Die Entwicklung der europäischen Justiz- und Innenpolitik im Lichte des Intergouvernementalismus

Gliederung

1. Einleitung

2. Intergouvernementalismus
2.1 Die Intergouvernementale Theorie
2.2 Der Liberale Intergouvernementalismus

3. Die Entwicklung der europäischen Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz- und Innenpolitik im Lichte des Intergouvernementalismus
3.1 Intergouvernementale Grundannahmen
3.2 Die Entwicklung der europäischen Zusammenarbeit im Bereich der Justiz- und Innenpolitik
3.3 Vergleich der Grundannahmen mit der Entwicklung im Bereich der europäischen Justiz- und Innenpolitik

4. Fazit

5. Summary

6. Literaturangaben

1. Einleitung

Bei der europäischen Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz- und Innenpolitik sind viele Fragen offen. Wie kein anderes Gebiet der europäischen Integration befindet sich dieser Politikbereich noch immer in ständigem Wandel. Ein Integrationsziel bleibt bis heute unbestimmt. Die vorliegende Arbeit nutzt das Politikfeld als Gegenstand einiger Überlegungen hinsichtlich der Erklärungskompetenzen des intergouvernementalen theoretischen Ansatzes. Die Theorie des Intergouvernementalismus fokussiert das Augenmerk auf bestimmte Bereiche von besonderem nationalem Interesse, an deren Beispiel die Dominanz der Nationalstaaten im Prozess der europäischen Integration besonders deutlich wird. Im Mittelpunkt der Theorie steht das Beharren der Mitgliedsstaaten auf nationale Souveränität und die Aussage, dass diese die bestimmende Kraft hinter den integrativen Entwicklungen in Europa ist.

Um die Aussagekraft des Intergouvernementalismus zu untersuchen, sollte demzufolge ein Politikfeld gewählt werden, das Kernbereiche der nationalen Souveränität beinhaltet. Die europäische Justiz- und Innenpolitik ist hierfür prädestiniert. Wesentliche Bereiche des Politikfeldes, so z.B. das Vorgehen in Asyl- und Strafsachen, die Polizeiarbeit und der Schutz der Außengrenzen können als besonders souveränitätsrelevant für die Mitgliedsstaaten und ihre Interessen gewertet werden. Entlang der Entwicklung der europäischen Zusammenarbeit im Bereich der Justiz- und Innenpolitik zeichnet sich des Weiteren besonders deutlich das Spannungsfeld zwischen dem Verlangen der Mitgliedstaaten, die nationale Souveränität zu wahren auf der einen und funktional bedingten Notwenigkeiten auf der anderen Seite ab. Im Unterschied beispielsweise zur gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, wurden hier immer wieder bedeutende Integrationsschritte vollzogen, die sich mit den veränderten funktionalen Anforderungen begründen ließen und Teilbereiche in die Gemeinschaftskompetenz überführten. Parallel hierzu kann ein Bemühen der Mitgliedstaaten dokumentiert werden, das darauf abzielt den Prozess der Vergemeinschaftung zu begrenzen und zu im Sinne nationaler Interessen zu kontrollieren.

Um die dynamische Entwicklung des Politikfeldes und die sich im Laufe der europäischen Integration abzeichnende Dichotonomie zwischen vergemeinschafteten und intergouvernemental organisierten Teilbereichen zu interpretieren, ist ein differenzierter Erklärungsansatz notwendig. Hier setzt die vorliegende Arbeit an, welche die Erklärungskompetenz des Intergouvernementalismus für den Bereich der europäischen Justiz- und Innenpolitik auf diese Prämisse hin prüfen und Schwächen der Theorie thematisieren will. Zugrunde liegt hierbei folgende Eingangsthese: „Auf Grund ihres statischen Charakters liefert die intergouvernementale Theorie keine umfassende Erklärung für die dynamische Entwicklung der europäischen Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz- und Innenpolitik.“ Die These spiegelt die Annahme wieder, dass zwar Teilaspekte des Politikfeldes durch die Theorie erklärt werden können, eine vollständige Interpretation bzw. eine Voraussage hinsichtlich zukünftiger Entwicklungen aber, bedingt durch die Charakterisierung des Politikfeldes, nicht ermöglicht wird.

Die Vorgehensweise der Arbeit gliedert sich wie folgt: Zunächst soll der Ansatz des Intergouvernementalismus inhaltlich beschrieben werden, um die Schwerpunkte dieser Denkweise zu verdeutlichen und weitere Überlegungen entlang der Eingangsthese zu ermöglichen. Um eine Bearbeitung des Politikbereiches im Lichte der Theorie weiter zu erleichtern, wird sodann der theoretische Ansatz in seiner Komplexität auf einige Grundannahmen reduziert, die den Charakter der Theorie im Kern reflektieren. Es folgt ein Überblick bezüglich der Entwicklung auf dem Gebiet der europäischen Justiz- und Innenpolitik, von ihrem Ausgangspunkt früher Kooperationen bis in die Gegenwart. In einem weiteren Schritt kann nun die Entwicklung des Politikbereichs mit den Grundannahmen verglichen und auf ihren Wahrheitsgehalt hin überprüft werden. Das Fazit der Arbeit fasst die Ergebnisse zusammen und zieht ein abschließendes Resümee in Bezug auf die hier zugrunde liegende These.

2. Intergouvernementalismus

Im folgenden Teil der Arbeit werden die Schwerpunkte der Theorie des Intergouvernementalismus herausgestellt. Zur weiteren Bearbeitung der Thematik soll hier inhaltliche Klarheit entstehen, die den Umgang mit der Theorie erleichtert. Diesbezüglich wird die Entwicklung des Intergouvernementalismus in zwei Teilen dargestellt. Der erste Teil gibt einen Überblick in Bezug auf die Ursprünge und die wesentlichen Inhalte der intergouvernementalen Theorie nach Stanley Hoffmann. Im zweiten Teil wird der, in der Literatur viel beachtete, weiterentwickelte Ansatz des Liberale Intergouvernementalismus nach Andrew Moravcsik aufgegriffen und inhaltlich erläutert. Auf diesem Wege werden Übereinstimmungen und Unterschiede zwischen Ursprungstheorie und prominenter Weiterentwicklung deutlich und der Ansatz des Intergouvernementalismus für die Bearbeitung greifbar gemacht.^[1]

2.1 Die Intergouvernementale Theorie

Der Intergouvernementalismus wurde in den 1960er Jahren als eine, an die realistische Schule der internationalen Beziehungen^[2] angelehnte Theorie der europäischen Integration von dem Havard Professor Stanley Hoffmann entwickelt. Hoffmann vertrat den Standpunkt, dass dem Nationalstaat sowie den nationalen Regierungen eine weitaus wichtigere Rolle in Bezug auf die europäische Integration zukommt, als es die bis dato vorherrschende Theorie des Neofunktionalismus propagierte. Jener ging unter der Annahme zunehmender funktionaler Verflechtungen von der Stückweisen politisch nicht intendierten Übertragungen nationaler Kompetenzen auf die supranationale Ebene aus, was Hoffmann zu widerlegen suchte.^[3]

Die Entwicklungen hin zu einer staatszentrierten Theorie zur Erklärung der europäischen Integration wurden durch politische Ereignisse befördert. Die so genannte Krise des leeren Stuhls im Jahr 1966 bietet ein Beispiel hierfür. Während dieser hatte der damalige französische Präsident Charles de Gaulle die französischen Repräsentanten von den Ratssitzungen abgezogen, um eine Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu verhindern.^[4] Das Ereignis machte deutlich, wie stark eindeutig auf nationalen Interessen und/oder auf nationalen Führungspersönlichkeit basierende Präferenzen eine Vergemeinschaftung verhindern können, ohne das hierfür eine Analyse im Lichte des Neo-Funktionalismus eine ausreichende Erklärung bieten würde.

Der Intergouvernementalismus wurde demzufolge von Stanley Hoffmann als Gegenstück zur Neo-Funktionalen Theorie entwickelt. Diese schien Hoffmann zu wenig Gewicht auf die internationalen Machtverhältnisse und ihre Rückwirkungen auf den europäischen Integrationsprozess sowie auf die kulturellen, sozialen und politischen Unterschiede zwischen den europäischen Nationalstaaten zu legen. Nach intergouvernementaler Denkweise ist die europäische Integration nichts weiter als Mittel und Zweck zur Verwirklichung der Interessen der Nationalstaaten. Nationale Interessen sind im Sinne des Intergouvernementalismus im Inneren durch Sozialstruktur, politisches System und kulturelle Besonderheiten und nach Außen durch die geografische Lage und den weltpolitischen Kontext gekennzeichnet. Nach dem zweiten Weltkrieg sahen die Nationalstaaten sich einer veränderten Situation und Interessenlage ausgesetzt, auf die sie mit einer verstärkten Kooperation reagierten.^[5]

Die von den Neo-Funktionalisten dargestellten Spill-Over-Effekte, nach denen ein Integrationsschritt automatisch weitere Integrationsschritte in anderen Bereichen nach sich zieht, sieht Hoffmann durch intergouvernementale Abkommen in ihrer expansiven Logik eingeschränkt. Stattdessen konstatiert er, dass die Kernbereiche der staatlichen Kompetenz der Integration entzogen bleiben. An diesem Punkt wird in der intergouvernementalen Theorie eine Differenzierung der Politikbereiche in „low and high politics“ vorgenommen, nach der Bereiche in denen eine Vergemeinschaftung grundsätzlich möglich ist, z. B. bei der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, getrennt werden von den Bereichen der zentralen Wichtigkeit für die nationale Souveränität, wie z. B. der Sicherheitspolitik. Eine der ausschlaggebenden Erkenntnisse an diesem Punkt der Theoriebildung ist die Abkehr von dem Gedanken, die Nationalstaaten könnten durch den Integrationsprozess sukzessiv die Kompetenzen in Kernbereichen abgeben, bis schließlich auch die Politikbereiche höchster nationaler Priorität integriert sind. Dieses hält Hoffmann auf Grund der Interessendivergenzen der Westeuropäischen Nationalstaaten und der unterschiedlichen Vorstellungen in Bezug auf die europäische Integration für gänzlich ausgeschlossen.^[6]

Die Tatsache, dass trotz unterschiedlicher nationaler Interessen teilweise eine gemeinsame Haltung in Bereichen der europäische Integration eingenommen werden konnte, sieht Stanley Hoffmann bedingt durch die individuellen Fähigkeiten politischer Führungskräfte, die verschiedenen Interessen zum allgemeinen Nutzen auf europäische Ebene zu bündeln. Hervorzuheben ist an diesem Punkt die Fokussierung auf den in allen Bereichen handlungsfähigen Staat, der in der Lage ist, trotz innerer und äußerer Zwänge die funktionale Differenzierung in unterschiedlichen Bereichen aktiv zu steuern. Auch die Zusammenlegung von Kompetenzen und die in diesem Zusammenhang entstehenden Institutionen auf europäischer Ebene lassen demzufolge keine Eigendynamik entstehen, an deren Endpunkt sich eigenständige supranationale Einrichtungen etabliert haben, sondern sind nicht mehr als internationale Politik unter Zuhilfenahme neuer Mittel.^[7]

Die ursprünglichen Denkweisen der Theorie des Intergouvernementalismus sind nun deutlich geworden. Der folgende Teil der Arbeit ist der Weiterentwicklung des Ansatzes durch Andrew Morvacsik gewidmet.

2.2 Der Liberale Intergouvernementalismus

Der liberale Intergouvernementalismus greift das integrationstheoretische Paradigma des Intergouvernementalismus auf und entwickelte dieses weiter mit dem Ziel, ein Analyseinstrument für die entscheidenden Vertragsschritte der europäischen Integration zu entwickeln. Andrew Moravscsik verfolgt einen rationalistischen Ansatz, dessen Ausgangspunkt in zwei übergeordnete Bereiche gegliedert werden kann: Der erste Bereich beschreibt den innergesellschaftlichen Prozess der Interessenaggregation (Nachfrageseite), im zweiten Bereich werden die Interessen in internationalen Verhandlungen nach außen hin vertreten (Angebotsseite). Moravscsik betont die Bedeutung dieser Zweiteilung für eine aussagekräftige Theorie zur Analyse der europäischen Integration.

„Unicausal explanations of European integration, which seek to isolate either demand or supply, are at best incomplete and at worst misleading“^[8]

Diese Gliederung des Ansatzes findet unter dem Stichwort „two level game“ weit reichende Beachtung in der wissenschaftlichen Forschung.^[9] In der weiteren Ausarbeitung der Theorie, vor allem in der empirischen Untersuchung „The Choice for Europe“ nutzt Moravcsik dann eine analytische Differenzierung, die er als dreistufiges rationalistisches Gerüst bezeichnet, geteilt in nationale Präferenzformation, internationale Verhandlungen und Institutionenwahl. Ausführungen hierzu folgen weiter unten.

Ähnlich der intergouvernementalen Ursprungtheorie nach Hoffmann, handelt es sich bei der Theorie des liberalen Intergouvernementalismus um einen staatzentrierten Ansatz, der die Nationalstaaten als entscheidende Akteure der europäischen Integration einschätzt und diese in den Mittelpunkt der Überlegungen rückt. Auch Moravcsik geht von einem geschlossenen Auftreten der Nationalstaaten bei der Verfolgung ihrer Interessen nach außen hin aus. Das nationale Interesse wird hier jedoch nicht hauptsächlich durch Machtverteilung zwischen den Staaten und die geopolitischen Umstände, sondern durch einen innergesellschaftlichen liberalen Präferenzbildungsprozess bestimmt. Diesen bezeichnet Moravcsik als die Nachfrageseite der Theorie – gemeint ist hier die Nachfrage in Bezug auf Integrationsschritte – auf der unterschiedliche nationale Interessengruppen miteinander konkurrieren.^[10]

Vor allem im oben genannten Punkt unterscheidet sich der liberale Intergouvernementalismus von der Ausgangstheorie nach Stanley Hoffmann. Der Staat wird in der Theorie des liberalen Intergouvernementalismus nicht von vorn herein als einheitlicher Akteur behandelt, sondern ist durch die unterschiedlichen und dynamischen Interessen geprägt und kann sich somit in Bezug auf Handlungspräferenzen verändern. Die Akteure der nationalen Regierungen sind als eingebettet in die sozialen innergesellschaftlichen Verhältnisse zu interpretieren. Sie stehen in ständiger Interaktion mit den nationalen Interessengruppen und sind Adressat der Interessenartikulation.

”…the relationship between society and the government is assumed to be one of principal – agent; societal principals delegate power to governmental agents“.^[11]

Das Wirken der Regierungen in Bezug auf die Aggregation von Interessen, ist in erster Linie bestimmt durch das Ziel der Wiederwahl und den möglichst langen verbleib im Amt. In diesem Sinne sind nationale Regierungen bestrebt, eine möglichst erfolgreiche Politik zu betreiben, in der den Interessen am ehesten entsprochen wird, die am meisten Einfluss auf den Meinungsbildungsprozess im Land und damit die Wiederwahl haben.^[12]

Als durchsetzungsstärkste Interessengruppen identifiziert Moravcsik die effektiv organisierten Produzentengruppen bzw. Wirtschaftsorganisationen, die bestrebt sind die wirtschaftliche Zusammenarbeit europäischer Staaten in ihrem Sinne zu beeinflussen. Ökonomische Interessen spielen im Sinne des liberalen Intergouvernementalismus bezüglich der europäischen Integration eine übergeordnete Position im Vergleich zu den geopolitischen Sicherheitsinteressen der nationalen Eliten, unabhängig davon, ob diese ideologisch oder militärisch beeinflusst sind. Hierbei ist jedoch nicht von der grundsätzlichen Bedeutungslosigkeit dieser Interessen auszugehen. Moravcsik lässt die unterschiedlichen Präferenzen in Bezug auf geopolitische Ideen und Interessen sowie die Interdependenzen beider Bereiche nicht unerwähnt. Er betont jedoch die zunehmenden gegenseitigen wirtschaftlichen Abhängigkeiten in Europa und sieht somit die wirtschaftlichen Interessen und den von Produzentengruppen ausgehenden Druck auf die nationalen Regierungen als ausschlaggebend an.^[13]

Ist der Prozess der Interessenbildung im Inneren abgeschlossen, folgt mit den Verhandlungen auf internationaler Ebene der zweite Teil der theoretischen Überlegungen, in denen die nationalen Regierungen geschlossen entsprechend dieser Interessen nach außen hin auftreten. Zu integrativen Fortschritten kommt es jeweils dann, wenn die unterschiedlichen nationalen Interessen konvergieren. Hier sind die Parallelen zur realistischen Theorie der internationalen Beziehungen und dem Intergouvernementalismus nach Hoffmann zu betonen. Moravcsik bezeichnet den Teil der Theorie, in dem der Prozess der internationalen Verhandlungen analysiert wird als die Angebotsseite des Ansatzes, der das Angebot an Kooperation beschreibt.^[14]

[...]

^[1] „Zu Definition der Theorie wird teilweise auf Sekundärliteratur zurückgegriffen. Dies scheint mir für die Arbeit ausreichend zu sein, da es nicht Ziel ist, die umfassende wissenschaftliche Forschung zum Intergouvernementalismus komplett darzustellen. Für die Definition der Theorie nach Hoffmann hätte ich ungeachtet dessen gerne auf den Ausgangstext: „Obstinate or Obsolete? The fate of the Nation State“ zurückgegriffen. Dieser war aber weder in der Bibliothek der Viadrina, noch über die Fernleihe an den Berliner Universitäten zu bekommen.“

^[2] Vergleiche hierzu z.B. Jacobs, Andreas: Realismus, in: Schieder/Spindler (Hrsg.): Theorie der internationalen Beziehungen, Stuttgart 2003, S. 35 - 61

^[3] Vergleiche hierzu z.B. Schmitter, C. Philippe: Neo-Funktionalism, in: Wiener/Diez(Hrsg.): European Integration Theory, Oxford 2004, S. 45 -75

^[4] Vgl. Hix, Simon: The Political System of the European Union, 2005 New York, S. 76/77

^[5] Vgl. Bieling, Hans-Jürgen: Intergouvernementalismus, in: Bieling/Lerch (Hrsg.): Theorien der Europäischen Integration, Wiesbaden 2005, S. 98

^[6] Vgl. Giering, Claus: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, München 1997, S.71/72

^[7] Vgl. Bieling, Hans-Jürgen: Intergouvernementalismus, in: Bieling/Lerch (Hrsg.): Theorien der Europäischen Integration, Stuttgart 2005, S. 101

^[8] Moravcsik, Andrew: Preference and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach”, in: Journal of Common Market Studies, Vol. 31, No. 4, 12.1993, S. 482

^[9] Vgl. Rosamond, Ben: Theories of European Integration, New York 2000, S. 135ff.

^[10] Vgl. Moravcsik, Andrew: A liberal intergovernmentalist approach to the EC, in: Journal of common market studies Volume 31, No. 4, 1993, S. 482

^[11] Ebenda, S. 483

^[12] Vgl. ebenda, S. 483

^[13] Vgl. Moravcsisk, Andrew: The Choice for Europa, New York 1998, S. 24 - 50

^[14] Vgl. derselbe: A liberal intergovernmentalist approach to the EC, in: Journal of common market studies Volume 31, No. 4, 1993, S. 482