Das Besatzungsstatut

Inhalt

Einleitung

Entwicklungsgeschichte des Besatzungsstatuts aus deutscher Sicht bis zur Übergabe der Frankfurter Dokumente

Die deutsche Reaktion auf die Frankfurter Dokumente

Die Entstehung des endgültigen Besatzungsstatuts aus amerikanischer bzw. gesamtalliierter Perspektive

Das definitive Besatzungsstatut vom 21. September 1949

Schritte zur Revision des Besatzungsstatuts im Rahmen der Westintegration der Bundesrepublik

Schlußbemerkung

Literaturverzeichnis
Quellen
Literatur

Anhang

Einleitung

Die vorliegende Hausarbeit behandelt einen zwar kleinen, aber dennoch bedeutsamen Moment der Genese der Bundesrepublik Deutschland – das Besatzungsstatut. Sie stellt den Versuch dar, dem Leser anhand der Thematik beispielhaft einen Einblick in die Problemfelder zu gewähren, denen sich die deutschen Politiker vor und während der Konstituierung der Bundesrepublik ausgesetzt sahen und will so zum besseren Verständnis der Situation Westdeutschlands unter der Besetzung durch die Westmächte sowie des Entstehungsprozesses der Bundesrepublik beitragen.

Ferner bietet sich durch die parallele Darstellung des Verhältnisses der Alliierten^[1] untereinander die Gelegenheit, die allgemeine politische Lage im Europa der Nachkriegszeit ausschnittweise kennenzulernen.

Die Vorgehensweise wird dabei die folgende sein:

Zunächst sollen verschiedene Etappen auf dem Weg zur Entstehung des Besatzungsstatuts angeführt und präzisiert werden, wobei den Vorgängen um die Frankfurter Dokumente aufgrund ihrer aufschlußreichen und gut dokumentierten Wirkung in den deutschen Westzonen besondere Bedeutung zuteil werden wird. Des weiteren wird das letztlich erlassene Besatzungsstatut vom 21. September 1949 und dessen Revision zu behandeln sein, wobei die Schilderung der Revisionsschritte mit Rücksichtnahme auf das Seminarthema eine eher untergeordnete Rolle einnehmen wird.

Bei der Ausarbeitung der oben genannten Aufgabenstellung wird indes immer wieder auf Originalquellen und Zitate zurückgegriffen werden, wobei zum einen der Gegenstand das Heranziehen der Dokumentvorlagen erfordert, welches durch zeitgenössische juristische Analysen vertieft werden soll; zum anderen sollen durch die zeitgenössischen Kommentare die theoretischen Ausführungen plastisch verdeutlicht werden.

Entwicklungsgeschichte des Besatzungsstatuts aus deutscher Sicht bis zur Übergabe der Frankfurter Dokumente

Nachdem die staatsrechtliche Grundlage des Besatzungsregimes in Deutschland über zwei Jahre nach Kriegsende noch immer keine Alternative gefunden hatte und juristisch gesehen nur durch die Kapitulationsurkunde vom 8. Mai 1945 und die sogenannte Berliner Erklärung vom 5. Juni 1945 provisorisch bestimmt wurde^[2], ist offensichtlich, daß auf deutscher Seite alsbald Bestrebungen zur Ausarbeitung eines Gegenmodells aufkamen.

Die deutschen Forderungen nach einem Besatzungsstatut wurden bereits auf der deutsch-französischen Juristentagung vom 2. Mai 1947 laut, wo sie namentlich von Carlo Schmid vertreten wurden^[3]. Er setzte sich am engagiertesten für die Schaffung eines Besatzungsstatuts ein und gilt als der „prominenteste Interpret und eloquenteste Propagandist“^[4] dieser Thematik, dennoch aber wurde das Besatzungsstatut bis zum Sommer 1948 zum zentralen Anliegen aller Parteien^[5].

Erwartungsgemäß beschäftigten sich auch die deutschen Juristen mit der Frage des Besatzungsrechts bzw. –statuts, allen voran Wilhelm Grewe, der die Diskussion durch vielerlei Stellungnahmen vorantrieb und später den Vorsitz der deutschen Delegation bei den Verhandlungen über die Ablösung des Besatzungsstatuts übernahm^[6]. Er äußerte sich in seiner 1947 entstandenen Abhandlung über die Rechtsformen der Besetzung wie folgt:

„Die Vorteile, die ein einseitig oktroyiertes Besatzungsstatut im Vergleich zum gegenwärtigen, weitgehend ungeregelten Zustand bieten würde, wären immer noch beträchtlich genug, um auch deutscherseits Gegenstand ernstlicher Bemühungen sein zu sollen. [...] Auch ein Besatzungsrecht, das deutscherseits inhaltlich noch nicht als vollbefriedigend [sic] erachtet werden kann, und demgegenüber rechtliche Vorbehalte aufrechterhalten werden müssen, ist der gegenwärtigen Lage vorzuziehen, die im deutschen Volke in wachsendem Maße das beunruhigende Gefühl aufkommen läßt, rechtlos zu sein.“^[7]

Zunächst kam es jedoch am 27. und 28. Januar 1948, nach dem Scheitern der Londoner Außenministerkonferenz, zu Gesprächen der Militärgouverneure mit den Ministerpräsidenten und Vertretern der bizonalen Organe. Im Rahmen dieser Zusammenkunft äußerten die Vertreter des Wirtschaftsrats ihren Wunsch nach der Abgrenzung der deutschen von den alliierten Rechten durch ein verbindliches Besatzungsstatut^[8]. Heinrich Troeger, der damalige Generalsekretär des Länderrats der Bizone, beschreibt die Konferenz in seinen Tagebuchaufzeichnungen als „würdelos“, man habe „den Deutschen nur die Eigenschaft von Sachverständigen“ zugesprochen, „die den englischen Wortlaut fachgerecht in die deutsche Sprache übertragen sollen“, sich von alliierter Seite inflexibel und von der deutscher Landesebene her desorganisiert gezeigt, so daß man „eine Chance verpaßt“ und einen „schlechten Eindruck hinterlassen“ habe.^[9]

Auch auf der Münchner Ministerpräsidentenkonferenz vom 6. bis 8. Juni 1947 wurde die Angelegenheit des ungeregelten Besatzungsrechts erneut aufgerollt^[10]. Man war sich darüber einig, daß ein Konzept für ein Besatzungsstatut zu erarbeiten und den Militärgouverneuren anschließend zur Begutachtung vorzulegen sei^[11]. Das Besatzungsstatut sollte nach Auffasung der Deutschen als temporäres Staatsgrundgesetz bis zum Abschluß eines Friedensvertrages überbrückend fungieren^[12].

Angesichts dieser regen Bemühungen, die deutschen Kompetenzen im Besatzungszustand rechtlich zu fixieren, ist die Enttäuschung evident, die sich auf deutscher Seite manifestierte, nachdem das Abschlußkommuniqué der Londonder Sechsmächtekonferenz vom 2. Juni 1948, das am 7. Juni in den westlichen Hauptstädten und Berlin als „Londoner Empfehlungen“ veröffentlicht wurde^[13], keine konkreten Aussagen über ein Besatzungsstatut enthielt^[14]. Um die Zustimmung der Beschlüsse durch das französische Parlament nicht zu gefährden, war das Dokument auf das französische Sicherheitsbedürfnis zugeschnitten und demonstrierte die für Frankreich erfolgversprechenden Beschlüsse der Konferenz ausführlich – staatsrechtliche Bestimmungen fanden jedoch kaum Berücksichtigung^[15]. Auch Troeger als eng mit den Vorgängen vertrauter Beobachter bezeichnet das Kommuniqué als „große Enttäuschung“ und charakterisiert aus seiner Sicht, stellvertretend für viele seiner Mitbürger, die Deutschlandpolitik der Franzosen:

„Nach meiner schon lange vorgetragenen Meinung werden die Franzosen das ganze Konzept verderben. Sie werden in Deutschland den Nationalismus züchten, weil sie die deutsche Einheit und den Wiederaufbau zu verhindern bestrebt sein werden, und sie werden die europäische Union hintanstellen, weil sie nicht für die „grande nation“ die Führerrolle erreichen können. Die Franzosen werden wohl niemals verstehen, daß man ein besiegtes Volk versöhnen muß, wenn man es überwinden will.“^[16].

Aufgrund der negativen Reaktion der Deutschen auf das Londoner Kommuniqué bemühten sich die Militärgouverneure der amerikanischen und britischen Zone, Clay und Robertson, im Anschluß an die Veröffentlichung durch Reisen und Vorträge in ihrem Besatzungsgebiet den deutschen Befürchtungen entgegenzuwirken^[17]. Die Aushändigung der auf der Basis der Londoner Empfehlungen ausgearbeiteten Grundsatzdokumente an die Deutschen, über deren Inhalt die Ministerpräsidenten bisher noch nicht in Kenntnis gesetzt wurden^[18], verzögerte sich jedoch noch um einige Wochen, da die Annahme der Beschlüsse durch die Pariser Nationalversammlung abgewartet werden mußte^[19].

Schließlich wurde der Tag der Übergabe auf den 1. Juli 1948 festgesetzt, wobei schon im Vorfeld der Konferenz Unklarheiten über Zeit und Ort – so wurden die Ministerpräsidenten ohne jegliche dies betreffende Angaben eingeladen und benötigten drei Tage für den Erhalt der Informationen^[20] - ihre Schatten voraus zu werfen schienen.

Im Frankfurter IG-Farben-Hochhaus verlas jeder der drei Militärgouverneure eines der drei - gemäß offiziellem Titel - „Dokumente zur künftigen politischen Entwicklung Deutschlands“ inklusive entsprechender Erklärung in seiner Landessprache^[21]. Dokument I beinhaltete verfassungsrechtliche Bestimmungen, Dokument II behandelte die Neugliederung der Länder und Dokument III, welches für die vorliegende Arbeit im Mittelpunkt des Interesses steht, enthielt die Grundzüge des Besatzungsstatuts.

Der Inhalt des besagten Dokuments III stellte sich folgenderweise dar^[22]:

Unter Paragraph A behielten sich die Militärgouverneure Zuständigkeiten in den Bereichen der Außenpolitik Deutschlands, der Kontrolle des Außenhandels, der Internationalen Ruhrbehörde, der Reparationen, dem Stand der Industrie, der Dekartellisierung, der Entmilitarisierung und bestimmter Zweige der wissenschaftlichen Forschung sowie auf dem Gebiet der Sicherheit und des Ansehens der Besatzungsstreitkräfte. Paragraph B umfaßte das Notstandsrecht, unter welchem die Westalliierten verstanden, „die volle Ausübung ihrer Machtbefugnisse wieder aufzunehmen, falls ein Notstand die Sicherheit bedroht...“^[23]. Der abschließende Paragraph C beschäftigte sich mit der Verfahrensweise, unter welcher die oben genannten Kontrollen im Praktischen auszuführen seien. Demnach sollte von deutscher Seite jede Verfassungsänderung den Besatzungsbehörden mitgeteilt und den Anweisungen der Militärgouverneure Folge zu leisten sein. Sollten die Alliierten von ihrem Vetorecht keinen Gebrauch machen, würden Gesetze deutschen Entwurfs innerhalb von 21 Tagen in Kraft treten. Von großer Bedeutung für die deutsche Reaktion auf das Dokument sollte der Schlußpassus sein, der ankündigte, daß das überarbeitete, endgültige Besatzungsstatut im Zuge der Bestätigung der Verfassung durch die Alliierten erfolgen werde, und zwar „damit sich die Bevölkerung der Länder darüber im Klaren ist, daß sie die Verfassung im Rahmen dieses Besatzungsstatuts annimmt.“^[24].

Nach Erhalt der Dokumente baten sich die Ministerpräsidenten, die zu diesem Zeitpunkt erstmals einen relativ vollständigen und offiziellen Überblick über die Pläne der drei Westmächte erhielten^[25], eine Beratungsfrist aus und vereinbarten weiterführende interne Beratungen in Koblenz. Die Militärgouverneure erklärten sich mit dieser Entscheidung einverstanden, da sie den Mitteilungen nicht den Anschein eines Ultimatums verleihen wollten^[26].

Die deutsche Reaktion auf die Frankfurter Dokumente

Und dennoch ließ sich die Diskussion um die Frankfurter Dokumente, wie zu erwarten war, nicht bis dahin aufhalten – sie entbrannte in der deutschen Öffentlichkeit direkt nach der Zusammenkunft mit den Alliierten auf das leidenschaftlichste. Der Konsens, daß die Beschlüsse in dieser Form inakzeptabel seien und einen nicht hinnehmbaren Rückschritt in der Souveränität Deutschlands bedeuteten, bildete sich heraus^[27]. Besondere Bedenken wurden durch die enge sachliche Verflechtung von Besatzungsstatut und Verfassung im Schlußteil des Dokuments ausgelöst^[28].

Ein differenzierteres Bild der Befürchtungen, die die deutschen Empfänger mit den erhaltenen Resolutionen der Westmächte verbanden, sollte die Fachanalyse Wilhelm Grewes bieten, der es aufgrund der brisanten Situation für unerläßlich hielt, dem Frankfurter Dokument Nr. III in seiner Schrift über das Besatzungsrecht eine nachträgliche Passage zu widmen^[29]:

So äußerte er ebenfalls Vorbehalte gegenüber der von den Alliierten scheinbar intendierten Annahme der Verfassung im Rahmen des Besatzungsstatuts, da er die Deutschen nach dieser Regelung nicht als gleichberechtigte Verhandlungspartner sah. Weiterhin betrachtete er das Besatzungsstatut aufgrund der inhaltlichen Sachlage nicht als einen „actus contrarius“ zur Berliner Erklärung, in der ausdrücklich vorgesehen war, die auf die Besatzungsmächte übertragene Regierungsgewalt den deutschen Organen wieder zuzuweisen. Da jedoch nach dem Wortlaut des Artikels B die, wie von Grewe ausgedrückt, „plenitudo potestatis“ bei den Alliierten bliebe, könne von derartigen Absichten nicht die Rede sein. Zudem äußerte er Skepsis gegenüber den weitgehenden Kontrollrechten, die die Alliierten sich vorbehielten, zumal nach seiner Einschätzung dem Begriff „Kontrolle“ im angelsächsischen und französischen Sprachgebrauch eine weitaus umfassendere Bedeutung zukomme als im deutschen. So vereinbarte sich beispielsweise seiner Ansicht nach das Vorhaben der Errichtung einer „quasi - staatlichen Organisation“ nicht mit dem Entzug jeglicher Kompetenzen auf auswärtigem Gebiet. Ferner vermisste er Angaben über zahlreiche für die deutsche Seite wesentliche Punkte, die leider ungeklärt blieben, wie u.a. die Wiederherstellung der Gerichtsbarkeit. Grundsätzlich kritisierte er unklare Formulierungen innerhalb des Textverlaufs, da sie den Deutschen die Möglichkeit verwehrten, die Tragweite einzelner Bestimmungen zu ermessen.

Resümierend würdigte er zwar das Bestreben der Westmächte, den deutschen Stellen weitgehendere Konzessionen als bisher zu erteilen, stellte jedoch fest:

„Dagegen scheint der Inhalt der Richtlinien in der bisherigen Form nicht geeignet zu sein, jene Hoffnungen und Erwartungen zu erfüllen, die in Deutschland an den Abschluß eines Besatzungsabkommens oder an den Erlaß eines die deutschen Vorschläge berücksichtigenden Besatzungsstatuts geknüpft wurden. Zahlreiche wichtige Fragen, die Gegenstand eines solchen Statuts hätten sein müssen, sind ungeregelt geblieben. Die wichtigste Forderung aber: nämlich eine klare und in ihrer Tragweite übersehbare Abgrenzung der Kompetenzen und Verantwortlichkeiten zwischen alliierten und deutschen Behörden ist durch die Formulierungen des Dok. No. 3 noch nicht erfüllt.“^[30].

[...]

^[1] Angesichts der nach dem Verlassen des Alliierten Kontrollrats nicht eingetretenen Mitarbeit der UdSSR am Besatzungsstatut wird im folgenden der Begriff „Alliierte“ mit der Bedeutung West alliierte gleichzusetzen sein.

^[2] Vgl. Wolfgang Benz: Von der Besatzungsherrschaft zur Bundesrepublik. Stationen einer Staatsgründung 1946-1949. Frankfurt a. M. 1984, S. 24/25.

^[3] Vgl. Johannes Volker Wagner in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle. Hrsg. für den deutschen Bundestag von K.G. Wernicke, für das Bundesarchiv von H. Booms. Band 1: Vorgeschichte, bearbeitet von Johannes Volker Wagner. Boppard am Rhein 1975, S. LXIX und Kurt Düwell: Entstehung und Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland (1945-1961). Eine dokumentierte Einführung. Köln, Wien 1981, S. 143.

^[4] Vgl. Wolfram Werner in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle. Hrsg. für den deutschen Bundestag von K.G. Wernicke, für das Bundesarchiv von H. Booms. Band 4: Ausschuß für das Besatzungsstatut, bearbeitet von Wolfram Werner. Boppard am Rhein 1989, S. VIII.

^[5] Vgl. Wagner in : Der Parl.Rat 1, S.LXX.

^[6] Vgl. Kurt Düwell: Entstehung und Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland (1945-1961). Eine dokumentierte Einführung. Köln, Wien 1981, S. 157.

^[7] S. Wilhelm Grewe: Ein Besatzungsstatut für Deutschland. Die Rechtsformen der Besetzung. Stuttgart 1948, S. 39/40.

^[8] Vgl. Benz S. 90.

^[9] S. Heinrich Troeger: Interregnum. Tagebuch des Generalsekretärs des Länderrats der Bizone 1947-1949. Hrsg. von Wolfgang Benz und Konstantin Goschler. München 1985. (Biographische Quellen zur deutschen Geschichte nach 1945 3), S. 62/63.

^[10] Vgl. u.a. Wagner in: Der Parl. Rat 1, S. LXIX.

^[11] Vgl. Düwell S. 143.

^[12] Vgl. u.a. Wagner in: Der Parl. Rat 1, S. LXX.

^[13] Vgl. u.a. Benz S. 157.

^[14] Vgl. Bettina Blank: Die westdeutschen Länder und die Entstehung der Bundesrepublik. Zur Auseinandersetzung um die Frankfurter Dokumente vom Juli 1948. München 1995 (Studien zur Zeitgeschichte 44), S. 32.

^[15] Vgl. Benz S. 157.

^[16] S. Troeger S. 82/83.

^[17] Vgl. Benz S. 158/159.

^[18] Vgl. Düwell S. 107.

^[19] Vgl. Benz S. 159.

^[20] Vgl. Troeger S. 85.

^[21] Vgl. u.a. Theodor Eschenburg: Jahre der Besatzung 1945-1949. Geschichte der Bundesrepublik Deutschland in 5 Bänden. Hrsg. von Karl Dietrich Bracher, Theodor Eschenburg, Joachim C. Fest, Eberhard Jäckel. Stuttgart, Wiesbaden 1983, S. 461.

^[22] Vgl. u.a. Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle. Hrsg. für den deutschen Bundestag von K.G. Wernicke, für das Bundesarchiv von H. Booms. Band 1: Vorgeschichte, bearbeitet von Johannes Volker Wagner. Boppard am Rhein 1975 , S. 33-35.

^[23] Zit. nach: Der Parl. Rat 1, S. 34.

^[24] Zit. nach: Der Parl. Rat 1, S. 35.

^[25] Vgl. Düwell S. 107.

^[26] Vgl. Blank S. 36.

^[27] Vgl. u.a. Wagner in: Der Parl. Rat 1, S. LXX.

^[28] Vgl. u.a. Blank S. 35.

^[29] Vgl. Grewe S. 227-233.

^[30] S. Grewe S. 233.