Wettberwerbsföderalismus als Reformprogramm

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Hauptteil

1. Probleme des Föderalismus in der BRD
1.1 Veto-Macht des Bundesrates
1.2 Politikverflechtung
1.3 Marginalisierung der Landesparlamente

2. Wettbewerbsföderalismus als Reformprogramm
2.1 Reform der Gesetzgebungskompetenzen
2.2 Reform der Finanzverfassung
2.3 Neugliederung des Bundesgebietes

3. Umsetzungschancen des kompetitiven Föderalismusmodells
3.1 Pfadabhängigkeit als Konzept
3.2 Pfadabhängigkeit des Bundesrates
3.3 Pfadabhängigkeit der Aufgabenverteilung
3.3 Pfadabhängigkeit der Finanzverfassung

Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Wettbewerbsföderalismus als Reformprogramm

Einleitung

Reformstau – das Unwort des Jahres 1997 prägt die politische Landschaft bis zum heutigen Tage. Zwar wird ständig über Reformen diskutiert, doch es scheint sich nichts gravierendes zu ändern. Selbst angekündigte Jahrhundertreformen, welche im langen Streit durchgesetzt wurden, erweisen sich schon zwei Jahre später angesichts einer schlechten Konjunktursituation als hinfällig.

Es scheint, als würden sich die beiden politischen Lager im gegenseitigen Streit zermürben, aber jeweils ohne politischen Fortschritt zu erzielen: Kohls Steuerreform im Bundesrat gescheitert, Schröders Steuerreform nur durch „Bestechung“ eines ärmeren Bundeslandes zu Stande gekommen, das Zuwanderungsgesetz im Bundesrat gescheitert, das Steuervergünstigungsabbaugesetz im Bundesrat gescheitert – diese Aufzählung ließe sich durch ältere oder aktuelle Vorgänge beliebig weiterführen. Es sieht so aus, als wäre ein Hauptgrund für die Reformunfähigkeit der BRD in der Ausgestaltung des politischen Systems zu suchen: Erst eine Reform des politischen Systems bewirke eine Reformfähigkeit der Gesellschaft, so jedenfalls die neueste Initiative^[1], welche den Reformstau in Deutschland gern beendet sähe. In den Blickpunkt gerät dabei vor allem die Ausgestaltung des deutschen Föderalismus^[2].

Im Zentrum dieser Hausarbeit wird nun genau das Thema der Reform des deutschen Föderalismus stehen. Besonderes Augenmerk wird dabei auf dem Konzept des Wettbewerbsföderalismus liegen, welches quasi als Gegenprogramm zum gegenwärtigen kooperativen Föderalismus vorliegt und einen immer stärkeren Kreis der Befürworter findet. Wettbewerbsföderalismus weist allerdings nicht nur auf den Tatbestand eines zunehmenden Wettbewerbes zwischen den Bundesländern hin bzw. sollte nicht darauf verkürzt werden. Vielmehr umschreibt es ein umfangreiches Reformprogramm der politischen Strukturen und Institutionen.

Die Arbeit soll auf folgende Forschungsfragen eine Antwort geben: Wo liegen die Probleme des gegenwärtigen kooperativen Föderalismus? Welche Reformansätze besitzt das Konzept des kompetitiven Föderalismus? Welche Realisierungschancen bestehen für eine Reform des bundesdeutschen Föderalismus?

An diesen drei Leitfragen orientiert sich auch die Gliederung der Arbeit. In einem ersten Schritt wird auf die Probleme des deutschen Föderalismusmodells eingegangen. Dazu gehört neben einer näheren Betrachtung des Bundesrates auch das Problem von Politikverflechtung und der zunehmenden Marginalisierung der Länderparlamente. In einem zweiten Schritt wird diesen Problemen nun das Reformkonzept des Wettbewerbsföderalismus entgegengestellt. Bei dieser Betrachtung wird besonders auf die Schlagworte des kompetitiven Modells eingegangen, durch welche es so viel Aufmerksamkeit erregte. Dies wären die Vorschläge zur Reform der Gesetzgebungskompetenzen, die Vorschläge zu einer Finanzreform im Bundesstaat und die Forderung nach einer Neugliederung des Bundesgebietes. Die Umsetzungschancen dieses Konzeptes bestimmen den letzten Teil dieser Arbeit. Dort sollen mit Bezugnahme auf das Modell der Pfadabhängigkeit die historischen Wurzeln des deutschen Bundesstaates aufgezeigt und aus dieser Betrachtung die Reformfähigkeit abgeleitet werden. Ein Fazit fasst die Ergebnisse zusammen und gibt einen Ausblick auf die Ausgestaltung zukünftiger Bundesstaatsreformen.

Die Forschungsdiskussion^[3] zum Thema der Föderalismusreform im Sinne eines kompetitiven Föderalismus läuft schon einige Zeit. Gleich nach den Verfassungsänderungen der großen Koalition im Jahre 1969 begann die Diskussion über die Probleme des kooperativen Föderalismus^[4]. Scharpf^[5] sprach im Jahre 1976 von der Politikverflechtungsfalle und auch Lehmbruch^[6] untersuchte im gleichen Jahr die Probleme zwischen der Überlagerung von Parteienwettbewerb und Institutionen, welche wie der Bundesrat auf Konsens und Verhandeln angelegt sind. Inzwischen findet sich eine Vielzahl an Literatur zum Thema der Föderalismusreform, so dass ein genaues Nachzeichnen der Entwicklung dieser Diskussion hier entfallen muss. Zu erwähnen ist aber in jedem Fall, dass die Kritik am kooperativen Föderalismus, gezeichnet vom politischen Reformstau und den Vetomöglichkeiten des Bundesrates, an Schärfe zugenommen^[7] hat und mittlerweile auch in der Öffentlichkeit einigermaßen Beachtung findet^[8].

1. Probleme des Föderalismus in der BRD

Um das Konzept des Wettbewerbsföderalismus näher erklären zu können, muss in einem ersten Schritt auch in dieser Arbeit die Situationsanalyse des Ist-Zustandes durchgeführt werden. Anders ausgedrückt, es ist zuerst die Problemsicht der Wettbewerbsföderalisten zu untersuchen und erst in einem zweiten Schritt kann dann geklärt werden, wie die wahrgenommenen Probleme gelöst werden sollen. Da es keine geschlossene Theorie zu einem deutschen Wettbewerbsföderalismus gibt, bzw. die Debatte in unterschiedlichen Bahnen verläuft^[9], werde ich einige markante Kritikpunkte am derzeitigen deutschen Föderalismus herausarbeiten^[10]. Diese Kritikpunkte wären:

- Veto-Macht des Bundesrates
- Politikverflechtung
- Marginalisierung der Landesparlamente

Bei dem Versuch, hier drei Kritikpunkte exemplarisch zu erläutern, darf nicht vergessen werden, dass man es bei der Betrachtung des föderalen Systems mit einem interdependenten System zu tun hat. Das heißt, dass alle hier beschriebenen Phänomene zusammenhängen und sich wechselseitig beeinflussen. Deswegen kann eine getrennte Betrachtung auch nur eine vereinfachte sein.

Im folgenden sollen nun drei Problemfelder des deutschen Bundesstaates näher untersucht werden.

1.1 Veto-Macht des Bundesrates

Die Veto-Macht des Bundesrates stellt wohl einen der größten Kritikpunkte am gegenwärtigen Föderalismus der Bundesrepublik dar. Dabei wird der Bundesrat vor allem als Blockadeinstitution gesehen, die so dringend benötigte Reformen der Wirtschafts- und vor allem der Sozialpolitik behindert.

Die Stärke des Bundesrates resultiert aus seiner Rolle im Gesetzgebungsprozess. Hier sind es vor allem die Vielzahl an Zustimmungsgesetzen, welche die Kritik auf sich zieht. Mittlerweile muss der Bundesrat über die Hälfte^[11] der Gesetze des Bundestages zustimmen, damit diese zustande kommen. Kurz nach Gründung der Bundesrepublik betrug die Quote der zustimmungspflichtigen Gesetze noch ca. 43%^[12]. Die Ausdehnung der zustimmungspflichtigen Gesetze ist eine Auswirkung der Entwicklung des Bundesstaates hin zum kooperativen Föderalismus. Vor allem zwei „Einfallstore“ ermöglichten es dem Bundesrat, seine Stellung zu stärken und auszubauen. Zum einen ist dies die extensive Auslegung der Bestimmung des Art. 84 Abs. 1 GG^[13], zum anderen ist es die Kompensation des Verlustes von Gesetzgebungszuständigkeiten der Länderparlamente. Volkmann schreibt dazu: „ Die Länder sind nämlich für die Einbußen an politischen Eigenleben dadurch entschädigt worden, dass sie ihrerseits in steigendem Maße auf das politische Leben des Bundes Einfluss nehmen können. [...] So ist zunächst der Katalog der zustimmungsbedürftigen Gesetze - regelungstechnisch der Ausnahmefall – durch entsprechende Verfassungsänderungen permanent erweitert worden; [...]. ^[14]

Die Probleme die sich aus diesem Phänomen ergeben, lassen sich nur durch die besondere Struktur des Bundesrates erklären. Der Bundesrat stellt als Institution quasi ein einmaliges Gebilde dar. Kein anderes föderal aufgebautes Land verfügt über eine ähnliche Institution, in der weisungsgebundene Vertreter der Länderregierungen die Interessen der Bundesländer vertreten. Diese Struktur ist in Deutschland historisch bedingt und lässt sich bis in das 17. Jahrhundert, bis zum „Immerwährenden Reichstag“^[15], zurückverfolgen. Nach dem zweiten Weltkrieg knüpfte man an die Traditionen aus der Weimarer Republik an und etablierte wieder einen Bundesrat, obwohl auch das Senatsmodell der USA zur Debatte stand. Der Wiedereinführung des Bundesrates wurde theoretisch begründet. Der Bundesrat sollte seine Funktion als ein Widerlager zur Parteipolitik wahrnehmen, indem er durch sachliche Arbeit ein Gegengewicht zur Auseinandersetzung der Parteien bilden sollte^[16]. Diese Sicht setzte sich schließlich in der verfassungsgebenden Versammlung durch und die BRD erhielt den Bundesrat als zweite Kammer.

Die aktuelle Entwicklung, wie auch die Entwicklung in den 70er und 90er Jahren, zeigt allerdings, dass es der Bundesrat eben nicht vermochte, ein Widerlager zur Parteipolitik herzustellen. Lehmbruch^[17] untersuchte ausführlich, wie der Bundesrat unter den Bedingungen des Parteienwettbewerbes funktioniert. Er stellt in seiner Untersuchung fest, das sich zwei Systeme mit verschiedenen Handlungslogiken überlappen. Das ist zum einen ein Regelsystem, welches auf Wettbewerb zwischen Parteien um zeitlich begrenzte Regierungsgewalt gegründet ist und zum anderen ein Verhandlungssystem, in dem Entscheidungen durch Konsens und nicht durch Konflikt gelöst werden. Im Bundesrat der Kaiserzeit und auch im Bundesrat der Weimarer Republik versuchten die Länderchefs durch Verhandlungen die Interessen ihrer Länder zu vertreten. Dies funktionierte deshalb, da weder im Kaiserreich noch in der Weimarer Republik die Stärke der Parteien so ausgeprägt war, wie dies heute der Fall ist^[18].

Im jetzigen Bundesrat sitzen sich allerdings die Vertreter CDU oder SPD geführter Regierungen gegenüber, große Koalitionen bilden die Ausnahme. Vor allem in Zeiten unterschiedlicher politischer Mehrheitsverhältnisse zwischen Bundestag und Bundesrat wird das Verhandlungssystem Bundesrat vom Parteienwettbewerb überlagert . Denn dann steht der Opposition durch ihre Mehrheit im Bundesrat ein wirksames Mittel zur Verfügung, um die Regierungspolitik zu behindern oder im eigenen Sinne zu beeinflussen. Durch die Hintertür Bundesrat, wird die eigentliche Opposition zum machtvollen politischen Akteur und Mitentscheider. Sicher handeln die Ländervertreter auch in diesen Zeiten nicht gänzlich nur nach parteistrategischen Gesichtspunkten^[19], dennoch verhindert dieses System oftmals schnelle und wirksame Politikdurchsetzung.

In Zeiten, in denen der BRD zunehmend Wettbewerbsunfähigkeit und Reformunfähigkeit vorgeworfen wird, ist dies ein Punkt, welcher besonderer Kritik ausgesetzt ist.

1.2 Politikverflechtung

Politikverflechtung ist ein Begriff, welcher Ende der 60er Jahre in die Debatte um den Föderalismus eingeführt wurde^[20]. Politikverflechtung bezeichnet den Umstand, „ dass im Rahmen der Kooperation der verschiedenen staatlichen Akteure ein Geflecht von sich überschneidenden Zuständigkeiten, von Koordinations- und Absprachemustern sowie von formellen und informellen Mitsprachebefugnissen entstand “^[21]. Dies bezeichnet man auch als kooperativen Föderalismus. Er kennzeichnet das föderale System Deutschlands allerdings nicht erst seit den Reformen der Großen Koalition im Jahre 1969, die Verflechtung der unterschiedlichen Ebenen des Bundesstaates gehört zur deutschen Föderalismustradition^[22]. Dadurch, dass die Gesetzgebung schon in der Bismarckzeit vorwiegend Reichsache war und der Vollzug der selben vorrangig der Länderverwaltung oblag, tendierte auch schon das Kaiserreich zu den Formen der informellen Politik und der Kooperation zwischen Reich und Ländern. Im Kern änderte sich dieses Prinzip auch in der Weimarer Republik nicht, und ebenfalls nicht nach der Verabschiedung des Grundgesetzes. Vor allem die Verfassungsreformen der Großen Koalition aber waren es, welche weitere Tatbestände dem kooperativen Föderalismus hinzufügten. Hier war vor allem die große Finanzreform und die Einführung von Gemeinschaftsaufgaben dafür verantwortlich, dass die Vernetzung von Bund und Ländern stark anstieg^[23].

Verflechtung wird sichtbar bei der administrativen Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern^[24], aber auch in der Kooperation der Länder^[25] untereinander. Ohne näher darauf einzugehen sei hier besonders an die Vielzahl von Bund-Länder Arbeitsgemeinschaften oder Arbeitsgemeinschaften der Länder untereinander erinnert^[26].

Politikverflechtung hat Vor- und Nachteile, wobei die Rezeption der Nachteile in der gegenwärtigen Debatte um eine Reform des Föderalismus überwiegt . „Der Vorteil der Verflechtung von Politikebenen im Föderalismus wurde lange Zeit darin gesehen, dass die Kosten von Maßnahmen verteilt werden können und gleichzeitig der gesellschaftliche Problemdruck durch die Bearbeitung von Problemen auf verschiedenen Ebenen reduziert wird.“^[27] Weiterhin hat man bestimmte Vorteile der Politikverflechtung auch dahingehend gesehen, dass der hohe „Aushandlungs- und Konsensbedarf auch den Ergebnissen möglichst breite Zustimmung sichert.“^[28]

Die Nachteile der Politikverflechtung liegen vor allem im hohen Konsenszwang der beteiligten Akteure. „Es zeigt sich nämlich, dass die notwendigen Aushandlungsprozesse Entscheidungen verzögern oder – bei tiefgreifenden Dissensen – immer häufiger verhindern.“^[29] Anders ausgedrückt führt Politikverflechtung auch dazu, Verantwortlichkeiten zu verwischen. Es ist für den Bürger nicht mehr klar ersichtlich, wer für welche Politik die Verantwortung trägt. Dies erschwert die Evaluation der Politik mittels demokratischer Wahlen.

[...]

^[1] „ Ursächlich für die Blockade ist nicht die demokratische Ordnung. Ursächlich sind gravierende Fehlentwicklungen an dieser Ordnung vorbei. Wir brauchen keine Systemveränderung. Was Not tut ist die Rückkehr zum eigentlichen Sinn unserer Verfassung.“, dieser Satz aus dem Manifest des „Bürgerkonvents“ (www.buergerkonvent.de ) zielt auf eine Veränderung des politischen Systems, auch wenn dies noch im gleichen Satz verneint wird. Impliziert wird hier, dass die alte durch das GG gewollte Ordnung „gut“ sei, während die jetzige Ausgestaltung „schlecht“ ist, deswegen sei nur eine Rückbesinnung nötig, welche ja natürlich dann doch eine Systemveränderung zum heutigen politischen System wäre.

^[2] So etwa als dreiteilige Folge in „Der Spiegel“ (Nr 20, 21, 22,. 2003),

^[3] zur Forschungsdiskussion bzw. zur „Themenkarriere“ des Begriffs „Wettbewerbsföderalismus“ vgl. dazu: Schatz, 2000: S. 15ff;

^[4] so zum Beispiel Kisker, 1971: Kooperation im Bundesstaat. Tübingen.

^[5] Schrapf, Reissert, Schnabel, 1976: Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik. Kronberg.

^[6] Lehmbruch, 1976: Parteienwettbewerb im Bundesstaat. Stuttgart.

^[7] So zum Beispiel bei Abromeit, 1992: Der verkappte Einheitsstaat. Opladen.

^[8] Dies zeigt sich in der Verbreiterung der Diskussion durch Magazine wie „Der Spiegel“ (siehe FN 2)

^[9] vgl. Bauer, 2002: S. 843

^[10] als Wegweiser dazu dient ein Aufsatz von Schmidt-Jortzig, 1998: Herausforderungen für einen neuen Wettbewerbsföderalismus – Plädoyer für einen neuen Wettbewerbsföderalismus. In: DÖV, S. 746 ff ; indem er drei markante Kritikpunkte am bundesdeutschen Föderalismusmodell vorbringt.

^[11] Laufer Münch, 1998: S. 172 ; beide sprechen von knapp 60 Prozent zustimmungspflichtiger Gesetze, Kilper, Lhotta sprechen sogar von 90% wichtiger Gesetze, denen der Bundesrat zustimmen muss (Kilper, Lhotta, 1996: S. 175)

^[12] Laufer, Münch, 1998: S 172

^[13] vgl. Kilper, Lhotta, 1996: S. 175f

^[14] Volkmann, 1998: S. 618

^[15] vgl. Laufer, Münch, 1998: S. 44

^[16] ausführlich dazu Lehmbruch, 1998: S. 77ff

^[17] Lehmbruch, 1998

^[18] Lehmbruch, 1998: S. 59ff

^[19] dies sah man zum Beispiel an der Zustimmung der CDU geführten Berliner Koalition zur Steuerreform der Regierung Schröder in der 14 WP des Bundestages

^[20] Scharpf, Reissert, Schnabel, 1976: Politikverflechtung: Theorie und Emiprie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik. Kronberg.

^[21] Laufer, Münch, 1998: S. 248

^[22] Lehmbruch, 1999: S. 117f

^[23] vgl. dazu Kilper, Lhotta, 1996: S. 183ff

^[24] Laufer, Münch, 1998: S. 251ff

^[25] ebenda: S. 255ff

^[26] Bauer, 2002, S. 840

^[27] Laufer, Münch,1998: S.249

^[28] vgl. Volkmann, 1998: S. 618

^[29] ebenda: S.. 618