In den vergangenen Jahren wurden in zunehmendem Umfang mittels Formprivatisierungen die traditionellen, öffentlich-rechtlich organisierten öffentlichen Unternehmen (wie z.B. Sondervermögen, Eigenbetriebe) durch privatrechtlich organisierte Unternehmen ersetzt, und auch im Verwaltungsbereich der Kommunen wurden immer mehr öffentliche in privatrechtliche Organisationsformen umgewandelt.1 Daraus sind sowohl Privatrechtsunternehmen im alleinigen Besitz der öffentlichen Hand entstanden, als auch Mischformen – so genannte Public Private Partnerships – bei denen zu dem öffentlichen Eigner auch private Anteilseigner hinzukommen.2 Als Begründung für diese Vorgehensweise ist häufig das Argument des Effizienzvorteils zu finden.3 Der privatrechtliche Unternehmensbereich des Staates, der überwiegend kommunale Aufgaben erfüllt, unterliegt aber kaum einer parlamentarischen Steuerung und Kontrolle.4 Wenn der Staat in öffentlich-rechtlichen Organisationsformen handelt, gibt es Regel- und Kontrollmechanismen, die ausschließlich auf den Eigner öffentliche Hand ausgerichtet sind. Diese gelten aber nicht, wenn er in Privatrechtsform tätig ist. Außerdem kommt bei einer privaten Kapitalbeteiligung der immanente Konflikt zwischen der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe einerseits und dem Gewinninteresse der privaten Eigner andererseits hinzu.5 Somit ist der Unternehmenskontrolle bei Privatunternehmen im Eigentum der öffentlichen Hand gesteigerte Aufmerksamkeit zu widmen. Es besteht die Gefahr, dass zum Teil bewusst Einbußen bei den Kontrollrechten hingenommen werden, da die Formprivatisierungen und die Beteiligung von Privaten durch den finanziellen Handlungsdruck der Politiker bestimmt werden.6 Die beteiligten Akteure können zu ihren eigenen Gunsten und auf Kosten der übrigen Bevölkerung handeln, wenn keine verantwortungsvolle Kontrolle stattfindet,7 obwohl der Staat für das ihm von den Bürgern überlassene Staatsvermögen nur eine treuhänderische Funktion besitzt.8 In dieser Arbeit soll nun betrachtet werden, welche Probleme und Defizite hinsichtlich der Unternehmenskontrolle bei Privatunternehmen im alleinigen und teilweisen Eigentum der öffentlichen Hand bestehen, welche Lösungsansätze diskutiert werden und welche Verbesserungen sinnvoll erscheinen.
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Gang der Untersuchung
2 Grundlagen
2.1 Überblick über privatrechtliche Unternehmen der öffentlichen Hand und Begriffsabgrenzung
2.2 Grundsätzliche rechtliche Regelungen
3 Unternehmensinterne Kontrollmöglichkeiten
3.1 Weisungsmöglichkeiten
3.1.1 Weisungen gegenüber den Vertreter der öffentlichen Hand im Aufsichtsrat einer AG
3.1.2 Weisungen gegenüber den Vertretern der öffentlichen Hand im Aufsichtsrat einer GmbH
3.1.3 Weisungen gegenüber dem Vorstand einer AG
3.1.4 Weisungen gegenüber dem Geschäftsführer einer GmbH
3.2 Informationsmöglichkeiten
3.2.1 Informationsweitergabe der Vertreter der öffentlichen Hand im Aufsichtsrat und des Vorstandes einer AG
3.2.2 Informationsweitergabe der Vertreter der öffentlichen Hand im Aufsichtsrat einer GmbH
3.3 Die Kontrolle durch den Aufsichtsrat
3.3.1 Fehlende demokratische Legitimation der Arbeitnehmervertreter
3.3.2 Ausweitung der Mitbestimmung
3.3.3 Anforderungen an die Aufsichtsratsmitglieder
3.4 Vielschichtiges Principal-Agent-Problem
3.5 Ergebnis der unternehmensinternen Kontrolle
4 Unternehmensexterne Finanzkontrollmöglichkeiten
4.1 Externe Wirtschaftsprüfung
4.2 Erweiterte Prüfung und Berichterstattung
4.3 Die Prüfung durch die Rechnungshöfe
4.3.1 Die Flucht aus dem Budget
4.3.2 Die Betätigungsprüfung
4.3.2.1 Prüfungsgegenstand und -beauftragung
4.3.2.2 Übersendung von Unterlagen
4.3.2.3 Unmittelbares Unterrichtungsrecht
4.3.3 Direkte Prüfungsmöglichkeit
4.3.4 Kontrollprobleme durch die Rechnungshöfe selbst
4.4 Kommunales Rechnungswesen als Informationsgrundlage für den Gesamtüberblick
4.5 Ergebnis der externen Finanzkontrollen
5 Weitere externe Kontrollmöglichkeiten
5.1 Der Beteiligungsbericht als Kontrollinstrument für Parlament und Öffentlichkeit
5.2 Sanktionsmechanismen des Marktes
5.3 Ergebnis der weiteren Kontrollen
6 Die Diskussion über mögliche Lösungen und eigene Verbesserungsvorschläge
6.1 Anwendung des Deutschen Corporate Governance Kodex
6.2 Anwendung eines Public Corporate Governance Kodex
6.2.2 Erläuterung
6.2.3 Praktische Relevanz
6.3 Anreize für die Einhaltung von Kodex-Vorschriften
6.4 Eigene Verbesserungsvorschläge
6.4.1 Externe Überwachung jeder einzelnen Rechtsformentscheidung
6.4.2 Gesetzliche Vorgaben bei bestehenden Beteiligungen
6.4.2.1 Beachtung des DCGK als Mindeststandard und operationale Festlegung der öffentlichen Aufgabe in der Satzung
6.4.2.2 Persönliche Haftung der einzelnen Beteiligten und Vermeidung von Interessenkonflikten des Managements
6.4.2.3 Pflicht zur Bildung eines Aufsichtsrates, keine Ausweitung der Mitgliederzahl, keine Verschwiegenheitspflicht bei Geschäfts- oder Betriebsgeheimnissen sowie Vermeidung von Interessenkonflikten und unzureichender Qualifikation
6.4.2.4 Keine gleichzeitige Vertretung in Aufsichtsrat und Hauptversammlung, Pflicht zur Erörterung der Tagesordnungspunkte
6.4.2.5 Pflicht zur Durchführung der Betätigungsprüfung durch die Rechnungsprüfungsbehörden und Einräumung eines direkten Prüfungsrechtes
6.4.2.6 Veröffentlichungspflicht der Prüfungsergebnisse, Volksentscheidung über Vorschläge der Rechnungsprüfungsbehörden und demokratische Legitimation der Mitglieder
6.4.2.7 Stärkung der Kontrollfunktion der Beteiligungsverwaltung
7 Schlussbetrachtung
Zielsetzung & Themen
Diese Arbeit befasst sich mit den Problemen und Defiziten der Unternehmenskontrolle bei privatrechtlich organisierten Unternehmen, die sich im alleinigen oder teilweisen Eigentum der öffentlichen Hand befinden. Das primäre Ziel ist es, die Schwachstellen in den Kontrollmechanismen (insbesondere Weisungs- und Informationsrechte) aufzuzeigen und Lösungsansätze sowie eigene Verbesserungsvorschläge zur Stärkung der Public Corporate Governance zu entwickeln.
- Struktur und Probleme privatrechtlicher Unternehmensformen im öffentlichen Besitz.
- Unternehmensinterne Kontrollmöglichkeiten (Weisungen, Aufsichtsrat, Informationsrechte).
- Unternehmensexterne Finanzkontrollmöglichkeiten (Wirtschaftsprüfung, Rechnungshöfe).
- Kritische Analyse von Corporate Governance Kodizes (DCGK/PCGK) im öffentlichen Sektor.
- Eigene Reformvorschläge zur Verbesserung der Transparenz und Kontrolle.
Auszug aus dem Buch
1.1 Problemstellung
In den vergangenen Jahren wurden in zunehmendem Umfang mittels Formprivatisierungen die traditionellen, öffentlich-rechtlich organisierten öffentlichen Unternehmen (wie z.B. Sondervermögen, Eigenbetriebe) durch privatrechtlich organisierte Unternehmen ersetzt, und auch im Verwaltungsbereich der Kommunen wurden immer mehr öffentliche in privatrechtliche Organisationsformen umgewandelt. Daraus sind sowohl Privatrechtsunternehmen im alleinigen Besitz der öffentlichen Hand entstanden, als auch Mischformen – so genannte Public Private Partnerships – bei denen zu dem öffentlichen Eigner auch private Anteilseigner hinzukommen. Als Begründung für diese Vorgehensweise ist häufig das Argument des Effizienzvorteils zu finden. Der privatrechtliche Unternehmensbereich des Staates, der überwiegend kommunale Aufgaben erfüllt, unterliegt aber kaum einer parlamentarischen Steuerung und Kontrolle. Wenn der Staat in öffentlich-rechtlichen Organisationsformen handelt, gibt es Regel- und Kontrollmechanismen, die ausschließlich auf den Eigner öffentliche Hand ausgerichtet sind. Diese gelten aber nicht, wenn er in Privatrechtsform tätig ist. Außerdem kommt bei einer privaten Kapitalbeteiligung der immanente Konflikt zwischen der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe einerseits und dem Gewinninteresse der privaten Eigner andererseits hinzu. Somit ist der Unternehmenskontrolle bei Privatunternehmen im Eigentum der öffentlichen Hand gesteigerte Aufmerksamkeit zu widmen. Es besteht die Gefahr, dass zum Teil bewusst Einbußen bei den Kontrollrechten hingenommen werden, da die Formprivatisierungen und die Beteiligung von Privaten durch den finanziellen Handlungsdruck der Politiker bestimmt werden. Die beteiligten Akteure können zu ihren eigenen Gunsten und auf Kosten der übrigen Bevölkerung handeln, wenn keine verantwortungsvolle Kontrolle stattfindet, obwohl der Staat für das ihm von den Bürgern überlassene Staatsvermögen nur eine treuhänderische Funktion besitzt.
Zusammenfassung der Kapitel
1 Einleitung: Darstellung der Problemstellung hinsichtlich der Kontrolle von privatisierten öffentlichen Unternehmen und Aufzeigen des Gangs der Untersuchung.
2 Grundlagen: Überblick über privatrechtlich organisierte Unternehmen der öffentlichen Hand, deren Abgrenzung und die geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen.
3 Unternehmensinterne Kontrollmöglichkeiten: Analyse der Weisungsrechte, Informationsmöglichkeiten und der Kontrollfunktion des Aufsichtsrates sowie des Principal-Agent-Problems in Eigengesellschaften.
4 Unternehmensexterne Finanzkontrollmöglichkeiten: Untersuchung externer Kontrollen durch Wirtschaftsprüfer, Rechnungshöfe sowie der Rolle des kommunalen Rechnungswesens als Informationsbasis.
5 Weitere externe Kontrollmöglichkeiten: Erörterung der Wirksamkeit von Beteiligungsberichten und Marktsanktionen als Instrumente zur Überwachung.
6 Die Diskussion über mögliche Lösungen und eigene Verbesserungsvorschläge: Auseinandersetzung mit der Anwendung von Corporate Governance Kodizes (DCGK/PCGK) und Präsentation eigener Vorschläge zur Reform.
7 Schlussbetrachtung: Zusammenführung der Ergebnisse und Ausblick auf die zukünftige Entwicklung der Public Corporate Governance.
Schlüsselwörter
Public Corporate Governance, Privatisierung, Unternehmenskontrolle, öffentliche Hand, Public Private Partnership, Aufsichtsrat, Beteiligungsverwaltung, Rechnungshof, Corporate Governance Kodex, Principal-Agent-Problem, Finanzkontrolle, Daseinsvorsorge, Wirtschaftlichkeitsprüfung, Transparenz, Mitbestimmung.
Häufig gestellte Fragen
Worum geht es in dieser Arbeit grundsätzlich?
Die Arbeit untersucht die Problematik der Unternehmenskontrolle bei privatrechtlich organisierten Unternehmen, die sich im Besitz der öffentlichen Hand befinden, und zeigt auf, warum hierbei häufig Kontrolldefizite entstehen.
Welches sind die zentralen Themenfelder?
Zentrale Themen sind die internen Kontrollmöglichkeiten wie Aufsichtsräte und Weisungsrechte, externe Finanzkontrollen durch Rechnungshöfe sowie die Rolle von Corporate Governance Kodizes zur Sicherung öffentlicher Interessen.
Was ist das primäre Ziel oder die Forschungsfrage?
Ziel ist es, die Mängel in der derzeitigen Kontrollpraxis zu identifizieren und konkrete Verbesserungsvorschläge zu erarbeiten, um die öffentliche Kontrolle bei privatisierten Unternehmen zu stärken.
Welche wissenschaftliche Methode wird verwendet?
Es wird eine rechtswissenschaftliche und betriebswirtschaftliche Analyse der geltenden Regelungen und Kontrollinstrumente durchgeführt, gestützt auf Fachliteratur und einschlägige Gesetze.
Was wird im Hauptteil behandelt?
Der Hauptteil analysiert detailliert Weisungsrechte gegenüber Aufsichtsräten und Vorständen, die Wirksamkeit externer Finanzprüfungen, sowie die Eignung von Kodizes als Steuerungsinstrumente.
Welche Schlüsselwörter charakterisieren die Arbeit?
Schlüsselbegriffe sind Public Corporate Governance, privatrechtliche Organisation der öffentlichen Hand, Kontrolldefizite, Principal-Agent-Problematik und externe Finanzkontrolle.
Warum ist das "Principal-Agent-Problem" bei öffentlichen Unternehmen so relevant?
Weil es durch die Trennung von Eigentum (Bürger) und Verfügungsmacht (Politiker/Management) zu Missbrauchsmöglichkeiten kommt, bei denen eigene Interessen das öffentliche Wohl verdrängen können.
Welche Rolle spielen die Rechnungshöfe in der Arbeit?
Die Rechnungshöfe sind zentrale Akteure der externen Finanzkontrolle, deren Effektivität jedoch durch fehlende Sanktionsrechte und begrenzte Eingriffsmöglichkeiten häufig eingeschränkt ist.
Warum wird die Wirksamkeit von Beteiligungsberichten kritisiert?
Sie werden kritisiert, da sie oft veraltet sind, komplexe Sachverhalte nur unzureichend verständlich machen und für das Parlament kein effektives Steuerungsinstrument darstellen.
- Quote paper
- Cosima Lütge (Author), 2006, Public Corporate Governance. Unternehmenskontrolle bei Privatunternehmen im Eigentum der öffentlichen Hand, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/58205
