Untersuchung der Anreizwirkungen der Pendlerpauschale

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Aktuelle Regelungen zur Entfernungspauschale und deren Auswirkungen
2.1 Historische Entwicklung der Abzugsfähigkeit von Aufwendungen für Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte
2.2 Aktuelle Regelung
2.3 Die Entfernungspauschale bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel
2.3.1 Die Ermittlung der abzugsfähigen Kosten
2.3.2 Auswirkungen
2.4 Die Entfernungspauschale bei Fahrgemeinschaften
2.5 Eine Fahrt pro Arbeitstag

3 Die Behandlung von Fahrtkosten im internationalen Vergleich

4 Analyse zur Wohnort-Arbeitsplatz Entscheidung

5 Entscheidungsneutralität bei der Wahl zwischen Pendeln und Umzug
5.1 Grundlagen
5.2 Die optimale Entscheidung in einer Welt ohne Steuern
5.3 Die optimale Entscheidung in einer Welt mit Steuern

6 Schlussbetrachtung

Anhang

Literaturverzeichnis

Rechtsquellenverzeichnis

Eidesstattliche Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Kilometer-Pauschbetrag für Fahrten mit Pkw zwischen Wohnung und Arbeitsstätte seit 1955

Tabelle 2: Pauschale Kilometersätze bei Nutzung eines Privatfahrzeugs ab 2004

Tabelle 3: Wege zur Arbeit im Jahre 2002 nach Bundesländern und Verkehrsarten

1 Einleitung

In den letzten Monaten wurde in der Öffentlichkeit viel über die Beibehaltung bzw. Abschaffung der Pendlerpauschale^[1] diskutiert. Besonders im Bundestagswahlkampf stritten Politiker verschiedenster Parteien über die zukünftige Behandlung der Fahrtkosten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte.

So argumentieren Politiker der CDU/CSU, mit einer Reduzierung der Pauschale auf 25 Cent/km könnte teilweise eine Steuersatzsenkung gegenfinanziert werden. Andere Meinungen sehen eine Kürzung der Pauschale unter dem Mantel des Subventionsabbaus und zum Stopfen von Haushaltslöchern vor. Durch eine Abschaffung der Entfernungspauschale würde die Staatskasse um 6 Mrd. € entlastet.^[2] Bündnis 90/Die Grünen fordern eine schrittweise Abschaffung der Pauschale und plädieren dafür, ein Mobilitätsgeld für Geringverdiener einzuführen, während die FDP die Pauschale sofort komplett streichen will.

Die Linke.PDS spricht sich dagegen für eine Erhöhung der Pauschale auf 0,40 €/km aus. Die Gegner einer Kürzung argumentieren u.a. damit, dass insbesondere im Osten Deutschlands, wo viele Arbeitnehmer täglich zur Arbeit in die alten Bundesländer fahren, bei einer Abschaffung bzw. Reduzierung eine Wohnungsverlagerung in den Westen stattfinden würde und so die Wirtschaft im Osten weiter geschwächt werde.

In der folgenden Arbeit soll aufgezeigt werden, welche Auswirkungen die Entfernungs- pauschale auf das Verhalten der Arbeitnehmer hat. Dabei soll die rechtliche Frage, ob Fahrtkosten von der Wohnung zur Arbeitsstätte eine nicht zu rechtfertigende Subvention darstellen oder es sich um gesetzlich abziehbare Werbungskosten handelt, nur am Rande diskutiert werden. Zu diesem Thema haben sich bereits zahlreiche Wissenschaftler geäußert.

Zunächst soll in Kapitel 2 ein allgemeiner Überblick über die Entfernungspauschale sowie aktuelle Regelungen und deren Auswirkungen gegeben werden.

In Kapitel 3 wird kurz auf die deutsche Entfernungspauschale im internationalen Vergleich eingegangen, bevor in den Kapiteln 4 und 5 eine weitergehende Analyse erfolgt. Ein abschließendes Fazit soll Kapitel 6 enthalten.

2 Aktuelle Regelungen zur Entfernungspauschale und deren Auswirkungen

2.1 Historische Entwicklung der Abzugsfähigkeit von Aufwendungen für den Weg zwischen Wohnung und Arbeitsstätte

Die steuerliche Behandlung der Fahrtkosten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte ist schon seit Einführung einer vergleichbaren Einkommensteuer 1891 in Preußen umstritten.^[3]

Zunächst wurden die Fahrten vollständig dem Privatbereich zugeordnet, so dass die Aufwendungen steuerlich nicht abzugsfähig waren. Später wurden die Fahrten vom Preußischen Oberverwaltungsgericht nur in dem Fall anerkannt, wenn die Wohnung aus wirtschaftlichen Gründen in größerer Entfernung zur Arbeitsstätte gewählt wurde. Ab 1920 konnten die notwendigen Ausgaben für Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte berücksichtigt werden. Die Abzugsfähigkeit wurde auf die Kosten für die Benutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln beschränkt. Höhere Kosten konnten nur dann angesetzt werden, wenn der Steuerpflichtige ein Kraftfahrzeug aufgrund der Eigenart des Berufs unterhielt und auch für Fahrten zur Arbeitsstätte benutzte oder wenn die Arbeitsstätte mit öffentlichen Verkehrsmitteln nur unter besonderen Unbequemlichkeiten erreichbar war.

Mit einer Veränderung des § 9 Nr.4 EStG vom 16.Dezember 1954 verzichtete der Gesetzgeber ab dem 1.1.1955 auf den Nachweis der Notwendigkeit der Fahrtkosten. Damit sollte der fortschreitenden Motorisierung des Verkehrs Rechnung getragen werden. Für jeden Tag, an dem ein eigenes Auto benutzt wurde, konnte nun ein Steuerpflichtiger 0,50 DM bei Benutzung eines Pkw und 0,22 DM bei Benutzung eines Motorrads oder Motorrollers pro Entfernungskilometer geltend machen. Für die Festsetzung waren Berechnungen von Automobilclubs maßgebend.^[4] Fahrtkosten waren jedoch nur bis zu einer Entfernung von 40 km abzugsfähig. In einem Urteil aus dem Jahr 1962 bestätigte der BFH die Abzugsfähigkeit, indem er bei Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte von vornherein keinen Bezug zur Lebensführung sah.^[5]

1967 wurde die Entfernungspauschale auf 0,36 DM für Pkws und auf 0,16 DM für Motorräder und Motorroller reduziert. Die Kürzung erfolgte zum einen aus verkehrs- und finanzpolitischen und zum anderen aus steuertechnischen Erwägungen.

Sie wurde damit begründet, dass die Möglichkeit der Steuerersparnis einen nicht zu unterschätzenden, mit rationalen Gründen allein nicht zu erklärenden Anreiz auf die Steuerpflichtigen ausübe, für die Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitstätte einen Pkw zu benutzen.^[6] In den Ballungszentren sollte dieses zu einer Milderung der Verkehrsschwierigkeiten zu den Hauptverkehrszeiten durch eine Verlagerung des Berufsverkehrs von dem Pkw auf die öffentlichen Verkehrsmittel führen.

Ab 1971 wurde die Beschränkung auf 40 km aufgehoben, da aus struktur- und arbeitsmarktpolitischen Gründen die Mobilität erleichtert und die Steuerverwaltung vereinfacht werden sollte. 1982 erklärte der BFH die Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte zu gemischt veranlassten Aufwendungen. Fahrten von der Wohnung zur Arbeitsstätte seien beruflich, die Rückfahrten dagegen vorwiegend privat veranlasst, weil Wohnen und Schlafen im Allgemeinen der Lebensführung zuzurechnen sind. Daher müsse § 9 Abs. 1 Nr. 4 EStG als lex specialis zum Abzugsverbot des § 12 Nr.1 Satz 2 EStG gewertet werden.^[7]

Mit dem Steuerreformgesetz von 1990 wurden die Pauschalen wieder angehoben. Wegen der vorangegangenen Erhöhung der Mineralölsteuer wurde die für 1990 beschlossene Anhebung auf den Veranlagungszeitraum 1989 vorgezogen und für 1990 noch gesteigert. Zwischen 1989 und 2000 wurde die Pauschale schrittweise von 0,43 DM auf 0,70 DM erhöht. Ab dem 1.1.2001 wurde eine Staffelung eingeführt, nach der für die ersten 10 km 0,70 DM und ab dem 11.km 0,80 DM pro km angesetzt werden konnten.

2.2 Aktuelle Regelung

Nach § 9 Abs. 1 EStG sind Werbungskosten Aufwendungen zur Erwerbung, Sicherung und Erhaltung der Einnahmen. Hierzu zählen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 EStG auch Aufwendungen des Arbeitnehmers für die Wege zwischen Wohnung und Arbeitsstätte.

Seit dem 1.1.2001 ist in Deutschland eine verkehrsmittelunabhängige Entfernungs- pauschale für Fahrten von der Wohnung zur Arbeitsstätte eingeführt worden. Die damalige Bundesregierung begründete die Einführung damit, die sozialen Auswirkungen der starken Preissteigerungen für Mineralöl auf den Weltmärkten auszugleichen und die privaten Haushalte entlasten zu wollen.^[8]

Zusätzlich sollte zwischen den verschiedenen Verkehrsmitteln Wettbewerbsgleichheit geschaffen werden und so die Umweltbelastung durch zunehmende Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel reduziert werden.

Bis zum 31.12.2003 sah die Pauschale für die ersten 10 Entfernungskilometer 0,36 €/km und ab dem 11. Kilometer 0,40 €/km vor. Die Arbeitnehmer konnten diese Pauschale unabhängig davon geltend machen, ob sie einen Pkw, Motorrad, Mofa, Fahrrad oder öffentliche Verkehrsmittel für den Weg zu ihrer Arbeitsstätte benutzten. Auch Fußgänger und Mitfahrer bei Fahrgemeinschaften können diese Pauschale für sich beanspruchen. Für Flüge dagegen gilt die Pauschale nicht. Hier können die tatsächlichen Kosten angesetzt werden.

Mit der Pauschale sollen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 EStG „sämtliche Aufwendungen“ abgegolten sein. Hierzu zählen Kraftstoff, Kfz-Steuer, Versicherungen, AfA, Inspektionen, Garagenmiete sowie Park- und Parkhausgebühren. Die Frage, ob durch die Pauschale auch Unfallkosten, die auf dem Hin- oder Rückweg zur Arbeit entstehen, abgedeckt sind, ist in der Literatur sehr umstritten. Kirchhof etwa meint, dass die Unfallkosten mit der Pauschale abgegolten sind, da sich ansonsten die Frage stellen würde, warum nicht auch Motorschäden zu berücksichtigen sind.^[9] Außerdem sei der gesetzliche Wortlaut „sämtliche Aufwendungen“ deutlich genug. Dagegen hat der Große Senat des Bundesfinanzhofs entschieden, dass Unfallkosten zusätzlich anzusetzen sind, da sie ihrer Natur nach nicht pauschaliert werden können.^[10] Zu dem gleichen Ergebnis kommt das Bundesfinanzministerium, welches Unfallkosten als „außergewöhnliche Aufwendungen“ bezeichnet, die durch eine abgeltende Pauschalregelung nicht erfasst werden.^[11]

Durch Einführung des Haushaltsbegleitgesetz 2004 wurde die Entfernungspauschale auf 0,30 € pro km mit der Begründung der Haushaltskonsolidierung und des Subventionsabbaus gekürzt.^[12] Der vorherige Höchstbetrag von 5112 € wurde auf 4500 € pro Jahr reduziert. Es kann aber weiterhin ein höherer Betrag als 4500 € angesetzt werden, wenn ein eigener oder ein dem Arbeitnehmer zur Nutzung überlassener Pkw für die Fahrt zur Arbeit genutzt wird und z.B. durch Inspektionsrechnungen oder durch Angabe des Kilometerstands zu Beginn und am Ende des Jahres nachgewiesen wird, dass das Fahrzeug auch tatsächlich genutzt wurde. Benutzer öffentlicher Verkehrsmittel können höhere Aufwendungen weiterhin dann ansetzen, wenn sie nachweisen, dass diese auch tatsächlich entstanden sind.

Die Berechnung der abzugsfähigen Kosten erfolgt durch Multiplikation der Arbeitstage^[13] mit den zurückgelegten Kilometern und der anzusetzenden Pauschale von 0,30 €/km.

Nur für Fahrten mit dem eigenen Pkw zwischen Wohnung und Arbeitsstätte sowie bei den Familienheimfahrten im Rahmen der doppelten Haushaltsführung wird die einfache Entfernung berücksichtigt. Geht man von einer Hin- und einer Rückfahrt aus, bewirkt dieses eine Halbierung des Pauschbetrages pro Kilometer.^[14] Bei Dienstreisen, Fortbildungsveranstaltungen und Fahrten zu Beginn und Ende einer doppelten Haushaltsführung können dagegen die gesamten gefahrenen Kilometer, also Hin -und Rückfahrt, angesetzt werden (siehe Tabelle 1).

2.3 Die Entfernungspauschale bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel

Die Entfernungspauschale wurde mit dem Ziel eingeführt, Wettbewerbsgleichheit zwischen den Verkehrsträgern herzustellen und die Straßen durch die vermehrte Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel zu entlasten.

Zunächst soll aufgeführt werden, wie die Abzugsfähigkeit der Fahrtkosten bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel ermittelt wird, bevor auf die Auswirkungen dieser Regelung eingegangen wird.

2.3.1 Die Ermittlung der abzugsfähigen Fahrtkosten

Benutzt ein Arbeitnehmer für den Weg zu seiner Arbeitsstätte öffentliche Verkehrsmittel, z.B. Bus oder Bahn, kann er pro km 0,30 € geltend machen.

Die Abzugsfähigkeit ist jedoch auf einen Betrag von 4.500 € begrenzt. Dieser Betrag entspricht etwa dem Preis einer Jahresnetzkarte der Deutschen Bahn AG (1.Klasse).^[15] Kann der Arbeitnehmer jedoch nachweisen, dass seine tatsächlichen Fahrtkosten 4.500 € übersteigen, darf er dann auch diesen höheren Betrag ansetzen.

Beispiel 1: Ein Arbeitnehmer fährt an 220 Tagen im Jahr mit dem Bus 30 km pro Tag

zur Arbeit. Als Fahrtkosten kann er demnach 220* 0,3 € * 30 km = 1.980 €

ansetzen.

[...]

^[1] In der wissenschaftlichen Literatur wird überwiegend der Begriff „Entfernungspauschale“ statt

„Pendlerpauschale“ benutzt. Daher soll auch in dieser Arbeit der Begriff „Entfernungspauschale“

verwendet werden.

^[2] Vgl. Kloas, J.; Kuhfeld, H. (2003).

^[3] Vgl. Bach, S. (2003).

^[4] Vgl. Wesselbaum-Neugebauer, C. (2001), S. 534.

^[5] Vgl. BFH-Urteil vom 2.3. 1962 – VI 795/61 U, BStBl. III 1962, S. 192.

^[6] Vgl. Bach, S. (2003).

^[7] Vgl. BFH-Urteil vom 20.12.1982 – VI R 64/81, BStBl. II, 1983, S. 306.

^[8] Vgl. Söhn, H. (2001), S. 950.

^[9] Vgl. Kirchhof, P. (2003), S. 651.

^[10] Vgl. Beschluss vom 28.November 1977 GrS 2-3/77, BStBl. II 1978, S. 105.

^[11] Vgl. o.V. (2000), URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/cln_02/nn_3792/DE/Aktuelles/

Aktuelle__Gesetze/Gesetze__Verordnungen/5291.html.

^[12] Vgl. o.V. (2003), URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/cln_04/nn_3792/DE/Aktuelles/

Monatsbericht__des__BMF/2003/10/20605.html.

^[13] In den meisten Modellen wird von 220 Arbeitstagen pro Jahr ausgegangen. Diese ergeben sich aus 365

Jahrestagen abzgl. 52 Wochenenden, 30 Urlaubstage und 11 Feiertage.

^[14] Vgl. Wesselbaum-Neugebauer, C. (2004), S. 388.

^[15] Vgl. Seifert, M. (2001), S. 131.