Konsensbildung und Politikverflechtung in der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Politikverflechtung
2.1 Verflechtungsarten
2.1.1 Horizontale Verflechtung
2.1.2 Hierarchische Verflechtung
2.2 Das europäische Föderalismus-Modell
2.3 Modalitäten der Konsensbildung

3. Politikverflechtung in der Europäischen Union
3.1 Die EU-Osterweiterung und ihre Beitrittsverhandlungen
3.2 Einschränkung der Freizügigkeit
3.3 Erfahrungen durch die Süderweiterung
3.4 Horizontale Politikverflechtung und Konsensbildung

4. Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Mit der Einführung des EURO als gemeinsame Währung für ein Großteil der Unionsmitglieder im Jahr 2002 und den momentan stattfindenden Verhandlungen mit mittel- und osteuropäischen Staaten (MOE- Staaten) im Zuge einer Osterweiterung der Europäischen Union stehen weitreichende Veränderungen für die Bürger der EU an. Die Entscheidungen, welche von den Mitgliedern der EU- Institutionen getroffen werden und hier insbesondere die des Rates der Europäischen Union, wirken sich direkt und indirekt auf mehrere hundert Millionen europäische Bürger aus.

Dies vorangeschickt stellt sich die Frage nach dem Zustandekommen derart weitreichender Entscheidungen und ihrer demokratischen Legitimation. In welchem Verhältnis stehen die tatsächlich getroffenen Entscheidungen zu den eigentlichen Zielen der EU? Wie weitreichend beeinflussen die nationalen Eigeninteressen diese Entscheidungen und welche Verflechtungen entstehen daraus bzw. wie wirken sich bestehende Verflechtungen auf die Konsensbildung aus?

Um diese Fragen zu bearbeiten sollen im ersten Teil dieser Abhandlung zunächst die Ähnlichkeiten des deutschen und europäischen Föderalismus- Modells betrachtet werden.

Als Basis zu den angestellten Überlegungen dienten die Publikationen von Fritz W. Scharpf zu den Themen der Politikverflechtung in föderalen Systemen sowie seine Aufsätze zum Thema der Politikverflechtungs-Falle. Der Begriff der Politikverflechtungs-Falle wurde von Fritz W. Scharpf geprägt. In seiner Abhandlung „Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich“^[1] aus dem Jahre 1985 bezeichnet Scharpf damit vor allem die auftretenden Kompetenzprobleme durch horizontale und vertikale Politikverflechtung.

Zum Abschluss des ersten Teils sollen die verschiedenen Modalitäten zur Konsensbildung betrachtet werden um die Verhandlungssysteme der einzelnen Regierungen bezüglich der die EU betreffenden Fragen zu analysieren.

Im zweiten Teil sollen die vorangegangenen Betrachtungen am konkreten Beispiel der Verhandlungen zur EU- Osterweiterung und der Konsensbildung in den verschieden Themenbereichen übertragen werden.

Hierzu werden die speziellen Forderungen der deutschen Regierung nach Einschränkung der Freizügigkeit sowie der spanischen Regierung um eine Zusage nach längerfristigen EU- Fördermitteln im Bezug auf die demokratische Legitimation und die eigentlichen Ziele der Union hinterfragt. Außerdem werden die Zusammenhänge der nationalen Forderungen der deutschen und spanischen Regierungen und die Entscheidungsfindung bei den Verhandlungen zur Osterweiterung mit den MOE- Staaten betrachtet und bestehende Politikverflechtungen auf EU- und nationaler Ebene beleuchtet.

2. Politikverflechtung

Föderale Systeme zerlegen politische Zuständigkeiten regional. Werden Probleme als grenzüberschreitend wahrgenommen kann die Lösung dieser Konflikte entweder hierarchisch oder horizontal erfolgen. Unter einer hierarchischen Koordination versteht man, wenn die Bearbeitung des Problems auf der nächst Höheren Ebene angesiedelt wird. Im Gegensatz hierzu ist die horizontale Politikverflechtung gegeben, wenn die Problemlösung der freiwilligen Kooperation unterschiedlicher politischer Einheiten überlassen bleibt und es sich um eine Kooperation von Einheiten der gleichen Ebene handelt^[2].

Unter dem Begriff der Politikverflechtung beschreibt und analysiert Fritz W. Scharpf im Wesentlichen die Funktionsbedingungen und Entscheidungsstrukturen des Föderalismus, und hier im Wesentlichen des deutschen Föderalismus. In diesen Entscheidungsstrukturen werden die meisten öffentlichen Aufgaben nicht durch selbstständige Entscheidungen des Bundes oder einzelner Länder sondern durch das Zusammenwirken des Bundes mit den Ländern oder durch die Zusammenarbeit zwischen einzelnen Ländern wahrgenommen. Dieses System wird auch als kooperativer Föderalismus bezeichnet.

Wesentliches Merkmal diese Systems ist, dass Entscheidungen, deren Wirkung über die Grenzen eines Landes hinausreichen nicht einfach auf die nächst Höhere Entscheidungsebene verlagert und majoritär entschieden werden können. Vielmehr werden sie entweder auf der oberen Ebene nur mit allseitiger Zustimmung der Untereinheiten entschieden oder durch horizontale Vereinbarungen zwischen den Untereinheiten geregelt. In beiden Fällen treten Verhandlungen und Vereinbarungen an die Stelle der majoritären oder hierarchischen Entscheidung.^[3]

Ein klares Muster der Politikverflechtung ist zum Beispiel das für das deutsche Föderalismus- Modell charakteristische Ineinandergreifen von Bundesgesetzgebung und Länderverwaltung. Hier ist zu erkennen, dass es im Wesentlichen um Entscheidungskomponenten der verschiedenen politischen Ebenen geht und der gleichzeitigen Erkenntnis, dass eine Lösung des Entscheidungs-Kompetenz-Problems durch eine reine Entscheidungszentralisierung weder normativ attraktiv noch empirisch wahrscheinlich wäre. Durch die Ähnlichkeiten des europäischen und dem deutschen Föderalismus- Modell, wie später noch aufgezeigt wird,

sind die gleichen Probleme der Politikverflechtung bei der EU-Gesetzgebung und den Verwaltungen der Mitgliedstaaten zu beobachten.

2.1 Verflechtungsarten

Wie oben schon angemerkt ist eine reine Entscheidungszentralisierung als Lösung von Kompetenzbereichsproblemen nicht praktikabel. Hier sollen nun zwei mögliche Strukturtypen der Verflechtungen aufgezeigt werden, die horizontale und die hierarchische Politikverflechtung.

2.1.1 Horizontale Verflechtung

Horizontal verflochtene Systeme sind dadurch gekennzeichnet, dass nur die verflechtungs- bedürftigen, dezentralen Entscheidungseinheiten selbst an Interaktionen beteiligt werden. Es findet also eine Selbstkoordination statt. Allein bestimmend für das Steuerungsprogramm sind nur die jeweiligen Interessen, Informationsbestände und der gegenseitig stattfindende Konflikt- bzw. Konsensprozess. ^[4] Ein Beispiel hierfür wäre die Verflechtung durch Forderungen der spanischen und der deutschen Regierung in ihrer Funktion als Ratsmitglieder, die aus verschiedenen nationalen Interessen resultieren.

[...]

^[1] Scharpf, W. Fritz, Die Politikverflechtungsfalle. Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, 4 (1985), S. 323-356.

^[2] Scharpf, W. Fritz, Zur Theorie von Verhandlungssystemen, in: Benz, Arthur/ Scharpf, W. Fritz/ Zintl, Reinhard, Horizontale Politikverflechtung. Frankfurt/Main/ New York 1992, S. 11-26.

^[3] Scharpf, W. Fritz, Zur Theorie von Verhandlungssystemen, in: Benz, Arthur/ Scharpf, W. Fritz/ Zintl, Reinhard, Horizontale Politikverflechtung. Frankfurt/Main/ New York 1992, S. 11-26.

^[4] Scharpf, W. Fritz, Theorien der Politikverflechtung, in: Scharpf, W. Fritz/ Reissert, Bernd/ Schnabel, Fritz, Politikverflechtungen. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg/Ts. 1976, S. 13-66.