Die Struktur der Bundesregierung: Verfassungsrechtliche Vorgaben und politische Praxis

INHALTSVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG

2 DIE STRUKTURELLE ORGANISATION DER BUNDESREGIERUNG
2.1 Der Bundeskanzler
2.2 Die Bundesminister
2.3 Das Kabinett

3 DIE VERFASSUNGSPRINZIPIEN DER BUNDESREGIERUNG
3.1 Das Kanzlerprinzip
3.1.1 Kompetenzen nach dem Kanzlerprinzip
3.1.2 Hilfsmittel zur Durchsetzung
3.2 Das Ressortprinzip
3.2.1 Kompetenzen nach dem Ressortprinzip
3.3 Das Kabinetts- oder Kollegialitätsprinzip
3.3.1 Kompetenzen nach dem Kabinettsprinzip

4 DIE GEGENSEITIGE ÜBERLAGERUNG DER VERFASSUNGSPRINZIPIEN
4.1 Das Kanzlerprinzip im Verhältnis zum Ressortprinzip
4.1.1 Die Bindungswirkung
4.1.2 Richtlinienkompetenz und Ressortselbständigkeit
4.1.3 Gegenseitiger Informationsanspruchs
4.2 Das Kanzlerprinzip im Verhältnis zum Kabinettsprinzip
4.2.1 Richtlinienkompetenz und Kollegialzuständigkeit
4.2.2 Richtlinienbestimmung und Beschlussfassungskompetenz
4.3 Das Ressortprinzip im Verhältnis zum Kabinettsprinzip

5 DIE VERFASSUNGSPRINZIPIEN UNTER DEM EINFLUß POLITISCHER PARTEIEN
5.1 Der Einfluß der Parteizugehörigkeit
5.2 Die Mitbestimmung der Regierungskoalition
5.3 Die Bonner Koalitionsregierung seit 1982

6 FAZIT

7 LITERATURVERZEICHNIS

1 Einleitung

„Wer das Verfassungsrecht kennt, aber die Rolle der Parteien übersieht, hat keine richtige Auffassung von den politischen Zuständen unserer Zeit. Wer die Rolle der Parteien kennt, aber nicht das klassische Verfassungsrecht, hat zwar eine unvollständige, aber richtige Auffassung von den politischen Zuständen unserer Zeit.“^[1]

Maurice Duverger scheint den Zusammenhang zwischen den verfassungsrechtlichen Vorgaben in dem parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland und der tatsächlichen Rolle der politischen Parteien in der Parteien-demokratie in dieser Feststellung treffend beschrieben zu haben. Die Rechte und Kompetenzen, die in der Verfassung einzelnen Institutionen oder deren Mitgliedern zugewiesen sind, werden in der politischen Praxis nicht selten durch den Einwirkung der Parteien beeinflußt, begrenzt oder gar der ursprünglichen Bedeutung enthoben.

Diese Arbeit hat sich zum Ziel gesetzt, zum einen die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Struktur der Bundesregierung und deren gegenseitige Überlagerung darzustellen. Dazu wird in einem kurzen Abriß die Grundstruktur der Bundesregierung beschrieben und die einzelnen Kompetenzen, welche das Grundgesetz dem Bundeskanzler^[2], den Bundesministern und dem Bundeskabinett zuweist, werden ausführlich erläutert. Einen weiteren Schwerpunkt bildet darüber hinaus das vierte Kapitel, das die Überlagerung der verfassungsrechtlichen Organisationsprinzipen der Bundesregierung und die für diese Begrenzung einzelner Kompetenzen verantwortlichen, innerhalb der Verfassung liegenden, Faktoren aufzeigt. Zum anderen wird abschließend in einem weiteren Kapitel versucht, die Rolle der politischen Parteien und deren Einflußmöglichkeiten im Bezug auf die Verfassungsprinzipien darzustellen. Dabei beschränkt sich dieser Überblick im wesentlichen auf den Einfluß der durch die Parteizugehörigkeit und die Form der Regierung, die in diesem parlamentarischen System sich stets als Koalitionsregierung präsentiert, entstehenden Faktoren. In einem Fazit soll dann erörtert werden, durch welche Faktoren die Einwirkungsmöglichkeiten der politischen Parteien auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben begründet werden können.

2 Die strukturelle Organisation der Bundesregierung

2.1 Der Bundeskanzler

Die Bundesregierung als das „zentrale Führungsorgan“^[3] und das „oberste Bundesorgan“^[4] setzt sich nach verfassungsrechtlicher Bestimmung aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern zusammen, die gemeinsam das Kabinett bilden. Der Bundeskanzler wird auf Vorschlag des Bundespräsidenten mit der Stimmenmehrheit der Mitglieder des Bundestags gewählt. Somit ist der Bundeskanzler das einzige Mitglied der Bundesregierung, das eine demokratische Legitimation besitzt und durch ein konstruktives Mißtrauensvotum des Bundestags gestürzt werden kann. Die „hervorgehobene verfassungsrechtliche Position“^[5] des Bundeskanzlers beruht auf den Aufgaben, die ihm durch das in der Verfassung festgelegte Kanzlerprinzip übertragen werden: Der Bundeskanzler hat die Pflicht, das Kabinett zu bilden, die Geschäfte der Regierung gesamt zu leiten und die Richtlinien der Politik zu definieren.

2.2 Der Bundesminister

Innerhalb dieser durch den Bundeskanzler vorgegebenen Richtlinien leitet jeder Minister seinen Geschäftsbereich selbständig und eigenverantwortlich.^[6] Dies bedeutet, daß ein Minister an der Spitze des Ressorts den untergeordneten Verwaltungsapparat koordinieren und an diesen Aufgaben delegieren muß. Zu seiner Unterstützung stehen ihm nicht nur verschiedene Abteilungen mit unterschiedlichen Leitern oder Referenten, sondern auch „Abgeordnete als Parlamentarische Staatssekretäre“^[7] zur Verfügung. Die primäre Aufgabe eines Ministers ist es, innerhalb des Ressorts den durch den Bundeskanzler vorgegebenen politischen Willen umzusetzen.

2.3 Das Bundeskabinett

Das Bundeskabinett stellt ein „Kollegium“^[8] dar, das sich, wie bereits erwähnt, aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern zusammen setzt. Diesem Kollegium

obliegt die grundsätzliche Aufgabe, Gesetzesentwürfe oder Verordnungen zu erarbeiten und diese Vorlagen einzubringen, also konkrete Maßnahmen im politischen Bereich zu treffen. Des weiteren untersteht dem Kabinett der Beschluß über die Geschäftsordnung und es hat die Verantwortung der Entscheidungsgewalt, wenn zwischen einzelnen Ministern Konflikte entstehen. Rechtliche Grundlagen für die Arbeit des Kabinetts und der gesamten Bundesregierung lassen sich in Geschäftsverteilungsplänen, Haushaltsgesetzen und -plänen, der Geschäftsordnung der Bundesregierung und natürlich auch im Grundgesetz wiederfinden.^[9] In der Verfassung sind die Aufgabengebiete, nach denen die Bundesregierung organisiert ist, in drei Grundprinzipien aufgegliedert: das Kanzlerprinzip, das Ressortprinzip und das Kabinetts- bzw. Kollegial(itäts)prinzip.^[10]

3 Die Verfassungsprinzipien der Bundesregierung

3.1 Das Kanzlerprinzip

Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland wird dem Bundeskanzler eine heraus gehobene Stellung innerhalb der Bundesregierung und somit dem gesamten parlamentarischen Regierungssystem zugewiesen^[11]. Der Artikel 65 GG, der die Kompetenzverteilung innerhalb der Bundesregierung regelt, legt fest: „Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. (...) Der Bundeskanzler leitet ihre Geschäfte (der Bundesregierung, Verf.) nach einer (...) Geschäftsordnung.“ Dem Bundeskanzler wird also im Grundgesetz eine „Führungsrolle“^[12] bei der Regierungstätigkeit erteilt, die im wesentlichen durch die Richtlinienkompetenz, die Organisationsgewalt der Regierung und die Gesamtleitung der Geschäfte definiert wird.

3.1.1 Kompetenzen nach dem Kanzlerprinzip

Die wohl wichtigste Kompetenz des Bundeskanzlers, die auch das Prinzip seiner verfassungsrechtlichen Stellung darstellt, ist die Richtlinienkompetenz. Die

Formulierung im Grundgesetz sagt dazu, wie oben bereits angeführt, lediglich, daß der Kanzler die Richtlinien der Politik bestimme. Obwohl der vom Grundgesetz verwendete Begriff bereits in der Weimarer Reichsverfassung verwendet wurde^[13], läßt das Wort „Richtlinie“ geradezu Definitionsspielraum, ist doch die Formulierung eher „unklar“^[14]. Sinnvoll ist es, den Begriff als Richtungsvorgabe an die zu gestaltende Gesamtpolitik zu fassen, damit „seiner inhaltlichen Offenheit Rechnung“^[15] getragen werden kann. Richtlinien der Politik sind also das Grundsätzliche, das Prinzipielle oder Allgemeine, das der Kanzler mit seiner Führungsbefugnis festlegt. Sie bieten ihm die Möglichkeit, innerhalb seiner Führungsrolle, die Politik zu koordinieren und zu dirigieren. Darüber hinaus ist es die Aufgabe des Bundeskanzlers mit der Bestimmung der grundsätzlichen Leitlinien auf die „Einheitlichkeit der Regierungstätigkeit“^[16] hin zu wirken und somit ein solidarisches und einheitliches Auftreten der Bundesregierung vor dem Parlament und der Öffentlichkeit herzustellen. Die Richtlinien der Politik sind also für die Funktionsfähigkeit der Regierung von grundsätzlicher Bedeutung, bilden sie doch den Rahmen, innerhalb dessen die Bundesminister in ihren Ressorts den politischen Willen umsetzen. Die Richtlinien sind demnach Vorgaben; die Ausgestaltung dieser Vorgaben, d.h. die konkreten politischen Maßnahmen, die getroffen werden müssen, um die Vorgaben zu erfüllen, bleiben aber den Ministern vorbehalten. (Das dies mit unter zur Kollision von Kompetenzen führen kann, wird unter Punkt 4 ausführlich erörtert.)

Ein die zentrale Stellung des Bundeskanzlers unterstützendes Element ist die in Artikel 64 GG geregelte Organisationsgewalt, auch „materielles Kabinettsbildungsrecht“^[17] genannt. Dies besagt, daß der Kanzler nach eigener Entscheidung Bundesminister ernennen und entlassen kann, er also in dieser Hinsicht das alleinige Vorschlagsrecht besitzt. Die Ernennung und Entlassung einzelner Minister wird auf das Votum des Kanzlers hin vom Bundespräsidenten ausgeführt.

Dieser besitzt wiederum kein Recht, die Ernennung oder Entlassung aus politischen Gründen abzulehnen, der einzige Einspruchsgrund besteht in nicht gegebenen rechtlichen Voraussetzungen.^[18] Als „notwendige Ergänzung“^[19] zum materiellen Kabinettsbildungsrecht wird die Organisation der Geschäftsbereiche der einzelnen Ressorts betrachtet: Der Kanzler kann eigenverantwortlich Ministerien einrichten, voneinander abgrenzen oder zusammenlegen. Die Anzahl der Ressorts ist rein verfassungsrechtlich nicht vorgegeben. Einzige Begrenzung durch die Verfassung erhält er dadurch, daß bestimmte Aufgabenzuweisungen an einzelne Ministerien respektiert werden müssen.^[20] Dies betrifft vor allem den Aufgabenbereich des Verteidigungs-, des Finanz- und des Justizministeriums.

Genauso wie die Richtlinienbestimmung oder die Organisationsgewalt festigt auch die Kompetenz zur Gesamtleitung der Geschäfte der Regierung die Führungsposition des Kanzlers und erleichtert die Koordination und Direktion der Politik. Diese Kompetenz beinhaltet aber nicht nur die Koordination der Regierung, sondern auch die Aufgabe, die Zuständigkeiten des Kabinetts wahrzunehmen, „Kabinettsbeschlüsse als besondere Akte“^[21] der Regierungstätigkeit zu bewirken und vor dem Parlament zu verantworten. Darüber hinaus verschafft die Gesamtleitung der Regierung dem Bundeskanzler auch formale Rechte, wie die Festlegung von Kabinettssitzungen und deren Tagesordnungspunkten oder den Vorsitz bei den Sitzungen. Dadurch kann der Kanzler mitunter großen Einfluß auf den Gang der Beratung und der Beschlußfassung geltend machen.^[22] Die Aufgabe der Gesamtleitung der Regierungsgeschäfte setzt aber auch eine „eigenständige Koordinationskompetenz“^[23] des Kanzlers voraus, da dieser in der Pflicht steht, den Bundespräsidenten regelmäßig über die Gesamtrichtung der Politik zu informieren und die präsidiellen Mitglieder der Landesregierungen zu Besprechungen zu laden.

3.1.2 Hilfsmittel zur Durchsetzung

Zur Durchsetzung der organisationsrechtlichen Befugnisse steht dem Bundeskanzler ein Instrumentarium zur Vorbereitung und kritischen Überwachung der Richtlinien

und zur Koordination seiner Aufgaben zur Verfügung. Der Länge dieser Arbeit angemessen sollen nur zwei der wichtigsten Hilfseinrichtungen aufgeführt werden:

Das Bundeskanzleramt nimmt unter der Reihe der Hilfseinrichtungen einen großen Stellenwert ein, da es nicht nur Hilfsaufgaben übernimmt, sondern vor allem einen großen Teil der formalen Regierungstätigkeit koordiniert. Der gesamte Informationsfluß aus den Ministerien an den Kanzler läuft beispielsweise über diese Einrichtung. Darüber hinaus dient das Bundeskanzleramt auch als „Verbindungsstelle der Regierung zum Bundestag und zum Bundesrat“.^[24]

Eine zweite wichtige Hilfseinrichtung zur Koordinierung der Politik stellen die Kabinettsausschüsse dar. Diese Ausschüsse dienen sozusagen als Vorstufe der Kabinettsberatung, die aber keinerlei rechtliche Beschlußfassungskompetenz hat. Trotzdem werden hier oft Vorentscheidungen in Angelegenheiten des Kabinetts getroffen, soweit dies in diesem Rahmen möglich ist. Der Vorsitz obliegt dem Bundeskanzler, so daß dieser auch die politische Verantwortung trägt. Mitglieder sind neben dem Kanzler auch diejenigen Minister, die von der zu beratenden Thematik betroffen sind. Dieser Ausschuß dient für die Minister vor allem dazu, ein Meinungsbild zu anstehenden Entscheidungen außerhalb der eigentlichen Kabinettssitzung einzuholen.^[25]

[...]

^[1] Junker, Ernst Ulrich, Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, Tübingen 1965, S.60

^[2] Alle hier in dieser Arbeit verwendeten Formen in männlicher Schreibweise beinhalten in gleicher Weise auch die weibliche Form, um dem Anspruch der Geschlechtsneutralität gerecht zu werden. Aus Platzgründen wird auf die ausführliche geschlechtsneutrale Sprache verzichtet.

^[3] Pilz, Frank, Einführung in das Politische System der BRD, München 1977, S. 88

^[4] Hesse, Konrad, Dr., Grundzüge des Verfassungsrechts, Karlsruhe 1977, S. 250

^[5] Hesse, Konrad, Dr., a.a.O., S. 255

^[6] vgl. dazu K. Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland (1972 )

^[7] Hesse, Konrad, Dr., a.a.O., S. 255

^[8] Hesse, Konrad, Dr., a.a.O., S. 256

^[9] Pilz, Frank, a.a.O., S. 88 ff

^[10] In der angegebenen Literatur finden sich sowohl die Schreibweisen Kabinettsprinzip, Kollegialprinzip als auch Kollegialitätsprinzip. In der vorliegenden Arbeit wird der Einfachheit halber immer die Schreibweise Kabinettsprinzip genutzt.

^[11] In einigen Büchern wird diese heraus gehobene Stellung des Bundeskanzlers als eine Angleichung an das präsidielle Regierungssystem gedeutet. Vgl. dazu E. Fraenkel, Deutschland und die westlichen Demokratien, Stuttgart 1964

^[12] Gabriel,O.W,/Holtmann, E. (Hrsg.) Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O., 1997, S. 193

^[13] Gabriel,O.W,/Holtmann, E. (Hrsg.), a.a.O., S.193

^[14] ebenda, S. 193

^[15] Kröger, Klaus, Aufgabe und Verantwortung des Bundeskanzler nach dem Grundgesetz , in: APUZ 1969/B34, S. 31

^[16] ebenda, S. 31

^[17] ebenda, S. 28

^[18] Das Recht, Vorschläge des Bundeskanzlers aus politischen Gründen abzulehnen, kann dem Bundespräsidenten schon aus fehlender parlamentarischer Verantwortlichkeit nicht übertragen werden, da allein der Bundeskanzler die Ernennung oder Entlassung der Minister vor dem Parlament verantwortet, vgl, dazu auch APUZ I ( im Gegensatz zu Junker, Ernst Ulrich, a.a.O.)

^[19] Kröger,Klaus, a.a.O., S. 29

^[20] Die Organisationskompetenz der Errichtung von Ministerien kann aber auch durch bestimmte Regelungen in der Geschäftsordnung der Bundesregierung gebunden werden.

^[21] Kröger,Klaus, a.a.O., S. 39

^[22] Pilz, Frank, a.a.O., S. 88 ff

^[23] Kröger,Klaus, a.a.O., S. 41

^[24] Kröger,Klaus, a.a.O., S. 41

^[25] Gabriel,O.W,/Holtmann, E., a.a.O., S. 192