Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Ansätze der Untersuchung
3. Zum Werk selbst
3.1 Theoretische Vorbetrachtungen
3.1.1 Definitionen zum Dritten Sektor
3.1.2 Steuerung und Kontrolle im Dritten Sektor und ihre Risiken
3.2. Vier Fallbeispiele zur Illustration des Steuerungs- und Kontrollversagens
3.2.1 Der Wohlfahrtsverband am Beispiel der Arbeiterwohlfahrt (AWO)
3.2.2 Autonome Frauenhäuser als selbst behindernde Ideologieträger
3.2.3 Symbolische Politik bei der Krankenhaus-Finanzierungsreform
3.2.4 Rollenverquickung als Versagensursache, das Beispiel Hamburger Stadtentwicklungsgesellschaft (HStG)
3.3 Steuerungs- und Kontrollversagen an den Fallbeispielen- verkürzt auf die HStG
3.4 Koordinationsebenen und Stabilisierung von Steuerungs- und Kontrollversagen - verkürzt auf die HStG
3.5 Theoretische Betrachtungen zum Dritten Sektor
3.5.1 Betrachtungen aus der Makro-Perspektive
3.5.2 Betrachtungen aus der Mikro-Perspektive
4. Kritik zum Werk Tyrannei der Strukturlosigkeit
1. Einleitung
Wolfgang Seibel untersucht in seiner 1988 unter dem Titel „Der funktionale Dilettantismus. Zur politischen Soziologie von Steuerungs- und Kotrollversagen im ‚Dritten Sektor’ zwischen Markt und Staat“ erschienenen Habilitationsschrift; deren 2. Auflage 1994 unter dem abgewandelten Titel „Funktionaler Dilettantismus: Erfolgreich scheiternde Organisationen im ‚Dritten Sektor’ zwischen Markt und Staat“ in der Nomos Verlagsgesellschaft erschienen ist und dieser Betrachtung als Grundlage dienen soll; das notorische Scheitern von Organisationen, die weder klassisch dem Markt, noch dem Staat zuzuordnen sind.
Dabei ist dem Autor nicht daran gelegen, allein das Versagen jener Organisationen des Dritten Sektors zu untersuchen, vielmehr will Seibel den Titel seines Werkes belegen, dass gerade das Versagen der Organisationen zum eigentlichen Erfolg beiträgt, „daß ihr Erfolg darin liegt, daß sie notorisch scheitern“1- mithin der Dilettantismus also funktional ist.
Seibel nähert sich dem Phänomen jener Organisationsform, die mit ihrer partiellen Entmodernisierung und der dadurch geminderten Zweck- und Normrationalität die Organisationskultur moderner Gesellschaft entlastet, in dem er zunächst die verschiedenen Definitionen vom ‚Dritten Sektor’ aufgreift, seine formalen Steuerungs- und Kontrollformen in den Subtypen Dritter-Sektor-Organisationen und den in ihnen liegenden Risiken beschreibt.
Jedem der Subtypen (Anstalten/Körperschaften öffentlichen Rechts, Vereine/ Verbände und öffentliche Unternehmen) ordnet er Fallbeispiele zu, deren spezifische Versagensgeschichte zur Illustration der theoretischen Ansätze dient.
So werden die unterschiedlichen Formen von interner bzw. externer Steuerung und Kontrolle in den drei Zeitebenen ex-ante, begleitend und ex-post für jedes der Fallbeispiele durchdekliniert, um so die spezifischen Formen des Steuerungs- und Kontrollversagen anschaulich zu machen.
Weiterhin geht Seibel die unterschiedlichen Formen der Relativierung von Zweck- und Normrationalität durch, in dem er wiederum am konkreten Beispiel verdeutlichend Erscheinungen interorganisatorischer, intraorganisatorischer, interpersonaler und intrapersonaler Koordination abarbeitet.
Abschließend führt Seibel noch soziologische Beispiele der Makro- und Mikro-Perspektive auf, die das Verhalten der Organisationsmitglieder des Dritten Sektors nachvollziehbar machen und die Schlussfolgerung beinhalten, dass eine effizient und nach den Kriterien der Zweckrationalität arbeitende Organisation im Dritten Sektor ihre Mitglieder verstören würde, sie daher im Sinne ihrer Mitglieder nur überleben kann, wenn sie permanent scheitert.
2. Ansätze der Untersuchung
„Die Botschaft der vorliegenden Untersuchung ist, daß Dritte-Sektor-Organisationen ihrer eigentlichen Bestimmung durch
unbürokratisches Mißmanagement nachkommen.“2
Wolfgang Seibel
Zu der zentralen Forschungsannahme Seibels, dass Dritte-Sektor-Organisationen nicht trotz, sondern wegen ihres Versagens überleben reihen sich Perspektiven und Ergänzungen dieser Ansicht: So unterstellt Seibel, dass die Aufhebung zweck- und normrationaler Organisationsstrukturen im Dritten Sektor institutionelle Nischen ermöglicht, die eine ansonsten überforderte moderne Organisationskultur entlasten kann. Der Dritte Sektor kann also zur Kompensation von Widersprüchen innerhalb der Gesellschaft dienen und Markt- und/oder Marktversagen ausgleichen. Für die Betrachtung dieser institutionellen Alternative zum Markt/Staat nimmt Seibel zur Grundlage, dass eine dritte Form der Organisation zwangsläufig über ein individuelles Organisationsverhalten verfügen muss. Jenes Verhalten ist für ihn gekennzeichnet durch die nur partielle Modernisierung, die den Dritten Sektor zum Stabilisierungsfaktor der Entmodernisierung macht. Aus ihr lässt sich ableiten, dass der Dritte Sektor nur beschränkt über die Kontrollformen des Marktes bzw. Staates verfügt, es daher ein „höheres Risiko der Ineffizienz“3zu vermuten gibt. Diese Ineffizienz allerdings ist wesentlicher Beitrag zur Stabilisierung der Dritten-Sektor-Organisation, da das dauerhafte Abschwächen von Zweck- und Normrationalität zur Lösung von Problemen beiträgt, die durch normal nach zweck- und normrationaler Handlungsorientierung, Lernfähigkeit und Responsivität arbeitenden Organisationen des Marktes bzw. Staates nicht erfüllt werden können. Weiterhin kommt es bedingt durch das Steuerungs- und Kontrollversagen kaum zu Verhaltensänderung hinsichtlich der festgestellten Versagensmerkmale. Der Dritte Sektor kann also als „nur bedingt lernfähig […] und ‚responsiv’“4beschrieben werden, da er z.B. auf Kritik aus der Öffentlichkeit mit Ignoranz reagiert.
Zur Veranschaulichung seiner Thesen und der verwendeten theoretischen Ansätze nutzt Seibel vier konkrete Fälle, die über den Weg der heuristischen Fallstudie betrachtet werden.
Er generiert seine These also nicht aus den Fallbeispielen selbst, sondern nimmt vielmehr seine Grundannahme über den Weg der ‚deduktiven Herangehensweise’5(Karl Popper) als Arbeitshypothese; als „vorläufige Annahme zum Zweck des besseren Verständnisses eines Sachverhalts“6.
3. Zum Werk selbst
3.1. Theoretische Vorbetrachtungen
3.1.1 Definitionen zum Dritten Sektor
Bei dem Versuch den Dritten Sektor als Organisationsform zu definieren und dazu den aktuellen Forschungsstand einzubeziehen stößt Seibel schnell auf das Problem, dass sich der Dritte Sektor nicht positiv klassifizieren lässt, da er über keinen vorherrschenden institutionellen Typus oder eine einheitliche Rechtsform verfügt; auch fehlen vereinheitlichbare Steuerungsmechanismen, die sich spezifisch am Dritten Sektor nachweisen ließen. So bleibt nur, diesen Organisationensektor über den Ausschluss zu definieren, dass er nicht zum öffentlichen Sektor zu rechnen und auch nicht als erwerbswirtschaftliches Unternehmen zu betrachten ist.
Grundsätzlich unterscheiden sich Organisationen des Dritten Sektors in gewachsene Institutionen, die als Alternative zur bestehenden öffentlichen Verwaltung ursprünglich als Assoziation entstanden sind und historisch als Organisationsform der bürgerlichen Emanzipation bzw. als Mechanismus der sozialen Eingliederung in die neue bürgerliche Gesellschaftsordnung dienten und gewollte Institutionen, die als Korporationen vom Staat ausgegliedert wurden, um periphere öffentliche Aufgaben wahrzunehmen.
Dabei unterscheiden sich gewollte und gewachsene Institutionen nochmals nach ihrer Rechtsform: Im Bereich der gewollten Institutionen finden sich klassisch so genannte ‚Quangos’, verselbstständigte Verwaltungsträger, die i.d.R. die Rechtsform Anstalt öffentlichen Rechts besitzen aber auch Körperschaften und teilweise Stiftungen des öffentlichen Rechts im Kulturbereich; hinzu kommen in letzter Zeit vermehrt öffentliche Unternehmen. Im Bereich der gewachsenen Institutionen und damit im Dritten Sektor überhaupt dominiert nach Seibel die freiwillige Vereinigung in Form von eingetragenen Vereinen und Verbänden, also mitgliedschaftlich orientierte Organisationsformen.
Die Gründungsmotivation vor allem für gewollte Institutionen weist Seibel über Arbeiten einer Vielzahl englischer und auch deutscher Kollegen nach, so könne man z.B. nach Pifer in Quangos Expertenwissen unabhängig von der öffentlichen Besoldung einkaufen (wie es z.B. bei der Deutschen Flugsicherung DFS passiert) und Regierungszwecke verfolgen, die Risiken der Legitimation beinhalten könnten.
Seibel fasst die internationalen Arbeiten und ihre Perspektiven zum Dritten Sektor in den Aussagen zusammen, dass in Deutschland die Legitimität und damit die Betonung der juristischen Perspektive im Vordergrund stehe, während man sich in Groß Britannien auf die Bedeutung des Dritten Sektors für die Leistungsfähigkeit des Staates und in den USA für die des Marktes konzentriere.
3.1.2 Steuerung und Kontrolle im Dritten Sektor und ihre Risiken
Als Steuerung definiert Seibel die vorherige Festlegung von Normen, die der Zweckerreichung dienlich sein sollen, Kontrolle hingegen umschreibt er als jene Möglichkeit, Maßnahmen zur Zweckerfüllung zu überwachen. Als externe Steuerungsund Kontrollakteure agieren dabei z.B. parlamentarische Kontrollgremien, Gerichte oder auch Rechnungshöfe. Die interne Steuerung und Kontrolle wird von Mitgliedern bzw. Angehörigen der Organisation oder aber von ganzen Teilorganisationen (in letzter Zeit etwa vermehrt Controlling-Abteilungen) wahrgenommen.
In der Anstalt öffentlichen Rechts, die Seibel als staatsnächste Organisationsform im Dritten Sektor definiert, wird über Nutzerinteressen großer Einfluss auf Steuerung und Kontrolle genommen. So kann z.B. in stark hierarchisch gegliederten Organisationen, die der Staatsaufsicht unterstehen, über die beratende Funktion etwa von Schüler- und Elternbeiräten Einfluss auf die interne Steuerung genommen werden.
Als externe Kontrolle beziffert Seibel u.a. staatliche Aufsichtsbehörden, wobei das Verhältnis zur jeweiligen tragenden Gebietskörperschaft, am Beispiel der Schule etwa der Landkreis oder die Gemeinde, ausschlaggebend ist. Ebenso wie in der mitgliedschaftlich organisierten Körperschaft öffentlichen Rechts gibt es also eine direkte staatliche Kontrolle, die i.d.R. durch fachzuständige Ober- oder Mittelbehörden ausgeübt wird.
Als Steuerungs- und Kontrollrisiko ist bei den Quangos vor allem die Gefahr der verselbstständigenden Entziehung von staatlicher Aufsicht und die Ausübung von ‚Private Governance’ zu benennen.
Für den eingetragen Verein beschränkt sich nach Seibel die externe Steuerung und Kontrolle auf den Gründungsakt des Vereines und eventuelle Zuwendungsbewilligung, als Mittel der internen Kontrolle findet sich im Verein der Vorstand und die Mitgliederversammlung. Da Vereine oft durch ihr Personal und bei den gemeinnützigen Vereinen auch durch ihre Dienstleistungsfunktion im lokalpolitischen Machtnetzwerk verankert sind, ergibt sich als Steuerungs- und Kontrollrisiko die Rollenverquickung von Vereinsvorständen und Lokalpolitikern.
Öffentliche Unternehmen mit den Rechtsformen GmbH oder AG verfügen je nach Größe als interne Steuerungs- und Kontrollformen über Beschluss- und Leitungsorgane, die sich als Geschäftsführung, Vorstand, Gesellschafterversammlung, Aufsichtsrat bzw. Hauptversammlung konstituieren. Als Mittel der externen Kontrolle finden sich zum Beispiel bei staatlicher Mehrheitsbeteiligung der Rechnungshof oder Wirtschaftsprüfungsgesellschaften. Wesentliche Ausprägung der externen Kontrolle ist jedoch die Besetzung der Aufsichtsgremien durch die Mutterkörperschaft.
Zu den Steuerungs- und Kontrollrisiken gehören hier u.a. personelle Verselbstständigung gegenüber der Mutterkörperschaft und den parlamentarischen Kontrollgremien. Auch ist es fraglich, ob die politisch besetzten Posteninhaber in den Aufsichtsgremien ausreichend qualifiziert sind, um eine wirksame Kontrollfunktion auszuüben, zumal Seibel darauf verweist, dass es durch die politische Anbindung der öffentlichen Unternehmen zu einer Pseudo-Politisierung und politischen Stellvertreterkonflikten kommen kann, die sich ebenfalls negativ auf die betriebswirtschaftliche Effizienz auswirken.
3.2 Vier Fallbeispiele zur Illustration des Steuerungs- und Kontrollversagens
Der Autor nimmt die Fallstudien zur Unterstreichung seiner These, dass Dritte-Sektor- Organisationen erfolgreich scheiternde Organisationen sind, die nicht trotz, sondern wegen ihres von der Organisationsstruktur verursachten Steuerungs- und Kontrollversagens überleben. Ihr permanentes Scheitern führt laut Seibel zum eigentlichen Nutzen der Organisation. Die gewählten Beispiele sollen dabei einerseits die Fülle von Organisationstypen im Dritten Sektor und andererseits die wichtigsten Ebenen des Versagens repräsentieren.
3.2.1 Der Wohlfahrtsverband am Beispiel der Arbeiterwohlfahrt (AWO)
Die AWO dient Seibel als klassischer Vertreter für einen ehrenamtlichen Mitgliederverband, der erst mit der Zeit in eine professionelle Dienstleistungsfunktion hineingewachsen ist. So wurde die AWO 1919 mit dem ursprünglichen Zweck gegründet, Einfluss auf die staatliche und kommunale Sozialpolitik zu nehmen, erst in den 70er Jahren kamen professionell geführte Heime in verstärktem Maße zum Aufgabenbereich der AWO und zu den ehrenamtlichen Mitarbeitern und Funktionsträger gesellte sich eine stark wachsende Zahl von hauptamtlichen Mitarbeitern. Gerade in dem Gegensatz aus
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1 Seibel, 1994, S. 17
2ebd., S. 301
3ebd., S. 15
4 ebd., S.16
5vgl. Vorlesung HD Dr. Krämer: „Politische Herrschaft im Vergleich“ - Karl Popper: “Die Erkenntnis beginnt nicht mit Wahrnehmungen oder Beobachtungen oder Sammeln von Daten und Tatsachen, sondern sie beginnt mit Problemen.“
6 Duden, 2005, S.404