Kanzlerdemokratie am Beispiel Adenauer in den fünfziger Jahren

Inhaltsverzeichnis

Einleitung: Legitimität des Begriffs „Kanzlerdemokratie“

I Adenauers Amtszeit in den fünfziger Jahren
1 Der Bundeskanzler und das Wirtschaftswunder
2 Wahlen und Koalitionen unter Adenauer
2.1 1949 – 1953
2.2 1953 – 1957
2.3 1957 – 1961
3 Charakteristika von Adenauers ersten drei Regierungsbildungen
4 Instrumente- und Verfahrensprägung durch Adenauer
4.1 Adenauer und das Bundeskanzleramt
4.2 Adenauer und die Außenpolitik
4.3 Adenauer und die Opposition

II Komponenten der Kanzlerdemokratie
Schlussbetrachtung: Kanzlerdemokratie als Gestaltungsmoment
1 Der erste Kanzler lebt die „Kanzlerdemokratie“ vor
2 Fixierung des Begriffs auf seine historische Anwendbarkeit
3 Ambivalenz der Kanzlerdemokratie

Einleitung: Legitimität des Begriffs ‚Kanzlerdemokratie’

Zu den besonderen Spezifika des bundesdeutschen Regierungssystems zählt die herausgehobene Stellung des Bundeskanzlers. Sie wird nicht nur durch die Tatsache untermauert, dass der Kanzler als einziges Regierungsmitglied vom Bundestag gewählt wird – anders als z.B. in Großbritannien (wo man zunächst vom Vertrauen des Parlaments gegenüber dem Premier ausgeht) -, sondern auch und vor allem durch die im Grundgesetz festgeschriebene Richtlinienkompetenz: „Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung“^[1].

Nun gilt die Verwirklichung der Richtlinienkompetenz in der politischen Praxis zumindest als schwierig, handelt es sich doch bei der Bundesrepublik traditionell um kein Land der absoluten Mehrheiten. Somit werden die „weitreichenden Kompetenzen des Bundeskanzlers bei der Regierungsbildung, die ihm Art. 64 und 65 des Grundgesetzes zuschreiben, […] durch Koalitions- und Parteirücksichten eingeschränkt“^[2]. Dies hat zufolge, dass Koalitionen durchweg die bundesdeutsche Geschichte zum „quasi-staatlichen Entscheidungsorgan“^[3] wurden, mit dem Ziel, eine stabile, mehrheitsfähige Regierung zustande zu bringen. Alleine an dieser politischen Unumgänglichkeit gemessen, ist die vom Grundgesetz vorgegebene Stellung des Bundeskanzlers wieder in Frage gestellt. Hinzu kommen weitere Einschränkungen: So muss der Regierungschef beispielsweise auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat bedacht sein, welcher ein Mitspracherecht in der Bundespolitik hat. Auch die Beeinflussung der öffentlichen Meinung durch die Massenmedien darf nicht unterschätzt werden, denn „Regierungshandeln ist durch die Allgegenwart der Medien zunehmend kommunikationsabhängiger geworden“^[4].

Unter dem Strich „schränken Systemkennzeichen zunehmend auch den Handlungskorridor für häufige Regierungswechsel in Deutschland ein“^[5]. Mehrheitsfindungen, bei denen der Kanzler nichts oder nur wenig seiner theoretisch vorgegebenen Macht abgeben muss, sind kaum zu erwarten. Von „Durchregieren“^[6] im deutschen Regierungssystem, z.B. im Stile einer Maggie Thatcher, kann also keine Rede sein.

Nichtsdestotrotz hat sich in der politischen Wissenschaft der Begriff der „Kanzlerdemokratie“^[7] schon früh herauskristallisiert. Er deutet zumindest an, dass dem Bundeskanzler – entgegen der politischen Realität – eine Sonderstellung bei der Gestaltung der Regierung zukommt, und zwar durchaus über das Grundgesetz und seine Instrumente hinaus.

Konrad Adenauer gilt als Vertreter der Kanzlerdemokratie, lieferte er doch als erster Bundeskanzler die institutionelle und verfahrensmäßige Prägung für sein Amt. Anhand seiner Amtszeit in den fünfziger Jahren soll herausgestellt werden, ob die Kanzlerdemokratie wirklich und ein bewusst unscharf gelassenes Mittel der Verfassung ist, um die ‚persönliche Note’ des Kanzlers in die Regierung einfließen zu lassen, oder ob hier eine Überschätzung der tatsächlichen Kanzlerkompetenzen stattfindet. Des Weiteren soll geklärt werden, inwiefern auch nachfolgende Kanzler von den von Adenauer bereiteten Grundlagen profitieren konnten und können.

Der inhaltliche Schwerpunkt dieser Hausarbeit wurde auf das Buch „Kanzlerdemokratie“ von Karlheinz Niclauß gelegt. Trotz einer Fülle an zur Verfügung stehender Fachliteratur, die sich mit dem nicht unumstrittenen Begriff der Kanzlerdemokratie befasst, hat nur Niclauß eine wissenschaftliche, kohärente Aufarbeitung über die systematischen Aspekte bisheriger Kanzlerschaften geleistet. In diesem Rahmen wurden fünf wesentliche Kriterien herausgearbeitet, die Proprium für eine erfolgreiche Kanzlerdemokratie sind. Diese Kriterien sollen insbesondere Adenauers Koalitions- und Regierungspraxis gegenübergestellt werden.

I Adenauers Amtszeit in den fünfziger Jahren

1 Der erste Bundeskanzler und das Wirtschaftswunder

In seinem damals noch Grundlagen erfassenden Buch, „Triebkräfte des deutschen Wiederaufstiegs“, stellte der amerikanische Ökonom Henry C. Wallich drei Faktoren auf, welche die rasche wirtschaftliche Genesung Westdeutschlands bedingten: Den Ost-West-Konflikt, die Wirtschafts- und Bevölkerungsstruktur Westdeutschlands sowie die wirtschaftspolitischen Entscheidungen der Nachkriegszeit als Ursachen dieser Entwicklung^[8]. Obwohl man im Wirtschaftswunder durchaus eine „wesentliche Legitimitätsreserve“^[9] der zweiten deutschen Demokratie sehen kann, wäre es jedoch zu kurz gegriffen, würde man ausschließlich ökonomischen Fortschritt zum Element demokratischer Stabilität in der Bundesrepublik machen.

In den Gründerjahren der westdeutschen Republik bestimmte Konrad Adenauer als erster Bundeskanzler, gestützt durch eine klare parlamentarische Mehrheit – ein „Regierungswunder“^[10] nach den ernüchternden Erfahrungen der gescheiterten Weimarer Republik -, die Richtlinien der inneren und äußeren Politik. Seinen Erfolg von der Wirtschaftspolitik gänzlich zu lösen, wäre wohl nicht möglich. Trotzdem gibt es zahlreiche politische Gründe, die Adenauers vierzehnjährige – und damit überdurchschnittlich lange – Amtszeit möglich machten.

2 Wahlen und Koalitionen unter Adenauer

2.1 1949 – 1953

Die erste Bundestagswahl fand am 14. August 1949 statt. Das Ergebnis war mit Überraschungen verbunden: So erreichte die CDU/CSU lediglich 31%, die SPD verfehlte mit 29,2% deutlich ihr Wahlziel, führende Regierungspartei zu werden. Die FDP war mit 11,9% im ersten Bundestag über Erwarten stark vertreten und die KPD konnte damals im Bundesdurchschnitt 5,7% der Stimmen erreichen. Eine Vielzahl kleiner Parteien fand Einzug in den Bundestag, weil die Fünf-Prozent-Klausel noch nicht eingeführt worden war.

Entgegen vieler Forderungen nach einem Zusammengehen der beiden großen Parteien erteilte Konrad Adenauer diesem Gedanken eine Absage, indem er sich für die ‚kleine’ Koalition entschied und Verhandlungen mit der FDP und der Deutschen Partei aufnahm.

Adenauers Vorgehen bei den Koalitionsverhandlungen war nicht der Natur, wie sie sich in späteren Legislaturperioden ausnahm, sondern „verdient als taktische Meisterleistung anerkannt zu werden“^[11]. Adenauer ging bei der Bildung der ersten Regierung informell vor, ergriff also vor allem selbst die Initiative in kleinen Treffen mit den angestrebten Koalitionspartnern ohne allzu viel Rücksprache mit seiner Partei zu halten. Dieses informelle Vorgehen war nur aus einem Grunde möglich gewesen: „Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion, die an sich zur Entscheidung über die Koalitionsfrage berufen gewesen wäre, hatte sich noch nicht konstituiert“^[12].

[...]

^[1] Art. 65, GG.

^[2] Niclauß, Karlheinz, Kanzlerdemokratie, Ferdinand Schöningh 2004, Paderborn, S. 72.

^[3] Schreckenberger, Waldemar, Der Regierungschef zwischen Politik und Administration, S. 13, in: Haungs, Peter u.a. : Civitas 1992, Paderborn, S. 603-614.

^[4] Korte / Fröhlich, Politik und Regieren in Deutschland, Ferdinand Schöningh 2004, Paderborn, S. 98.

^[5] ebd., S. 100.

^[6] Interview: Schneider, Jens/Schwennicke, Christoph, Süddeutsche Zeitung vom 20.07.2005;

http://www.angela-merkel.de/pdf/2005_07_20_pv_interview_sueddeutsche.pdf (Stand: 03.03.2006, 17:00).

^[7] (erstmalige Verwendung des Wortes) Wengst, Udo, Regensburger Tagesblatt vom 4. September 1949, in: Korte / Fröhlich, Politik und Regieren in Deutschland, Ferdinand Schöningh 2004, Paderborn, S. 79).

^[8] Vgl. Wallich, Henry, Triebkräfte des deutschen Wiederaufstiegs, Knapp, 1955, Frankfurt, S. 3.

^[9] Zapf, Wolfgang: Die Wohlfahrtsentwicklung in Deutschland, in: W. Conze / M.R. Lepsius (Hrsg.): Sozialgeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Beiträge zum Kontinuitätsproblem, Stuttgart, S. 46.

^[10] Niclauß, Karlheinz, Kanzlerdemokratie, Ferdinand Schöningh 2004, Paderborn, S. 24.

^[11] Köhler, Henning, Adenauer, Propyläen 1994, Frankfurt a.M.; Berlin, S. 518.

^[12] Baring, Arnulf, Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie, R. Oldenbourg 1969, München, S. 3.