstaaten bzw. entgegen der Zielrichtung der gemeinsamen Währungspolitik betreiben.

Die Zielsetzung der Begrenzung des öffentlichen Finanzierungsdefizits pro Jahr und damit des SWP besteht darin, die Europäische Zentralbank gegen politischen Druck der Mitgliedsstaaten, eine laxe Finanzpolitik zu betreiben, abzuschirmen (Siebert 2002, S. 2). Ein solcher Druck wäre von Mitgliedsstaaten zu erwarten, die in wirtschaftlichen Schwierigkeiten sind, etwa in einer konjunkturellen oder sonstigen Krise stecken. Eine hohe Staatsverschuldung kann die Stabilität einer Währung beeinträchtigen. Je höher der Schuldenstand ist, umso größer ist die Gefahr, dass die verantwortliche Regierung versucht sich über eine Inflation zu entschulden. Eine höhere Inflationsrate bringt für diese Länder eine Entlastung ihrer Haushaltssituation mit sich, da die Schulden real entwertet werden. Auch eine institutionell unabhängige Notenbank kann dabei zumindest unter moralischen Druck geraten, die Finanzpolitik expansiver als geplant zu gestalten. Das Problem besteht nicht so sehr darin, dass eine Regierung absichtlich eine Politik übermäßiger Defizite verfolgen wird, um eventuell später die Europäische Zentralbank strategisch zu zwingen, als „lender of last resort“ einzuspringen. Das Problem liegt vielmehr darin, dass sich ein langfristiger Prozess der Schuldenakkumulation, eine so genannte Schuldenspirale, als Resultat politischer Entscheidungen einstellen kann mit der Folge, dass letztlich die Europäische Zentralbank keine andere Option hat, als dem Druck nachzugeben und eine höhere Inflationsrate in Kauf zu nehmen. Darüber hinaus führt eine anhaltend hohe Neuverschuldung zu einem Anstieg der Kapitalmarktzinsen und kann hierdurch privatwirtschaftliche Investitionstätigkeiten verdrängen. Je länger eine solche defizitäre Haushaltspolitik andauert, umso wahrscheinlicher wird ein Vertrauensverlust gegenüber der Volkswirtschaft. Dies kann zu Kapitalabflüssen und zu einer Abwertung der Währung führen. Die Wirtschaftsgeschichte zeigt, dass unsolide Staatsfinanzen Währungen destabilisieren können. Die Zentralbank kann das Preisniveau nur dann kontrollieren, wenn die Finanzpolitik derart an Regeln gebunden ist, dass die intertemporale Budgetrestriktion erfüllt ist (Siebert 2002, S. 3). Folglich ist der Erfolg einer Notenbank an die Solidität der Staatsfinanzen gekoppelt.

Innerhalb einer WWU bewirkt ein hohes Haushaltsdefizit in einem Mitgliedsland negative externe Effekte in Form von Zinserhöhungen und Wechselkursänderungen in der gesamten Union. Eine WWU ist geprägt durch eine hohe Substituierbarkeit der Kapitalanlagen. Das Kapital fließt daher in das Land mit der hohen Neuverschuldung. Es kommt zu einer monetären Alimentierung der Fiskaldefizite in diesem Land, allerdings zulasten des finanziellen Spielraums der anderen Mitgliedstaaten. Zudem wird das Mitgliedsland mit einem hohen Haushaltsdefizit versuchen, Druck auf die gemeinschaftliche Notenbank auszuüben, damit sie eine zinssenkende und somit expansivere Finanzpolitik einleitet. In einer WWU übernimmt also die Gemeinschaft einen Teil des Crowding Out- Effekts der Staatsverschuldung eines Mitgliedslandes und sie trägt auch mögliche inflationäre Folgen mit. Die Abwälzung der negativen Folgen eines hohen Haushaltdefizits auf die anderen Mitgliedsstaaten senkt aber auch die nationalen Grenzkosten der Nettoneuverschuldung und kann daher dazu führen, dass die Motivation zur Verschuldung wächst.

Ein weiterer Grund für eine möglicherweise laxe Haushaltsdisziplin ist dass so genannte Trittbrettfahrerverhalten. Nationale Regierungen werden sich die negativen Folgen ihres Haushaltsgebaren auf die Währungsstabilität nicht mehr zurechnen lassen, sondern die Verantwortung dafür allein der Europäischen Zentralbank in die Schuhe schieben. Eine Regierung mit nationaler Geldpolitik und nationaler Währung ist einem größeren Druck ausgesetzt, eine stabilitätsorientierte Politik zu betreiben. Die Qualität der Währung - abzulesen an Indikatoren wie Inflationsraten und Zinsen - wird auch als Indiz für die Qualität der Regierungspolitik angesehen. In einer WWU ist dieser Mechanismus des Währungswettbewerbs dagegen ausgeschaltet, so dass die Regierung die Verantwortung für die Währungsstabilität von der nationalen Ebene hin zur Gemeinschaftsebene verschieben kann.

Somit wird deutlich, dass zwar grundsätzlich ein Konsens darüber besteht, dass ein ausgeglichener Staatshaushalt ein generell anzustrebendes Ziel ist, jedoch steht dem gegenüber der begrenzte zeitliche Horizont politischen Handelns und die kurzfristige Nutzenorientierung der politischen Entscheidungsträger. Die Aufgabe des SWP besteht demnach darin, durch konkrete Regeln und Budgetgrenzen sowie Sanktionen bei deren Nichteinhaltung eine institutionelle Absicherung nationaler Haushaltsdisziplin in der WWU zu gewährleisten.

2.3 Ausgestaltung

Die Basis für den SWP wurde bereits mit der Verabschiedung der WWU im Vertrag von Maastricht geschaffen. Der damals neu eingefügte Art. 104c (heute Art. 104) EGV verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Vermeidung öffentlicher Defizite und regelt die Kompetenzen von Europäischer Kommission und Ecofin-Rat für den Fall, dass sich Staaten nicht an diese Verpflichtung halten (Singer 2005, S. 16). Ausgangspunkt der haushaltspolitischen Überwachung in der WWU ist das Verbot übermäßiger öffentlicher Defizite nach Art. 104 Abs.1 EGV. Diesem vorangestellt sind eine Reihe von besonderen Beschränkungen für die Finanzierung des Kreditbedarfs der öffentlichen Hand (Art. 101–103 EGV). Überwacht wird die Defizitentwicklung in den Mitgliedstaaten durch die Kommission, welche die Haushaltsdisziplin anhand von zwei Referenzwerten überprüft, die im „Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit“ und der geltenden Fassung der Verordnung über die Anwendung dieses Protokolls, Verordnung Nr. 3605/93, aus dem Jahr 1992 festgelegt sind:

- ein Referenzwert von 3% für das Verhältnis des Haushaltsdefizit zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) eines Mitgliedstaats;
- ein Referenzwert von 60% für das Verhältnis des Schuldenstands der öffentlichen Hand zum BIP.^[3]

Die Referenzwerte gelten jedoch nicht als strenge Grenzwerte in dem Sinn, dass ihr Überschreiten zwingend zu einem Verfahren führen muss. Der Vertrag sieht ausdrücklich einen gewissen Spielraum vor. Ein Defizit kann hingenommen werden, wenn es den Kriterien „ausnahmsweise“ und „vorübergehend“ genügt (Art. 104 Abs. 2). Zu beachten ist auch, „ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaates“ (Art. 104 Abs. 3). Ein Überschreiten der Grenzwerte macht deshalb eine weitere Prüfung erforderlich, ob eine Ausnahmesituation vorliegt. Dazu wurde der Ordnungsrahmen der WWU mit dem Maastrichter Vertrag durch zwei Prozeduren ergänzt, dem eigentlichen SWP.

Der SWP stützt sich auf drei Säulen (Görgens/Ruckriegel/Seitz 2003, S. 323). Den beiden rechtsverbindlichen Verordnungen 1466/7 und 1467/97 des Ecofin-Rats vom 07. Juli 1997 und der rechtlich nicht verbindlichen Entschließung des Europäischen Rates vom 17. Juni 1997. Somit findet sich der eigentliche SWP nicht in den primärrechtlichen Regelungen des EG-Vertrages, sondern in den sekundärrechtlichen Regelungen, wie sie Art. 104 Abs. 14 EGV explizit vorsieht. Mit der Einordnung des SWP zu den sekundärrechtlichen Regelungen darf jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass diesem nur eine untergeordnete Bedeutung zukommt. Im Europarecht besteht weitgehender Konsens dahingehend, dass Verordnungen, die auf Grundlage geänderter Vertragsbestimmungen erlassen worden sind, den Rang primären Gemeinschaftsrechtes einnehmen (Ohr/Schmidt 2003, S. 6). Damit ist der SWP verbindlich im EU-Recht verankert.

In der Verordnung 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken ist „das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen Haushalts oder einen Überschuss aufweisenden Haushalt“ festgeschrieben. Die Verordnung präzisiert das in Art. 99 EGV vorgesehene präventive Verfahren der gemeinschaftlichen Koordinierung und Überwachung der Wirtschaftspolitiken in der EU. Das Verfahren wird in Abschnitt 2.4.1 ausführlich dargelegt.

Die Verordnung 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit regelt das korrektive Verfahren zur Sanktionierung mangelnder Haushaltsdisziplin nach Art. 104 Abs. 6-11 EGV. Das Verfahren wird in Abschnitt 2.4.2 erläutert.

Die „Entschließung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt“ gibt den Mitgliedstaaten, dem Ecofin-Rat und der Kommission feste politische Leitlinien zur energischen und raschen Umsetzung des SWP an die Hand. Sie soll es den Mitgliedstaaten ermöglichen, auch nach Beginn der dritten Phase der WWU eine tragfähige Haushaltspolitik zu betreiben.

Mit den drei Säulen des SWP sind also drei seiner darin enthaltenen Schlüsselelemente gegeben: Erstens das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalts, zweitens der Überwachungs- und Frühwarnmechanismus mittels Stabilitätsprogrammen und drittens das Defizitverfahren.

Der SWP regelt auch die möglichen Ausnahmen vom 3%-Kriterium in Ausnahmesituationen (Singer 2005, S. 21). Wie schon angesprochen kann ein Defizit von mehr als 3% hingenommen werden, wenn es den Kriterien „ausnahmsweise“ und „vorübergehend“ genügt (Art. 104 Abs. 2 EGV). Ausnahmesituationen können ein außergewöhnliches Ereignis (beispielsweise eine Naturkatastrophe) oder eine schwere Rezession (ein Sinken des realen BIP durchschnittlich um mehr als 2% pro Jahr) sein. Zusätzlich muss dabei auch das Kriterium der vorübergehenden Überschreitung erfüllt sein, damit von der Einleitung eines Defizitverfahrens abgesehen werden kann. Dies gilt dann, wenn die Haushaltsvorausschätzungen der Kommission darauf hindeuten, dass das Defizit unter den Referenzwert sinken wird, wenn das außergewöhnliche Ereignis nicht mehr vorliegt oder die Rezession beendet ist (Verordnung 1467/97 Art. 2). Als Mindestvoraussetzung für das Vorliegen eines schwerwiegenden Wirtschaftsabschwungs – bei dem kein übermäßiges Defizit im Sinn des Art. 104 Abs. 1 EGV vorliegt – gilt, dass der Wachstumsrückgang „in der Regel“ in der Nähe von mindestens 0,75% liegt. Ist dies der Fall, muss im Sinn einer Gesamtbewertung unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände geprüft werden, in welchem Zusammenhang die Abwärtsentwicklung zur längerfristigen Trendentwicklung steht (Verordnung 1567/97 Art. 3). Bei einem Rückgang des BIP zwischen 0,75% und 2% entscheidet der Ministerrat, ob ein „übermäßiges“ Defizit besteht. Für den Fall, dass das BIP um weniger als 0,75% sinkt, haben sich die Mitgliedsländer verpflichtet, „in der Regel“ keine Ausnahmesituationen für sich geltend zu machen.

Verordnung 1466/97 verlangt zudem, dass die an der WWU teilnehmenden Mitgliedstaaten dem Ecofin-Rat und der Kommission jährlich Stabilitätsprogramme und die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten Konvergenzprogramme übermitteln. Diese Programme sind Teil der multilateralen Überwachung durch den Ecofin-Rat. Die Kommission besitzt dabei ein – vom EuGh im Sommer 2004 bekräftigtes – Initiativrecht, um ein rasches und effektives Funktionieren des Paktes zu gewährleisten. Sie erstellt Berichte und gibt Stellungnahmen und Empfehlungen ab, um dem Ecofin-Rat zu ermöglichen, Entscheidungen gemäß den Verfahren nach Art. 99 und 104 anzunehmen.

2.4 Anwendung

2.4.1 Multilaterale Überwachung und präventiver Frühwarnmechanismus

Durch die Verordnung (EG) Nr.1466/97 des Rates vom 07. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken wurde insbesondere die Informationspflicht der einzelnen Mitgliedsländer und das Verfahren der Überprüfung konkretisiert und präzisiert. Zweck der Verordnung ist es, durch die Festlegung der Regeln für den Inhalt, die Vorlage und die Prüfung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme das Auftreten übermäßiger Haushaltsdefizite bereits in einem frühen Stadium zu verhindern. Dieser Teil stellt somit die präventive Komponente dar.

Mitgliedstaaten der WWU haben ab dem Jahr 1999 jährlich Stabilitätsprogramme vorzulegen, „nicht an der WWU teilnehmende EU-Mitgliedsstaaten“ vergleichbare Konvergenzprogramme.^[4] Im Folgenden werden nur die Stabilitätsprogramme behandelt, da die Konvergenzprogramme weitestgehend den Stabilitätsprogrammen entsprechen und somit nicht explizit aufgeführt werden müssen.

Stabilitätsprogramme liefern folgende Angaben:^[5]

- Das mittelfristige Ziel für einen nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalt sowie den Anpassungspfad und die voraussichtliche Entwicklung der öffentlichen Schuldenquote;
- Die Hauptannahmen über die wichtigsten ökonomischen Indikatoren;
- Die Darstellung und Quantifizierung der wichtigsten Maßnahmen zur Erreichung des Budgetziels;
- Eine Untersuchung der Auswirkungen von Änderungen bei den wichtigsten ökonomischen Annahmen auf die Haushalts- und Verschuldungslage.

Das Stabilitätsprogramm eines Jahres muss die entsprechenden Informationen für das vergangene, das laufende und die drei folgenden Jahre enthalten.

Die Prüfung eines Stabilitätsprogramms durch den Rat erfolgt innerhalb von zwei Monaten nach dessen Vorlage. Auf Empfehlung der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses (WFA) gibt der Rat eine Stellungnahme zu dem Stabilitätsprogramm ab und kann den betreffenden Mitgliedstaat auffordern, das Programm anzupassen, wenn er der Auffassung ist, dass die Ziele und Inhalte eines Programms anspruchsvoller formuliert werden sollten. Weicht die Haushaltslage eines Staates erheblich vom mittelfristigen Ziel ab, so gibt der Rat eine frühzeitige Warnung bereits vor dem Auftreten eines übermäßigen Defizits, indem er Empfehlungen für notwendige Anpassungsmaßnahmen an den betreffenden Mitgliedstaat abgibt. Gelangt der Rat aufgrund der Beobachtung der weiteren Entwicklung der Haushaltslage zu der Auffassung, dass dieses Abweichen anhält oder sich verstärkt, so fordert er den betreffenden Staat auf, umgehend Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Diese Empfehlung kann veröffentlicht werden. Damit kann der Rat eine nicht zu unterschätzende „Prangerwirkung“ bei wirtschaftspolitischem Fehlverhalten erzeugen (Singer 2005, S. 32).

Kommt es trotz dieser institutionell präventiven Komponente des Paktes zu einem übermäßigen Defizit in einem WWU-Mitgliedstaat, kommen die Bestimmungen hinsichtlich des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit zur Anwendung.

2.4.2 Verfahren bei übermäßigem Defizit

Die Mitgliedstaaten der WWU müssen nach Art. 104 Abs. 1 EGV übermäßige öffentliche Defizite vermeiden. Falls sie dieser Verpflichtung nicht nachkommen, kann die Gemeinschaft ein Defizitverfahren einleiten. Dieser Teil stellt somit die korrektive Komponente dar. Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit beruht auf Art. 104 EGV und den Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 1467/97.^[6] Für das Verfahren ist vorgesehen, dass spätestens zehn Monate nach Mitteilung der nationalen Haushaltsdaten an die Kommission^[7] Sanktionen verhängt werden sollen, sofern ein übermäßiges Defizit festgestellt wird und der Mitgliedstaat den Mahnungen des Rates nicht Folge leistet. Diese Zeitspanne ist allerdings nicht als zwingend anzusehen, da das Verfahren auch ruhen kann, wenn der betreffende Mitgliedstaat geeignete Maßnahmen zur Reduzierung des Defizits ergreift (Vorbemerkung (17) der Verordnung (EG) Nr.1466/97).

Der erste Schritt des Verfahrens ist ein Bericht der Kommission zur Haushaltssituation der Mitgliedsstaaten (Art.104 Abs. 3), in dem das Verhältnis der öffentlichen Ausgaben für Investitionen zum Nettodefizit und die mittelfristige Wirtschafts- und Haushaltslage eines Staates berücksichtigt werden. Der Wirtschafts- und Finanzausschuss gibt zum Bericht der Kommission eine Stellungnahme ab (Art. 104 Abs. 4), dem dazu eine Frist von zwei Wochen eingeräumt wird. Wenn die Kommission weiterhin der Auffassung ist, dass ein übermäßiges Defizit besteht, legt sie dem Ecofin-Rat eine Stellungnahme und Empfehlung zur Entscheidung vor (Art. 104 Abs. 5).

Der Ecofin-Rat entscheidet auf der Grundlage der Empfehlung und der Stellungnahme der Kommission, ob in einem Mitgliedstaat ein übermäßiges öffentliches Defizit besteht. Die Entscheidung des Ecofin-Rates muss (entsprechend Verordnung 1467/97 Art. 3 Abs. 3) innerhalb von drei Monaten nach den Meldeterminen (01. März bzw. 01. September) mit qualifizierter Mehrheit (nach Art. 205 Abs. 2) erfolgen. Der Ecofin-Rat hat dabei alle ökonomischen Faktoren zu berücksichtigen (Art. 104 Abs. 6). Wird ein übermäßiges Defizit festgestellt, spricht der Ecofin-Rat Empfehlungen aus. Der Mitgliedstaat hat innerhalb einer Frist von vier Monaten Zeit wirksame Korrekturen zu ergreifen (Art. 104 Abs. 7). Allgemein wird erwartet, dass ein übermäßiges Defizit jedenfalls bis zu dem Jahr beseitigt wird, das auf die Feststellung eines übermäßigen Defizits folgt (Art. 3 Abs. 4 der Verordnung).

Hält der Ecofin-Rat die angekündigten Maßnahmen für wirksam und ausreichend, ruht das Verfahren. Der Zeitraum des Ruhens wird nicht in die Frist von zehn Monaten von der Vorlage der Haushaltsdaten bis zur Verhängung von Sanktionen einbezogen und verlängert somit das Verfahren.

Wird die Empfehlung nach Art. 104 Abs. 7 nicht befolgt, setzt der Ecofin-Rat den betreffenden Staat in Verzug, Maßnahmen zum Defizitabbau zu ergreifen (Art. 104 Abs. 9). Die Entscheidung ist innerhalb eines Monats, nachdem der Ecofin-Rat das Ausbleiben wirksamer Maßnahmen festgestellt hat, zu fassen (Verordnung 1467/97 Art. 5).

Wird die Mahnung nach Art. 104 Abs. 9 nicht befolgt, kann der Ecofin-Rat, innerhalb einer Frist von zwei Monaten, Sanktionen gegen den Mitgliedstaat verhängen (Art. 104 Abs. 11). Die Entscheidung über Sanktionen wird gemäß Art. 104 Abs. 13 und Art. 122 Abs. 3 und 5 mit Zwei-Drittel-Mehrheit der gewichteten Stimmen der WWU-Mitglieder und ohne Stimmrecht des betroffenen Staates, des “Budgetsünders“, getroffen. In der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 werden die Sanktionen näher erläutert und der Entscheidungsspielraum bei der Auswahl der Sanktionen präzisiert. Als Sanktion wird “in der Regel“ zuerst eine unverzinsliche Einlage verlangt. Die Höhe der Einlage setzt sich im ersten Jahr der Defizitüberschreitung aus einem Sockelbetrag von 0,2% des BIP und einem variablen Betrag von einem Zehntel der Prozentpunkte, um die das Haushaltsdefizit 3% des BIP übersteigt, zusammen. Die Obergrenze beträgt 0,5% des BIP. In den Folgejahren entfällt der Sockelbetrag. Eine erneute Einlage berechnet sich also nur noch nach dem variablen Betrag. Die Einlage wird in eine Geldstrafe umgewandelt, wenn “das übermäßige Defizit zwei Jahre nach dem Beschluss, von dem Mitgliedstaat eine Einlage zu verlangen, nach Auffassung des Ecofin-Rates nicht korrigiert wurde“ (Art. 13 der Verordnung).

Ist der Ecofin-Rat bei der Prüfung der Haushaltslage des Staates der Meinung, dass kein übermäßiges Nettodefizit mehr vorliegt, werden die unverzinslichen Einlagen zurückgezahlt. Die verhängten Geldstrafen verbleiben allerdings bei der Kommission.

In Abbildung 1, S. 16 sind die wichtigsten Schritte des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit schematisch dargestellt. Vom Auftreten eines übermäßigen Defizits bis zur Verhängung von Sanktionen dauert es höchstens zehn Monate, wenn der betreffende Staat keine Maßnahmen zur Korrektur des Defizits ergreift. Werden Maßnahmen ergriffen, so ergibt sich aus Art. 3 Abs. 4 der Verordnung, dass das übermäßige Defizit spätestens im Jahr nach seiner Feststellung korrigiert sein sollte. Ist dies nicht der Fall, entscheidet der Ecofiin-Rat dann innerhalb von drei Monaten über Einlagen als erste Form einer finanziellen Sanktion. Ergreift ein Staat Maßnahmen - oder kündigt sie zumindest an - dauert es 2 1/4 Jahre bis zur erstmaligen Verhängung von Sanktionen, wenn das Defizit bis dahin nicht auf unter 3% des BIP gesenkt werden konnte. Bis die unverzinslichen Einlagen in Geldstrafen umgewandelt werden, dauert es nochmals zwei Jahre, sofern das übermäßige Defizit weiterhin nicht korrigiert wird. Eine Beschleunigung des Verfahrens gegenüber den Bestimmungen im Maastricht-Vertrag ist damit nur bedingt gelungen (Sutter 2000, S. 36).

Artis/Winkler (1997, S. 46) schreiben dazu:

“To avoid a deposit (fine) it is technically sufficient to bring the deficit ratio below 3% once every three (five) years. Moreover only the most recent of the three (five) consecutive deficit years becomes relevant for the calculation of the deposit (fine), which may create incentives to front-load deficits.”

Abbildung 1: Die Struktur des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit gemäß SWP

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Sachverständigenrat (2003), S. 258.

[...]

^[1] Im folgenden wird die Bezeichnung SWP für das gesamte fiskalpolitische Regelwerk der Europäischen Union (EU), also dem Maastrichter EG-Vertrag (EGV) und dem eigentlichen SWP, verwendet, es sei denn, die Unterscheidung ist wichtig.

^[2] Rat der Europäischen Union in der Zusammensetzung Wirtschaft und Finanzen.

^[3] Die gewählten Referenzwerte sind aus ökonomischer Sicht nicht zwingend, sondern eher willkürlich festgesetzt. Zu berücksichtigen ist freilich, dass sie sich an der ökonomischen Situation in der EU zur Zeit der Verhandlungen über den Maastricht-Vertrag orientiert. Die Verschuldung der öffentlichen Hand sollte mit der 3 %-Defizit-Grenze langfristig auf maximal 60 % des BIP begrenzt werden. Diese Faustregel gilt aber nur, wenn gleichzeitig – wie es in jenen Jahren der Fall war – die nominellen Wachstumsraten bei jährlich etwa 5 % liegen. Mit dem Rückgang der Inflationsraten und dem Absinken der realen Wachstumsraten hat sich das nominelle Wachstum in Europa seither jedoch deutlich vermindert. Vgl. dazu Deroose/Langedijk (2005), S. 6-7.

^[4] Die aktuell vorgelegten Stabilitäts- und Konvergenzprogramme finden sich unter http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/year/year20042005_en.htm .

^[5] Vgl. dazu die Informationen unter http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/125019.htm.

^[6] Vgl. dazu die Informationen unter http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/125020.htm.

^[7] Die Verordnung (EG) Nr. 3605/93 vom 31.12.1993 enthält ausführliche Regeln für die Mitteilung von Haushaltsdaten durch die Mitgliedstaaten an die Kommission. Unter anderem ist festgelegt, dass alle EU-Mitgliedstaaten jedes Jahr jeweils vor dem 01. März und vor dem 01. September die Daten für das Nettodefizit und die Schuldenquote für das laufende und die vier zurückliegenden Jahre an Eurostat zu melden haben. Vgl. zur Verordnung (EG) Nr. 3605/93 die Informationen unter http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/125009.htm.