Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Glossar
Einleitung
Teil I
1. Was bedeutet Effektivität in den Rentenversicherungssystemen?
2. Entwicklung der europäischen Sozialpolitik
3. Aktuelle Zusammenarbeit im Bereich der Alterssicherung
– die „Offene Methode der Koordinierung“
3.1. Ziele und Arbeitsmethoden der offenen Methode der Koordinierung im Bereich der Alterssicherung
Teil II
4. Bundesrepublik Deutschland
4.1. Territoriale und politische Rahmenbedingungen
4.2. Wirtschaftliche Rahmenbedingungen
4.3. Struktur des Rentensystems
4.4 Finanzierungsarten des Rentenversicherungssystems
4.5. Leistungsvoraussetzungen
4.6. Zusammenfassung und Auswertung
5. Schweden
5.1. Territoriale und politische Rahmenbedingungen
5.2. Wirtschaftliche Rahmenbedingungen
5.3. Struktur des Rentensystems
5.4. Finanzierung des Rentensystems
5.5 Leistungsvoraussetzungen
5.6. Zusammenfassung und Auswertung
6. Polen
6.1. Territoriale und politische Rahmenbedingungen
6.2. Wirtschaftliche Rahmenbedingungen
6.3. Struktur des Rentensystems
6.4. Finanzierung des Rentensystems
6.5 Leistungsvoraussetzungen
6.6. Zusammenfassung und Auswertung
Teil III
7. Theoretische Ansätze des Untersuchungsgegenstandes
7.1. Aufbau der Analyse und Auswahl der Analysekriterien
8. Komparative Analyse
8.1. Qualitative Klassifizierung nach Esping-Andersen:
Deutschland
8.2. Qualitative Klassifizierung nach Esping-Andersen:
Schweden
8.3. Qualitative Klassifizierung nach Esping-Andersen:
Polen
8.4. Quantitative Auswertung der wirtschaftlichen Daten
8.5. Untersuchung der Rentenversicherungsstrukturen
8.5.1. Struktur des Rentensystems
8.5.2. Struktur der Finanzierung und Beitragshöhe
8.5.3. Leistungsberechtigung und Leistungsniveau
8.6. Prüfung der Effektivität der Rentenversicherungssysteme
8.6.1. Gewährleisten die Rentenversicherungssysteme die Angemessenheit der Renten?
8.6.2. Wird die finanzielle Tragfähigkeit
der Systeme bewahrt?
8.6.3. Werden die Rentensysteme als Reaktion auf sich
ändernde Bedürfnisse der Wirtschaft, Gesellschaft und
jedes Einzelnen modernisiert?
9. Schlussfolgerungen
Literatur- und Quellenverzeichnis
Anhangverzeichnis
Abkürzungen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Glossar
Sozialpolitik Sozialpolitik ist politisch ein Teilbereich der Innenpolitik, mit dem Ziel, durch staatliche Maßnahmen benachteiligte Gruppen besser zu stellen, um so insbesondere für eine Angleichung der Lebenschancen, der Lebensbedingungen und für die Stabilisierung der Gesellschaftsordnung zu sorgen. Die Sozialpolitik hat im Kernbereich die klassischen Systeme der Sozialversicherung.
Sozialsystem/ Das Sozialsystem einer Volkswirtschaft fasst die über Sozialver- Steuern und Sozialabgaben finanzierten Absicherungen sicherungssystem für die Bevölkerung zusammen. Zum Sozialsystem zählen als Teilssystem z. B. das Rentenversicherungssystem, Gesundheitssystem etc.
Rentensystem/ Bei Rentenversicherungssystemen im allgemeinen Rentenver- Sinne handelt es sich um Versicherungen bei denen im sicherungssystem Versicherungsfall eine Rente ausbezahlt wird. Der primäre Zweck einer Rentenversicherung besteht in einer Absicherung vor altersbedingten Einkommensrisiken.
Umlageverfahren Im Umlageverfahren werden die laufenden Rentenzahlungen eines Zeitraums aus den Beiträgen des jeweils gleichen Zeitraums kreditiert. Somit ist der Kapitalbestand zu jedem Zeitpunkt fast Null, da ein Transfer zwischen den Generationen stattfindet. Die erste Generation, die Leistungen aus dem Umlageverfahren bekommt, hat nie Beiträge eingezahlt, jede folgende erwirtschaftet ihren Anspruch aufgrund der Leistungen, die sie erbracht hat.
Kapitaldeckungs- Im Kapitaldeckungsverfahren sparen d Erwerbstätigen
verfahren aus ihrem verfügbaren Einkommen. Die Beiträge werden am Kapitalmarkt angelegt, damit ein Kapitalbestand aufgebaut werden kann. Dieser Kapitalbestand wird durch Rentenauszahlungen im Alter abgebaut. Ein Generationstransfer findet nicht statt.
Demographische Mit der demographischen Entwicklung ist die prognosti-
Entwicklung zierte Veränderung der Gesellschaft gemeint. Dabei ist das Merkmal der zunehmenden Lebenserwartung, der niedrigen Geburtenrate und der Migration von Bedeutung.
Solidarität Bezeichnet unter anderem eines der Grundprinzipien des menschlichen Zusammenlebens: das Zusammengehörigkeitsgefühl von Individuen und Gruppen (im weiteren Sinne auch von Staaten in Bündnissen), das sich in gegenseitiger Unterstützung und Hilfe äußert.
Solidaritätsprinzip Das Solidaritätsprinzip ist die strukturelle Basis der Sozialversicherung. Es besagt, dass sich die Beiträge in diesen Bereichen nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der Versicherten richten. Der Leistungsanspruch richtet sich in der Regel nach der Bedürftigkeit und nicht nach dem Beitrag.
Subsidiarität Subsidiarität ist eine politische und gesellschaftliche Maxime die besagt, dass die individuelle Freiheit und Verantwortung hat vor staatlichen Eingriffen. Zugriff bei staatlichen Entscheidungen soll die Zuständigkeit bei der kleineren Einheit gegenüber größeren liegen, soweit die kleinere in der Lage ist, das Problem selbstständig zu lösen. Bei Problemen, die kleine Einheiten überfordern soll die größere Ebene unterstützend wirken.
„Beide Generationen müssen, wenn die Erwerbsstruktur
ungünstiger wird, sich die unvermeidlichen Einschränkungen teilen.
Der Gesetzgeber, der diese Dinge regelt, hat die Aufgabe, diese zusätzliche
Belastung so zu verteilen, dass keine von beiden Generationen im Vergleich
zur anderen benachteiligt wird. Beiden muss er Opfer auferlegen, das ist
unvermeidlich: den einen, indem sie mehr hergeben müssen, den anderen,
indem sie weniger bekommen; daran führt kein Weg vorbei.“
Oswald von Nell-Breuning
Einleitung
Eine der wichtigsten Herausforderungen des 21. Jahrhunderts besteht in der Sicherung eines angemessenen Einkommens der älteren Menschen von morgen, ohne die jüngeren Generationen dafür übermäßig zu beanspruchen. Angesichts des demographischen Wandels und des Globalisierungsprozesses nehmen die Ungewissheit und das Misstrauen darüber zu, ob die Rentenversicherungssysteme diesen Herausforderungen gewachsen sind. Zahlreiche Debatten über Rentenreformen drehen sich um deren Nachhaltigkeit angesichts alternder Bevölkerung.
Auf den ersten Blick scheint der Gedanke von Oswald von Nell-Breuning eine recht einfache Lösung zu geben – auf der einen Seite kürzt man die Renten und auf der anderen Seite erhöht man die Beiträge und schon ist das Problem der unstabilen Rentenversicherungssysteme gelöst.
Doch dass diese Lösung keine Nachhaltigkeit bietet und nur kurzzeitig, bis zu einer gewissen Grenze die Krisen bewältigt, haben wohl alle Wohlfahrtsstaaten mehr oder minder während der letzten Jahre erfahren müssen. Die Renten können nur bis zu einem bestimmten Niveau gekürzt werden, wenn man sich nicht anschließend dem Problem der Armutsbekämpfung im Alter widmen will. Die Höhe der Beitragssätze wird auch bei der produktiven Bevölkerung eine Schmerzgrenze erreichen.
Was muss also getan werden, um die Herausforderung der nachhaltigen Rentenversicherungssysteme auch im 21. Jahrhundert bewältigen zu können?
Die Zukunft der alternden Gesellschaften hängt davon ab, wie erfolgreich soziale aber auch wirtschaftliche Effektivität in einem geräumigen Ansatz der sozialen Sicherung vereint werden können.
Zunächst müssen sich die Staaten die Frage stellen, welches Ziel sie erreichen möchten.
Wie soll die zukünftige soziale Sicherung im Alter sein?
Welche Leistungen sollen die Rentenversicherungssysteme der älteren Bevölkerung bieten?
Welche Bedingungen müssen seitens der Politik, der Wirtschaft geschaffen werden, um dieses Ziel erreichen zu können?
Welche Hindernisse sind eventuell zu bewältigen?
Solange keine Antworten auf diese Fragen gefunden werden, wird es immer wieder schwierig sein, eine nachhaltige soziale Sicherung zu gewährleisten.
Mit der vorliegenden Arbeit soll die Effektivität der Rentenversicherungssysteme in drei ausgewählten EU-Mitgliedsstaaten untersucht werden. In diesem Kontext wird der im Rahmen der Lissabon-Strategie beschlossene Einsatz der offenen Methode der Koordinierung im Bereich der Alterssicherung näher beleuchtet. Mit den im Koordinierungsprozess formulierten Zielen sollen die Kriterien der Effektivität bestimmt werden. Aus den Effektivitätskriterien ergeben sich drei Fragen, welche im Laufe der Arbeit beantwortet werden sollen:
1. Gewährleisten die Rentenversicherungssysteme die Angemessenheit der Renten?
2. Wird die finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme bewahrt?
3. Werden die Rentensysteme als Reaktion auf sich ändernde Bedürfnisse der Wirtschaft, Gesellschaft und jedes Einzelnen modernisiert?
Im ersten Teil der Arbeit wird kurz die Entwicklungsgeschichte der Europäischen Sozialpolitik dargestellt. Dabei wird insbesondere auf die aktuelle Zusammenarbeit auf EU-Ebene im Bereich der Alterssicherung eingegangen. Der Einsatz der offenen Methode der Koordinierung ermöglicht mit seinen festgelegten Rahmenprinzipien und Zielen eine Definition der Effektivität der Rentenversicherungssysteme herauszuarbeiten.
Der zweite Teil der Arbeit widmet sich der Deskription der Länder. Dabei werden kurz die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen dargestellt. Ferner erfolgt eine Beschreibung der Rentenversicherungssysteme. Zunächst wird die Struktur der Systeme dargestellt – ihre Entwicklungsgeschichte, abgeschlossene relevante Reformen und ihr gegenwärtiger Zustand. Des Weiteren erfolgt eine Veranschaulichung der Finanzierungsart und der Leistungsberechtigung. Die Untersuchung der Rentenversicherungssysteme beschränkt sich dabei hauptsächlich auf die gesetzlichen Rentenversicherungen und auf die Altersrente. Eine detaillierte Darstellung und Auswertung des gesamten Rentenversicherungssystems mit seinen zahlreichen Rentenarten wie der Invaliditätsrente, Hinterbliebenenrente etc. wird hier nicht erfolgen, da sie den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde. Die Darstellung der Versicherungsmöglichkeiten der privaten oder betrieblichen Rentenvorsorge beschränkt sich hierbei, aus dem bereits angeführten Grund, auf einige zentrale Fragen. Die Länderdeskriptionen werden mit einer zusammenfassenden Auswertung abgeschlossen.
Der dritte analytische Teil stellt zunächst die theoretischen Ansätze zur Analyse von Wohlfahrtsstaaten dar. Die untersuchten Länder auch einer Wohlfahrtsstaatsanalyse zu unterziehen erscheint deshalb wichtig, weil dadurch die Entstehungsgeschichte der nationalen Sozialsysteme, in diesem Fall der Rentenversicherungssysteme, sowie die Richtung eingesetzter Reformen und ihre zukünftige Entwicklung verständlicher erscheinen.
Im weiteren Teil der Analyse werden zunächst die Rentenversicherungssysteme nach den ausgearbeiteten Kriterien untersucht und ausgewertet.
Abschließend erfolgt eine Analyse der Rentenversicherungssysteme im Hinblick auf die zu Beginn der Arbeit ausgearbeiteten Kriterien der Effektivität.
Das Ziel dieser Arbeit ist es aufzuzeigen, inwieweit die EU-Mitgliedsstaaten, am Beispiel Deutschlands, Schwedens und Polens, den Herausforderungen der demographischen Entwicklung und ihren Folgen für die Alterssicherungssysteme gewachsen sind. Dabei ist es wichtig auszuarbeiten, welche politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Faktoren eine Rolle für die Rentenversicherungssysteme spielen. In diesem Zusammenhang soll auch herausgefunden werden, in welchen Bereichen bei den einzelnen Ländern Defizite bzw. Kapital für die Effektivität der Rentenversicherungssysteme bestehen. Das Ziel ist es nicht, die drei untersuchten Renteversicherungssysteme nach einem Gradmaß zu bewerten, sondern ihre Stärken und Schwächen aufzuzeigen. Eine Bewertung, inwieweit ein System effektiver ist als das andere, soll dem Leser selbst überlassen werden.
Für die Untersuchung der Effektivität der Rentenversicherungssysteme wurden die drei EU-Mitgliedsstaaten wohlüberlegt nach bestimmten Kriterien ausgewählt.
Es sollten zunächst drei Staaten ausgewählt werden, welche zu unterschiedlichen Zeitpunkten der Europäischen Union beigetreten sind.
Deutschland als Mitgründer der Europäischen Gemeinschaft gehört mit zu den ältesten EU-Mitgliedsstaaten. Schweden ist Mitte der 90-er Jahre der Europäischen Union beigetreten. Polen ist eines der jüngsten EU-Mitglieder. Alle drei Staaten haben neben ihrer eigenen Entwicklungsgeschichte nach dem Zweiten Weltkrieg auch ungleiche Entwicklungsphasen in der Europäischen Union mitgemacht und konnten nur unterschiedlich den Fortschritt der EU mitgestalten.
Um die Vielgestaltigkeit der Rentenversicherungssysteme aufzeigen zu können, wurde das Augenmerk auf verschiedene Wohlfahrtsstaatstypen gelegt. Deutschland gehört zu den Staaten, welche als eins der ersten eine Rentenversicherung eingeführt haben und mit dem Bismarckschen System das Vorbild für viele Rentenmodelle bildeten. Schweden als eines der skandinavischen Modelle, welche bis in die 90-er Jahre hinein den Inbegriff der sozialen Sicherheit darstellte, soll eine Möglichkeit bieten, ein Bismarcksches Modell dem Beveridge Modell gegenüberzustellen. Polen schien aus mehreren Gründen für die Auswahl interessant zu sein. Zum einen ist Polen ein Land, das nach dem Zweiten Weltkrieg eine andere Entwicklung als die beiden westlichen Länder erfahren hat. Nach dem Zusammenbruch des Kommunismus musste es sich neu orientieren. Der Transformationsprozess umfasst dabei alle politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bereiche. Interessant dabei erscheinen auch der Transformationsprozess eines vormals sozialistischen Rentensystems und seine Neugestaltung.
Im Übrigen haben alle drei Länder, trotz unterschiedlicher Alterssicherungssysteme, mit gleichen Herausforderungen zu kämpfen. Wie unterschiedlich oder wie ähnlich bestimmte Probleme gelöst werden, um die Effektivität der Rentenversicherungssysteme zu gewährleisten, soll in dieser Arbeit untersucht werden.
Teil I
Im Teil I dieser Arbeit wird zunächst die Entwicklung der europäischen Sozialpolitik und der Rahmen der Zusammenarbeit im Bereich der Alterssicherung dargestellt. Zu Beginn wird eine Auslegung des Begriffes der Effektivität in den Rentenversicherungssystemen erfolgen, welche die Basis für die weitere Ausführung bilden soll.
1. Was bedeutet Effektivität in den Rentenversicherungssystemen?
Mit Effektivität wird das Verhältnis von erreichtem Ziel zum definierten Ziel bezeichnet. Ein Verhalten ist dann effektiv, wenn es ein vorgegebenes Ziel erreicht. Grundbedingung für das Erreichen von Zielen ist: zu wissen, welches Ziel man hat, was einen befähigt, dieses Ziel zu erreichen oder auch was ihn daran hindert. Effektivität heißt auch, richtige Entscheidungen zu treffen, die richtigen Dinge zu tun. Die Wirksamkeit des Tuns im Gesamtzusammenhang und damit die Orientierung auf das Ziel sind vorrangig[1].
Das Ziel dieser Arbeit ist es, die bestehenden Rentenversicherungssysteme in Deutschland, Polen und Schweden auf ihre Effektivität zu untersuchen.
Die in dieser Arbeit zu untersuchende Effektivität der Rentenversicherungssysteme setzt sich aus den vorgegebenen Rahmenprinzipien und Zielen der offenen Methode der Koordinierung zusammen.
Effektive Rentenversicherungssysteme sind somit diese, welche die Angemessenheit der Renten bewahren. Dabei soll sowohl allen Menschen Zugang zu staatlichen und/oder privaten Rentensystemen geboten, die intergenerative Solidarität gefördert, als auch ein angemessener Lebensstandard nach der Pensionierung beibehalten werden können.
Von effektiven Rentenversicherungssystemen kann gesprochen werden, wenn die finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme erhalten bleibt. Dabei spielt unter anderem die Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik eine wesentliche Rolle, wobei einerseits ein hohes Beschäftigungsniveau erreicht und andererseits die Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitskräfte gefördert werden soll.
Letzten Endes sind Rentenversicherungssysteme dann effektiv, wenn sie auf veränderte Bedürfnisse der Wirtschaft, Gesellschaft und des Einzelnen reagieren und dementsprechend modernisiert werden. Dabei sollen die Rentensysteme mit den Erfordernissen der Flexibilität und Sicherheit auf dem Arbeitsmarkt vereinbar sein. Die Arbeitsmarktmobilität innerhalb der EU muss berücksichtigt werden damit keine unangemessenen Einbußen bei Rentenansprüchen entstehen. Transparenz und Anpassungsfähigkeit der Rentenversicherungssysteme, die sowohl das Vertrauen der Bürger in die Systeme erhalten als auch ein effizientes Monitoring der Rentenpolitik erlauben, tragen zur Effektivität eines Rentenversicherungssystems ebenfalls bei[2]. Die auf diese Weise definierte Effektivität soll das Output dieser Arbeit bilden.
2. Entwicklung der europäischen Sozialpolitik
Die Idee, eine Integration der Staaten Europas wirtschaftlich anzutreiben, führte 1957 zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, die ursprünglich „nur“ eine Wirtschaftsgemeinschaft war.
Soziale und sozialpolitische Fragen spielten zunächst nur eine sehr untergeordnete Rolle. Eine Harmonisierung der Sozialsysteme wurde zu der Zeit nicht als wünschenswert gesehen, so dass die Sozialpolitik auf europäischer Ebene nur als ein Nebenprodukt zu dem vorrangigen Ziel einer Wirtschaftsunion zu verstehen war. Jegliche Kompetenzen der EG, harmonisierende Normen auf dem Gebiet der Sozialpolitik zu erlassen, wurden nur sehr vorsichtig bestimmt. Auch der 1960 gegründete Europäische Sozialfonds hatte nur eine marginale Funktion. Das maßgebliche Ziel war die wirtschaftliche Zusammenarbeit. Bei politischen und gesellschaftlichen Fragen, welche die nationale Sozialpolitik weitestgehend gestalten, wurde die Entscheidungskraft den Mitgliedsstaaten überlassen. Somit konnte die Souveränität der Mitgliedsstaaten in der internen Politikgestaltung bewahrt werden.
Die europäische Sozialpolitik entwickelte sich nur sehr langsam. Sie beschränkte sich auf soziale Fragen, welche sich im Zusammenhang des freien Personenverkehrs herausgebildet haben.
Anfänglich fanden sich nur zwei sozialrechtlich relevante Vorschriften im EG-Vertrag – im Artikel 119 (141 neue Fassung)[3] wird Gleichbehandlung von Männern und Frauen beim Arbeitsentgelt vorgeschrieben und im Artikel 51 (42 neue Fassung)[4] wird auferlegt, Rechtsregeln zu erlassen, die dafür sorgen, dass keinem Arbeitnehmer sozialrechtliche Nachteile entstehen, wenn sie die im Artikel 48 (neue Fassung 39)[5] vorgesehene Freizügigkeit der Arbeitnehmer in Anspruch nehmen. Derartige Nachteile könnten beispielsweise durch Ausfälle von Versicherungszeiten in der heimischen Rentenversicherung während einer Beschäftigung im EU-Ausland entstehen.
Erst in den 70-er Jahren, verursacht durch die wirtschaftliche Rezession und den Anstieg der Arbeitslosenquote in Westeuropa, gewannen die Aufgaben im Bereich der Sozialpolitik an Bedeutung.
In der Verordnung 1408/71[6] sowie der dazugehörigen Durchführungsverordnung 574/72[7] wurden Regelungssysteme errichtet, welche den Arbeitnehmern das Recht auf soziale Sicherung gewährleisten, wenn sie innerhalb der EU zu- oder abwandern, um in einem anderen Mitgliedsstaat zu leben und zu arbeiten.
Die von der EG-Kommission ausgearbeitete Charta sozialer Grundrechte für Arbeitnehmer[8] wurde 1989 von elf Mitgliedsstaaten verabschiedet, blieb jedoch rechtlich unverbindlich. Im Vorfeld wurde dabei zum ersten Mal die Grundlage einer „Konvergenzstrategie“, welche gemeinschaftliche, soziale Standards unter Vereinbarung einer gemeinsamen Richtung verwirklichen sollte, diskutiert. Rechtlich unverbindlich folgte daraus 1992 die Empfehlung des Rates zur Annäherung der Sozialpolitik in allen Bereichen der sozialen Sicherungssysteme der Mitgliedsstaaten[9]. Diese Empfehlung stieß jedoch auf Widerstand seitens der Mitgliedsstaaten. Von der Kommission wurden nur Länderberichte über die nationalen Sozialsysteme, ohne nähere Kriterien, erstellt.
Zu einer Kompetenzerweiterung kam es erst 1992 mit dem Vertrag von Maastricht. Gemäß Artikel 137 III[10] darf der Rat einstimmig Richtlinien zur „sozialen Sicherheit und zum sozialen Schutz der Arbeitnehmer“ verabschieden. Das Erfordernis der Einstimmigkeit sowie der Widerstand der Mitgliedstaaten gegen verbindliche Sozialregeln sind jedoch noch zu groß, so dass von diesem Artikel kein Gebrauch gemacht worden ist.
Die soziale Beträchtlichkeit in der Gemeinschaft wurde mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam 1999 erheblich verstärkt. Als Ziel europäischer Sozialpolitik wurde im Artikel 136 die „Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, (…) angemessener sozialer Schutz, (…) dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen“[11] benannt. Obwohl für den Bereich der Sozialpolitik weiterhin die Mitgliedsstaaten zuständig sind, kann die Gemeinschaft Anregungen und Impulse bei der Anpassung der Sozialsysteme an veränderte Rahmenbedingungen geben. In ihrem Bericht über die soziale Sicherheit in Europa stellte die Kommission vier sozialpolitische Ziele dar, die die soziale Sicherheit in der EU modernisieren sollten. Zu diesen Zielen gehört:
1. Dafür zu sorgen, dass Arbeit sich lohnt und dass das Einkommen gesichert ist
2. Die Renten sicher und die Rentensysteme langfristig finanzierbar machen
3. Die soziale Eingliederung fördern
4. Eine hohe, Qualitätsansprüchen genügende und langfristig finanzierbare Gesundheitsversorgung sichern[12].
Auf der Konferenz von Lissabon im März 2001 wurde vom Rat eine Studie über die Entwicklung des Sozialschutzes in Langzeitperspektive in Auftrag gegeben. Diese Studie stellte den Ausgangspunkt für die strategische Kooperation, die so genannte „Offene Methode der Koordinierung“ dar. Dabei sollen auf der Grundlage von gemeinsam entwickelten Kriterien und Zielvorgaben, nationale Aktionspläne über das Erreichen dieser Ziele in einzelnen Mitgliedsstaaten in verschiedenen Bereichen der Sozialpolitik erstellt werden. Um die Mitwirkung der Mitgliedsstaaten bei der Ausarbeitung nationaler Reformvorhaben zu verbessern, wurde der Europäische Sozialausschuss ins Leben gerufen. Mit der Einrichtung des ESSA sowie der damit verbundenen Möglichkeit, Empfehlungen für einzelne Mitgliedsstaaten auszusprechen, wurde der politische Druck zur Zusammenarbeit erhöht. Dadurch konnte der Eindruck gewonnen werden, dass die einzelnen Mitgliedsstaaten im Zeitalter der Globalisierung den Abstimmungsbedarf stärker spüren und schneller als bisher zur Kooperation bereit sind. Ferner wurde erkannt, dass die Sozialpolitik nicht mehr als Nebenprodukt zu der Wirtschaftspolitik angesehen werden kann, sondern dass beide unmittelbar auf die Entwicklung der Europäischen Integration und des europäischen Wachstums einwirken. Auch wenn die Kompetenzen im Bereich der Finanzierbarkeit und der Regelung in den Mitgliedsstaaten bleiben werden, sind nötige Reformprozesse ohne eine „europäische“ Zielvorgabe nicht wirklich durchführbar, um konkurrenzfähig auf dem wirtschaftlichen Markt bleiben zu können.
Der Kern der Europäischen Sozialpolitik jedoch ist und bleibt das Ziel der engen Zusammenarbeit, Austausch von erprobten und wirksamen Methoden zur Lösung sozialer Probleme und nicht die Vereinheitlichung von sozialen Modellen und Lösungen.
3. Aktuelle Zusammenarbeit im Bereich der Alterssicherung – die „Offene Methode der Koordinierung“
Auf dem EU-Gipfel in Lissabon im März 2000 wurde im Rahmen der Lissabon-Strategie die offene Methode der Koordinierung im Bereich der sozialen Eingliederung als wichtigstes Instrument für die Zusammenarbeit im sozialen Bereich festgesetzt.
Was bedeutet das eigentlich?
Die Anwendung der OMK bedeutet, dass alle Mitgliedsstaaten in einem bestimmten Politikbereich gemeinsame Ziele festlegen und dazu nationale Aktionspläne ausarbeiten. Unter der Anleitung der Kommission werden die jeweiligen Leistungen überprüft und vorgestellt, um den Mitgliedsstaaten das Lernen von Erfolgen wie auch Misserfolgen sowie den Austausch von Erfahrungen zu ermöglichen.
Auf diese Art gibt es keine starre Rechtsetzung, den so genannten „hard law“, sondern eine flexible, jedoch strukturierte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten, wobei solche Gemeinschaftsmittel wie Strukturfonds oder die Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten auf Regierungsebene mit der OMK ergänzt werden[13].
Dabei hat der Europäische Rat bedeutende Führungs- und Koordinierungsaufgaben bei der Überprüfung der erreichten Fortschritte der Mitgliedsstaaten übernommen. Auf der Tagung in Göteborg 2001 wurde die alternde Bevölkerung als eine wichtige Herausforderung der EU identifiziert.
Zu diesem Zweck wurde der Einsatz der OMK auf den Bereich der Alterssicherung beschlossen. In Laeken, im Dezember 2001 wurden konkrete Ziele sowie Arbeitsmethoden für die weitere Zusammenarbeit festgelegt. Die Grundlage hierfür bilden Nationale Strategieberichte, welche die Strategien zur Reform der Alterssicherungssysteme der einzelnen Mitgliedsstaaten aufzeigen. Zum ersten Mal wurden die NSB 2002 vorgelegt, anschließend von der Europäischen Kommission sowie dem Europäischen Rat ausgewertet und auf der Frühjahrstagung 2003 dem Europäischen Rat vorgelegt. Bis Ende 2004 haben die Kommission und der Rat die gemeinsamen Ziele und Arbeitsmethoden bewertet sowie über Ziele, Methoden und den Zeitplan der Fortsetzung dieser Zusammenarbeit entschieden[14]. Im Jahr 2005 wurde bereits der zweite NSB, zum ersten Mal auch von den zehn neuen Mitgliedsstaaten, vorgelegt[15].
Die Mitgliedsstaaten haben jedoch einige Bedenken in der Anwendung der OMK geäußert. Zum einen kam Skepsis bezüglich mangelnder Berücksichtigung nationaler Gegebenheiten wie historische oder institutionelle Hintergründe der Rentenversicherungssysteme auf. Zum anderen zweifelt man, ob die Auswahl der Indikatoren in der OMK neutral genug ist und nicht vielleicht von vornherein ein bestimmtes Rentenmodell bevorzugt wird. In diesem Zusammenhang kommen Bedenken bei der Kompetenzerweiterung der EU in Politikbereichen, die bis jetzt zu Kompetenzbereichen der Mitgliedsstaaten gehörten, auf[16].
Auf der anderen Seite sieht man auch Vorteile bei der Anwendung der OMK. Dazu gehört insbesondere die größere Übersicht der Methoden in den einzelnen Mitgliedsstaaten, welche die Vergleichbarkeit erleichtert und Möglichkeit bietet, voneinander zu lernen. Daneben wird auf diese Weise die Wahrung und Förderung der Subsidiarität sowie der Wissenszuwachs durch „Gruppendruck“ betont[17].
3.1. Ziele und Arbeitsmethoden der offenen Methode der Koordinierung im Bereich der Alterssicherung
Im Dezember 2001 wurden in Laeken im Rahmen der Anwendung der OMK im Bereich der Alterssicherung für die Mitgliedsstaaten elf gemeinsame Ziele sowie vier Arbeitsmethoden als Grundlage für die offene Koordinierungsmethode vorgegeben.
Dabei wurden die Mitgliedsstaaten aufgefordert, in der Weiterentwicklung ihrer Strategien und Prioritäten zur Reform der Rentensysteme die globalen Ziele zu berücksichtigen und einen ersten Bericht bis September 2002 vorzulegen. Die Berichte sollen eine Analyse der größten Herausforderungen enthalten und Informationen über durchgeführte oder geplante Reformen, unter Einbeziehung mittel- und langfristiger Auswirkungen laufender Maßnahmen oder in Vorbereitung befindlicher Reformen geben. Die Vorgabe der zweiten Arbeitsmethode soll sicherstellen, dass die NSB nach einem einheitlichen Konzept erstellt werden.
Ferner werden die Mitgliedsstaaten aufgefordert, geeignete Monitoringmechanismen auf nationaler Ebene zu entwickeln.
Als letztes wird den Mitgliedsstaaten angeordnet, gegebenenfalls jährlich über signifikante Änderungen in der Rentenpolitik zu berichten[18],[19].
Den elf Zielen stehen drei übergeordnete Rahmenprinzipien vor:
I. Angemessenheit der Renten. Die Mitgliedsstaaten sollen die Fähigkeit bewahren, ihren sozialen Zielsetzungen gerecht zu werden und angemessene Lebensbedingungen für ältere Menschen sicherzustellen.
1. Es soll sichergestellt werden, dass ältere Menschen nicht von Armut bedroht werden, einen angemessenen Lebensstandard erlangen und am wirtschaftlichen Wohlstand sowie öffentlichen, sozialen und kulturellen Leben ihres Landes teilnehmen können.
2. Allen Menschen soll Zugang zu angemessenen staatlichen und/oder privaten Rentensystemen geboten werden, welche ihnen ermöglichen, Rentenansprüche zu erwerben, um nach der Pensionierung den Lebensstandard beizubehalten.
3. Die intergenerative Solidarität soll gefördert werden.
II. Die finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme soll erhalten bleiben, ohne die Haushaltsstabilität zu gefährden und um eine ungerechte Verteilung der Mittel zwischen den Generationen zu vermeiden.
4. Die Mitgliedsstaaten sollen ein hohes Beschäftigungsniveau erreichen, wenn erforderlich durch umfassende Arbeitsmarktreformen
5. Neben der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik sollen alle relevanten Komponenten der sozialen Sicherung wirksame Anreize für die Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitskräfte bieten. Die Inanspruchnahme von Vorruhestandsregelungen soll nicht gefördert, die Verlängerung des Erwerbslebens über das übliche Rentenalter hinaus nicht bestraft und ein schrittweiser Übergang in den Ruhestand erleichtert werden.
6. Die Rentensysteme sollen so reformiert werden, dass das übergeordnete Ziel der Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen gewahrt bleibt. Die Nachhaltigkeit muss durch eine solide Fiskalpolitik und, soweit erforderlich, durch Schuldenabbau untermauert werden. Zur deren Realisierung können auch zweckgebundene Reservefonds eingerichtet werden.
7. Die Mitgliedsstaaten sollen gewährleisten, dass bei Rentenreformen und Rentenleistungen ein ausgewogenes Gleichgewicht sowohl zwischen Erwerbspersonen als auch Rentnern gewahrt bleibt.
8. Regulative Rahmen und ein solides Management sollen sicherstellen, dass sowohl private als auch staatlich kapitalgedeckte Rentensysteme die Rentenleistungen mit erforderlicher Effizienz, Kostengünstigkeit, Nachhaltigkeit sowie Sicherheit bieten.
III. Die Rentensysteme sollen als Reaktion auf sich verändernde Bedürfnisse der Wirtschaft, Gesellschaft und des Einzelnen modernisiert werden.
9. Die Mitgliedsstaaten sollen sicherstellen, dass Rentensysteme mit den Erfordernissen der Flexibilität und Sicherheit auf dem Arbeitsmarkt vereinbar sind. Sie sollen sicherstellen, dass unbeschadet der Kohärenz der Steuersysteme der Mitgliedsstaaten, der Arbeitsmarktmobilität innerhalb der EU und grenzübergreifender Mobilität sowie atypischer Beschäftigungsverhältnisse keine unangemessenen Einbußen bei Rentenansprüchen entstehen.
10. Das Prinzip der Gleichbehandlung zwischen Männern und Frauen bei Rentenbestimmungen soll gewährleistet werden.
11. Die Transparenz und Anpassungsfähigkeit der Rentensysteme soll verbessert werden, um das Vertrauen der Bürger in die Systeme zu erhalten. In der Rentenpolitik und der Rentenreform soll der breitmöglichste Konsens herbeigeführt werden. Die methodischen Grundlagen für ein effizientes Monitoring von Rentenreformen und Rentenpolitik soll verbessert werden[20].
Die im 2. Kapitel dieser Arbeit definierte Effektivität stützt sich auf die durch die Kommission erarbeiteten Ziele. Auf diese Ziele, insbesondere deren Erreichung durch die Mitgliedsstaaten, wird näher im Teil III dieser Arbeit eingegangen. Sie sollen dabei als Kriterienpunkte der Analyse fungieren und werden dann auch länderbezogen ausgewertet.
Teil II
Im zweiten Teil der Arbeit werden die drei Länderbereichte präsentiert. Dabei sollen für jedes Land kurz die territorialen und politischen Rahmenbedingungen sowie die wirtschaftliche Lage, welche für die Analyse der Rentenversicherungssysteme relevant ist, dargestellt werden. Die Darstellung der wirtschaftlichen Daten wird in dem deskriptiven Teil nur teilweise dargestellt. Weitere, für die Analyse bedeutsame Daten werden in der Tabelle 1 und 2[21] dargestellt und erst im III Teil ausgewertet.
Die Beschreibung der Struktur, Finanzierung und Anspruchsberechtigung der Rentenversicherungssysteme soll die Deskription der Länder abschließen. Um die Einheitlichkeit der Daten zu gewährleisten, wird als Quelle die Eurostat-Datenbank, das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften, fungieren. Dabei beziehen sich die Daten meist auf das Jahr 2004. Bei Daten, die nicht aus dem Jahr 2004 stammen, wird dieses an entsprechender Stelle vermerkt.
Die Darstellung der Rentensysteme, insbesondere die Anspruchsberechtigung, wird auf die Schilderung der Ansprüche, die sich aus einer gewöhnlichen Altersvorsorge ergeben, begrenzt. Für beispielsweise schwerbehinderte Menschen, Rentenansprüche wegen Erwerbsmilderung, Waisen-, Hinterbliebenenrente sowie bestimmte Berufsgruppen, wie unter Tage beschäftigte Bergleute gelten abweichende Regelungen, welche aufgrund der Artenvielzahl sowie einer geringen Bedeutung für die Effektivität jedoch in dieser Arbeit nicht weitergehend vertieft werden.
[...]
[1] Definition aus: www.wikipedia.org
[2] Europäischer Rat: Brüssel 23.11.2001, Nr. 14098/01: Qualität und langfristige Finanzierbarkeit der Altersversorgungssysteme. Gemeinsamer Bericht über Zielsetzungen und Arbeitsmethoden im Bereich der Renten.
[3] Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Konsolidierte Fassung, Amtsblatt Nr. C 325 vom 24. Dezember 2002
[4] ebenda
[5] ebenda
[6] Europäischer Rat: Brüssel 14.06.1971, Nr. 1408/71: Verordnung des Rates zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern [Amtsblatt L 149 vom 5.7.1971].
[7] Verordnung des Rates über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, Verordnung (EWG) Nr. 574/72
[8] Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, Strassburg, 1989
[9] Europäischer Rat: Brüssel 27.02.1972, Nr. 92/442: Empfehlung des Rates über die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes.
[10] Vertrag über die Europäische Union, Maastricht 1992
[11] Vertrag von Amsterdam zur Änderung des Vertrages über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte. Amtsblatt Nr. C 340 vom 10. November 1997
[12] Europäische Kommission: Brüssel 21.03.2000, Nr.: 2000/163: Bericht über die soziale Sicherheit in Europa 1999, S. 19 ff.
[13] Busse, R., Anwendung der „offenen Methode der Koordinierung“ auf die europäischen Gesundheitswesen, GGW 2/2002, S. 1-8
[14] Europäischer Rat: Brüssel 10.03.2003, Nr.: 7165/03: Gemeinsamer Bericht der Kommission und des Rates über angemessene und nachhaltige Renten, S. 6 ff.
[15] Eine nähere Auswertung dieser Nationalen Strategieberichte wir im Teil III dieser Arbeit vorgenommen.
[16] Żukowski, M., Otwarta koordynacja zabezpieczenia emerytalnego w Unii Europejskiej – nowy etap europejskiej polityki społecznej?, in: Polityka Społeczna, Nr. 11-12, 2002 (Offene Koordinierung der Alterssicherung in der Europäischen Union – neuer Abschnitt europäischer Sozialpolitik?)
[17] ebenda
[18] Europäischer Rat: Brüssel 23.11.2001, Nr. 14098/01: Qualität und langfristige Finanzierbarkeit der Altersversorgungssysteme. Gemeinsamer Bericht über Zielsetzungen und Arbeitsmethoden im Bereich der Renten., S. 6 ff.
[19] Die als Grundlage für die OMK vorgeschlagenen Arbeitsmethoden für die Europäische Kommission sowie für den Rat und Kommission werden außer Acht gelassen, da sie für diese Arbeit weniger relevant sind und ihre Ausführung den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde.
[20] Europäischer Rat: Brüssel 23.11.2001, Nr. 14098/01: Qualität und langfristige Finanzierbarkeit der Altersversorgungssysteme. Gemeinsamer Bericht über Zielsetzungen und Arbeitsmethoden im Bereich der Renten., S. 7
[21] s. Anhang