Der Lobbyismus der Agrarverbände in der Gemeinsamen Agrarpolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Operationalisierung

1. Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)
2. Lobbyismus
3. Landwirtschaftliche Interessensverbände

3. Entscheidungsverfahren in der GAP

4. Die Dominanz der Agrarverbände bis zur Mac erry Reform

5. Das heitern des Lobbyismus an der Mac erry Reform

6. Fazit

II. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Interesse an agrarpolitischen Themen ist in Deutschland, wie in den meisten anderen Ländern der EU begrenzt. Politikfelder wie die Wirtschafts-, Außen- oder Arbeitsmarktpolitik stehen eher in der öffentlichen Diskussion. Anders verhält sich dies in der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) auf EU-Ebene: Wohl nur wenige weitere Politikfelder der EU werden derart kontinuierlich über einen langen Zeitraum kritisiert, wie die GAP. Obwohl lediglich 5% der arbeitenden Bevölkerung dem landwirtschaftlichen Bereich zuzurechnen sind, ist der Agrarsektor der größte und teuerste Bereich der Europäischen Union und damit einer der umstrittensten Bereiche. Die Anzahl der Beratungen der Landwirtschaftsminister ist nur durch die Anzahl der Treffen der Außenminister im Rat der Europäischen Union zu übertreffen.

Historisch ist die GAP dabei stark von protektionistischen Vorstellungen geprägt, deren Instrumente sehr oft im Mittelpunkt der Kritik stehen. (borowski 2004) „Hauptkritikpunkt der GAP“, so Henning, „ist [...] ihre Fokussierung auf die Preispolitik als zentrales agrarpolitisches Instrument zur Erreichung der relevanten agrarpolitischen Ziele.“ (Henning 2000, 168) Durch die Preisfixierung oberhalb der Preise der meisten EWG-aaten, aber vor allem auch durch festgelegte Abnahmegarantien, die den Betrieben das unternehmerische Risko - die Ungewissheit über die Höhe des Absatzes und der zu erzielenden Preise auf dem Markt - abnahmen, waren die landwirtschaftlichen Betriebe motiviert ihre Produktion auszuweiten. Ein Risiko für Landwirte Überschussmengen nicht am Markt absetzen zu können, existierte nicht mehr, was zu einer weiteren Produktionsausweitung führte. Folglich versucht jeder Landwirt, möglichst große Mengen landwirtschaftlicher Produkte zu produzieren, um über die Menge ein hohes Einkommen erzielen zu können. Durch die agrarpolitischen Einflußnahmen entschied folglich nicht die Nachfrage nach Nahrungsmitteln, sondern das gewünschte Einkommen der Landwirte über die Höhe der Preise für die Agrarprodukte. (Klohn 2001, 10) Preise und Absatzmengen wurden nicht mehr endogen auf dem Markt durch das Zusammentreffen von Angebot und Nachfrage entwickelt, sondern entstehen ausschließlich durch das Zusammenspiel zwischen dem aat als garantierter Abnehmer von Produkten auf der einen und landwirtschaftliche Unternehmen auf der anderen ite. Als weitere Kritikpunkte sind „inneffiziente[...] inter- und intrasektorale[..] Resourcenverteilung, expotentiell wachsende[..] Budgetausgaben, eine Generierung von Nettosozialprodukttransfers zwischen den EU-Mitgliedern, die haffung von internationalen Handelskonflikten aufgrund verzerrender Effekte auf den internationalen Agrarmärkten i.w. Absenkung der Weltmarktpreise und negative[...] Effekte auf die personelle und regionale Einkommensverteilung“ zu nennen. (Henning 2000, 168) Umso verwunderlicher ist es - dass es trotz anhaltender Kritik und trotz der Existenz weiterer Reformvorschläge - das Instrument der Preisfixierung über 30 Jahre lang bis zur Mac erry Reform Anfang der Neunziger Jahre beibehalten wurde. (ebd., 169) Es stellen sich daher folgende Fragen:

- Warum konnte bis zur Mac erry-Reform keine umfangreiche Reform gelingen?

- Welche politischen Akteure konnten über einen derart langen Zeitraum eine Reform verhindern?

Eine Möglichkeit den Reformstau in der GAP zu erklären, könnte in der Existenz des Lobbyismus der Interessensvertretungen der landwirtschaftlichen Unternehmen liegen: Auf supranationaler Ebene tritt COPA (Comité des Organisations Professionelles Agricole de la CE) als Interessensvertretung der europäischen Landwirte auf und versucht mittels Lobbying die Entscheidungen verschiedener Institutionen im Hinblick auf die Interessen ihrer Mitglieder zu beeinflussen. Bei einem Vergleich von Verbänden auf europäischer Ebene stellte man fest, daß COPA über die günstigsten Merkmalskombinationen verfügt, um auf den Prozess der Politikformulierung und -implementierung Einfluß zu nehmen. ist Chance Einfluß zu nehmen

„[...] offensichtlich dann optimal, wenn der Verband zugleich a) organisations- und konfliktfähig ist bzw. über finanzielle, personelle, informationelle und polit- ökonomische Ressourcen verfügt, b) ein High-Tech-Produktmarktinteresse verfolgt, c) bei Entscheidungen nicht auf die Zustimmung aller Mitglieder angewiesen ist, d) in einem vergemeinschafteten Politikfeld aktivist und sich bei der Interessensvertretung auf wenige Generaldirektionen konzentrieren kann, e) lange besteht, f) nur wenige, vornehmlich aus EU-Mitgliedsstaaten stammende Verbände umfasst und g) ein Generalsekretariat in Brüssel führt.“ (Nollert 1997, 122)

Bei COPA sind - bis auf das Verfolgen eines High-Tech-Produktmarktinteresses - alle Merkmale erfüllt, so dass dies für eine starke ellung der COPA im Politikformulierungsprozess spricht und diese starke ellung daraus begründet werden könnte. (ebd., 123) Konnte COPA diese günstigsten Merkmalskombinationen nutzen um Entscheidungen in der GAP zu beeinflussen? Da es neben COPA auch landwirtschaftliche itzenverbände in den einzelnen EU-aaten gibt, die - wie im Kapitel 2 dargestellt wird - Einfluss auf Entscheidungen der EU-Ebene nehmen könnten, ist die Frage auszuweiten:

Hat der Lobbyismus der landwirtschaftlichen Interessensgruppen eine GAP-Reform bis zur Mac erry-Reform verhindert?

Da man die Mac erry-Reform aufgrund ihrer einschneidenden Veränderungen einer Zäsur gleicht, die von den landwirtschaftlichen Interessensgruppen nicht gewollt war, stellt sich die Frage warum zu diesem Zeitpunkt eine Reform gelingen konnte. Lag dies daran, dass der Lobbyismus der Agrarverbände zu diesem Zeitpunkt nicht mehr stark genug war die Reformvorhaben abzuwehren? Um beide Fragen beantworten zu können, soll folgende Hypothese Zentrum dieser Hausarbeit sein:

Ist der Lobybismus der Agrarverbände stark, gelingt keine umfangreiche Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP).

Die These gilt als zutreffend, wenn eine umfangreiche Reform der GAP durch einen starken Lobbyismus verhindert werden konnte bzw. im Umkehrschluss durch einen schwachen Lobbyismus eine umfangreiche Reform der GAP stattffindet. Nachdem die Hypothese genannt wurde, sollen im zweiten Abschnitt die einzelnen Begriffe erklärt werden, um die Hypothese klar und deutlich beschreiben zu können. Zunächst soll die Gemeinsame Europäische Agrarpolitik in ihrer Historie und ihrer Auswirkung kurz dargestellt werden. Im Anschluss daran soll der Begriff Lobbyismus definiert und auf

die unterschiedlichen landwirtschaftlichen Interessensgruppen, die über Lobbying versuchen politischen Einfluß zu nehmen, eingegangen werden.

Nach der Operationalisierung soll im dritten Abschnitt das Entscheidungsverfahren der GAP dargestellt werden, um zunächst die hnittstellen zu erkennen, an denen die Interessensverbände mit lobbyistischen Aktivitäten versuchen Entscheidungen in der GAP zu beeinflussen und einen Überblick über die Grundsätze der Entscheidungsfindung in der GAP gewinnen zu können, damit man in den Abschnitten 4 bis 6 die eigentliche Fragestellung erörtern kann:

Im vierten Abschnitt soll auf Basis des „interest group framework“ Argumente dargelegt werden, die die Hypothese stützen und aufzeigen, dass der Lobbyismus der Agrarverbände bis zur Mac erry-Reform stark war und daher eine umfangreiche Reform der GAP nicht gelingen konnte.

Im fünften Abschnitt wird mittels des „institutions framework“Begründungen geliefert, warum die Agrarverbände ihren Einfluss in der GAP verloren. Da der Lobbyismus der Agrarverbände nicht mehr stark war - so die These - gelang eine Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik, was die Hypothese bestätigt.

Im sechsten Abschnitt sollen die Ergebnisse der Kapitel 4 bis 5 zusammengefasst und ein Fazit gezogen werden.

2. Operationalisierung

2.1. Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)

Mit der Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 bekannten sich die sechs Gründungsmitglieder zur Errichtung eines Gemeinsamen Marktes. Aufgrund des Artikels 38 des EWG-Vertrages wurde die Landwirtschaft ein ausdrücklicher Bestandteil der wirtschaftlichen Integration. Die Ziele der GAP wurden im §38 des EWG-Vertrages festgelegt und beinhalten Produktivitäts-, Einkommen-, abilisierungs-, Versorgungs- und Verbraucherpreisziele. Klohn spricht in diesem Zusammenhang aufgrund der Vielzahl an Interessensgruppen, die diese Ziele zu befriedigen versuchen, von einer „rotierenden Verbeugung gegenüber allen Interessensgruppen.“ (Klohn 2001, 7f)

Die erste Phase der GAP (1962 bis 1977) ist als einkommensorientierte Agrarpolitik zu bezeichnen. (ebd. 2001, 28) Wichtige Kennzeichen der neu implementierten Marktordnung sind die Festsetzung einheitlicher Preise, die Behinderung der Einfuhr und die Förderung des Exportes. Mit der Implementierung eines Interventionspreises sollte der Markt entlastet werden: nkt der Preis eines Gutes unter dem Interventionspreis, kauft die EWG die Güter auf. Diese Bereitschaft der EWG Güter zu einem Interventionspreis aufzukaufen, bedeutet jedoch für die Betriebe eine unbeschränkte Abnahmegarantie, was im Jahr 1968 zum „ersten Auftreten von chronischen Überschüssen größeren Umfangs bei Agrarprodukten“ (Tabary 1999, 8) führte. Als weitere Folge der Überschüsse der landwirtschaftlichen Produktion entwickelte sich die EU von einem Importeur zu einem Exporteur von Getreide. Da EU- Lebensmittel als subventioniertes Gut mit Gütern anderer Wirtschaftssysteme auf dem Weltmarkt zusammentraf, führte dies zu einem Preisverfall auf dem Weltmarkt. (Klohn 2001, 8f) „Die unmittelbare Ursache“, so Klohn, „für die Fehlentwicklung lag in der staatlichen Abnahmegarantie für die wichtigsten Agrarprodukte zu festen Preisen ohne Mengenbegrenzung.“ (ebd., 10)

In der zweiten Phase (1978 bis 1984) mußte der EG-Haushalt begrenzt werden, da dieser aufgrund der rasch steigenden Agrarüberschüsse und Marktordnungsausgaben zeitweise 65% der gesamten EG-Ausgaben umfasste. Eine Änderung des Marktordnungssystems fand jedoch nicht statt, sondern lediglich „wechselnde Ausrichtungen der Agrarpreispolitik unter dem Einfluß von Einkommenszielen und Budgetbegrenzungen.“ (ebd., 28) Interessant ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass in Bereichen, in denenen keine Mindestpreise und Absatzgarantien eingeführt wurden (z.B. Geflügel, Eier und hweine) keine großen Überschüsse entstanden und man nicht von „Milchseen“ und „Butterbergen“ sprechen musste. (ebd., 10) Ein stemwechsel hin zur staatlichen Mengesteuerung wurde mit der Einführung des Quotensystems in der dritten Phase (1984 bis 1988) begonnen, andere Produkte standen jedoch weiterhin unter einer längerfristig angelegten Preispolitik

Die vierte Phase (1988 bis 1992) ist gekennzeichnet durch eine Begrenzung des Zuwachses der Agrarausgaben mittels abilisatorenregelungen, so wurde bei Überschreitung einer bestimmten Produktionsmenge der staatlich festglegte Preis im nächsten Jahr gekürzt, was eine etwas stärkere marktorientierte Politik bedeutete. Ferner wurden finanzielle Anreize zum vorzeitigen Ausscheiden landwirtschaftlicher Beschäftigter geschaffen.Mit der Mac-erry-Reform beginnt die fünfte Phase der EU- Agrarpolitik (1992 bis 1999), die durch eine wesentlich stärkere Marktpolitik gekennzeichnet ist. Die Erzeugerpreise wurden erheblich gesenkt (Getreide z.B. um insgesamt 30%), was zur Marktorientierung sicherlich beitrug. Transferzahlungen halfen die einkommens- und sozialpolitischen Ziele verwirklichen zu können, da die durch Marktorientierung geschaffenenen Einkommensverluste bei den Bauern durch Transferzahlungen ausgeglichen wurden. (ebd., 28)

Die im Jahr 2000 beginnende sechste Phase ist geprägt durch die Agenda 2000. (ebd., 29) Der Vorschlag der Kommission die Preisstützungen für landwirtschaftliche hlüsselprodukte weiter zu senken, um dadurch die Preise in der Europäischen Union stärker dem niedrigen Preisniveau auf dem Weltmarkt anzupassen, wurde vom Europäischen Rat abgeschwächt wurde die Preissenkung zwar angenommen, aber auf mehrere Jahre verteilt. (huster 2001, 79f) Rieger stellt fest, dass es sich dabei um keine echte Reform der GAP handelte, da die bventionstatbestände erweitert und der Interventionsumfang sich vergrößert hatte. (Rieger 1999, 9)

2.2. Lobbyismus

In der Literatur existieren eine Vielzahl von Definitionen des Lobbyismus.

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