Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen
Abkürzungsverzeichnis
1. Einführung
2. Theoretischer Hintergrund - Der „Politische Markt”
2.1 Akteure und Tauschbeziehungen
2.2 Tauschgüter
2.3 Konfliktlinien und Koalitionen
2.4 Entscheidungen
3. Die Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes
3.1 Hintergrundinformationen
3.1.1 Das Stromeinspeisegesetz von
3.1.2 Das Erneuerbare-Energien-Gesetz von
3.1.3 Die Anlässe für die Novellierung
3.2 Die Entwicklung des Referentenentwurfs
3.2.1 Ankündigung des Entwurfs und erste Positionierungen
3.2.2 „Kleine Novelle“ - Die Härtefallregelung
3.2.3 Der Referentenentwurf
3.2.4 Bewertung
3.3 Die Ressortabstimmung zwischen BMU und BMWa
3.3.1 Der „Energiegipfel“ im Kanzleramt vom 14. August
3.3.2 Die Positionen der Anbieter zum Referentenentwurf
3.3.3 Die Positionen der Nachfrager
3.3.4 Die Eskalation des Konflikts im Laufe der Ressortabstimmung
3.3.5 Das Photovoltaik-Vorschaltgesetz
3.3.6 Vermittlung des Kanzleramts und Kabinettsvorlage
3.3.7 Bewertung
3.4 Das Gesetzgebungsverfahren
3.4.1 Die Positionen der Anbieter zum Gesetzentwurf
3.4.2 Die Positionen der Nachfrager
3.4.3 Die Überarbeitung durch den Umweltausschuss
3.4.4 Vermittlungsverfahren und endgültiger Beschluss
3.4.5 Bewertung
3.5 Zwischenergebnis – Konfliktlinien, Koalitionen und Konfliktverlauf
3.5.1 Die Reformerkoalition
3.5.2 Die „Status-Quo“-Koalition
3.5.3 Sekundäre Konfliktlinien und Koalitionen
3.5.4 Der Verlauf des Formulierungsprozesses
4. Die Formulierung des deutschen Nationalen Allokationsplans für den europäischen Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten
4.1 Hintergrundinformationen
4.1.1 Internationale Klimapolitik und Emissionshandel
4.1.2 Die Entwicklung der EU-Rahmenrichtlinie
4.1.3 Die Vorgaben der EU-Emissionshandelsrichtlinie und die Systematik der Umsetzung in deutsches Recht
4.2 Die Verhandlungen in der AGE bis zum BMU-Entwurf
4.2.1 Der „Energiegipfel“ im Kanzleramt am 18. September
4.2.2 Diskussionen in der Arbeitsgruppe Emissionshandel und Vorlage des BMU-Entwurfs
4.2.3 Bewertung
4.3 Die Ressortabstimmung zwischen BMU und BMWa
4.3.1 Die Positionen der Nachfrager zum BMU-Entwurf
4.3.2 Die Positionen der Anbieter
4.3.3 Die Eskalation des Konflikts im Verlauf des Ressortabstimmung
4.3.4 Vermittlung des Kanzleramts und Vorlage des abgestimmten Entwurfs
4.3.5 Bewertung
4.4 Das Gesetzgebungsverfahren
4.4.1 Die Positionen der Nachfrager zum abgestimmten Entwurf
4.4.2 Die Positionen der Anbieter
4.4.3 Die Überarbeitung durch den Umweltausschuss
4.4.4 Vermittlungsverfahren und endgültiger Beschluss
4.4.5 Bewertung
4.5 Zwischenergebnis
4.5.1 Die Reformerkoalition
4.5.2 Die „Status-Quo“-Koalition
4.5.3 Sekundäre Konfliktlinien und Koalitionen
4.5.4 Der Verlauf des Formulierungsprozesses
5. Fazit
6. Anhänge
7. Literatur- und Quellenverzeichnis
Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen
Tab 1: Überblick über die Akteure im politischen Markt
Tab. 2: Eckpunkte der EEG-Novelle (28.01.2003)
Tab. 3: Eckpunkte des Referentenentwurfs der EEG-Novelle
Tab. 4: Kernpunkte des abgestimmten bzw. des Gesetzentwurfs
Tab. 5: Zentrale Modifikationen des Umweltausschusses am EEG-Entwurf
Tab. 6: Protagonisten der Anbieterseite im Formulierungsprozess
Tab. 7: Kernpunkte des BMU-Entwurfs
Tab. 8: Eckpunkte des NAP aus Sicht des BDI
Tab. 9: Kernpunkte des NAP in der abgestimmten Fassung
Tab. 10: Zentrale Modifikationen des Umweltausschusses am NAP/ZuG-Entwurf
Tab. 11: Kernpunkte der Vorschläge des Vermittlungsausschusses
Tab. 12: Protagonisten der Anbieterseite im Formulierungsprozess
Abb. 1: Vereinfachtes Schema eines politischen Marktes mit einer primären Konfliktlinie
Abb. 2: Verschiebung des institutionellen Zentrums in den 3 Formulierungsphasen einer Regierungsvorlage
Abb. 3: Primärkoalitionen zur EEG-Novelle
Abb. 4: Sekundärkoalitionen zur EEG-Novelle
Abb. 5: Primärkoalitionen zum NAP/ZuG
Abb. 6: Sekundärkoalitionen zum NAP/ZuG
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1. Einführung
Der anthropogene, das heißt menschengemachte Klimawandel[1] und der resultierende dringende Handlungsbedarf sind mittlerweile kaum mehr umstritten[2]. Seit Beginn der Industrialisierung sind die atmosphärischen Konzentrationen der Treibhausgase stark gestiegen[3]. Der Anteil von Kohlendioxid, welches 60% der durch die klimawirksamen Gase anthropogenen Ursprungs verursachten Störung ausmacht, hat mit etwa 380 parts per million den höchsten Wert seit 700.000 Jahren erreicht. Die Hauptquelle der Emissionen ist die Energieversorgung auf Basis der fossilen Brennstoffe Kohle, Erdgas und Erdöl[4]. In Deutschland sind mehr als 90% der Emissionen des wichtigsten Treibhausgases Kohlendioxid energiebedingt, etwa 45% entstehen allein in der Energiewirtschaft[5]. Zu den befürchteten Konsequenzen des Klimawandels zählen eine höhere Frequenz extremer Wetterereignisse, ein Anstieg der globalen durchschnittlichen Temperaturen, das Schmelzen der Eismassen an den Polen und in Hochgebirgen, Änderungen in den Meeresströmungen, Veränderungen in der Niederschlags- und Temperaturverteilung mit erheblichen Auswirkungen auf Ökosysteme und vor allem auf die Landwirtschaft sowie ein langfristiger Anstieg des Meeresspiegels[6].
Hinsichtlich der prinzipiellen Notwendigkeit, Klimaschutz zu betreiben, besteht mittler-weile ein Grundkonsens in der deutschen Politik. Die deutsche Klimapolitik nimmt sich der Problematik mit einem „Mix aus Maßnahmen und Instrumenten“ an, darunter die ökologische Steuerreform, die Förderung erneuerbarer Energien sowie der Kraft-Wärme-Kopplung, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, Bildungs- und Forschungsförderung, der Emissionshandel sowie Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz[7]. Zwei zentrale Instrumente wurden in den Jahren 2003 und 2004 novelliert oder erstmals in deutsches Recht umgesetzt: das Erneuerbare Energien Gesetz (EEG) und das europäische Emissionshandelssystem.
Das EEG ist ein Instrument zur Förderung erneuerbarer Energien[8]. Es basiert auf einer Abnahme- und Vergütungspflicht und entfaltet seine Steuerungswirkung über Festpreise: Netzbetreiber müssen von den Anlagenbetreibern eingespeisten EE-Strom abnehmen und zu gesetzlich festgelegten Preisen vergüten. Das EEG von 2000 hat in Deutschland einen Boom erneuerbarer Energien ausgelöst. Die Branche setzte nach Angaben des Bundes-umweltministeriums 2001 mehr als 6 Milliarden Euro um und beschäftigte etwa 120.000 Menschen[9]. Im fünften Jahr nach der Einführung hatte das EEG den Marktanteil der er-neuerbaren Energien an der Stromversorgung in Deutschland von 6,3% auf 10,2% gestei-gert[10]. Erneuerbare Energien substituieren fossile (und nukleare) Energieträger und haben 2004 circa 82 Mio. t CO2-Emissionen vermieden[11]. Die Novellierung des EEG war bereits im Gesetz von 2000 angelegt[12]. Sie wird in der vorliegenden Arbeit als erstes Fallbeispiel untersucht.
Emissionshandelssysteme erfreuen sich unter Wirtschaftswissenschaftlern als ökono-misch wie ökologisch hocheffiziente Umwelt- oder Klimaschutzinstrumente großer Be-liebtheit[13]. Sie funktionieren nach dem Prinzip „cap and trade“: Die Handelsteilnehmer erhalten eine bestimmte Menge an handelbaren Zertifikaten. Diese Menge („cap“) wird durch die Regulierer sukzessive reduziert. Handelsteilnehmer können nun entscheiden, ob sie selbst Emissionen reduzieren, so dass sie überschüssige Zertifikate verkaufen können oder ob sie statt dessen Zertifikate am Markt zukaufen („trade“). Wer nicht die erforderliche Menge an Zertifikaten vorweisen kann, wird mit geeigneten Maßnahmen sanktioniert. Reduzierung findet theoretisch folglich dort statt, wo sie am kos-tengünstigsten zu realisieren ist. Das EU-Emissionshandelssystem wurde auf europäischer Ebene verhandelt, beschlossen und den Mitgliedsstaaten die Implementierung auferlegt[14]. Im zentralen Punkt der Erstzuteilung in Nationalen Allokationsplänen (NAP) wurden dabei gemäß dem Subsidiaritätsprinzip erhebliche Spielräume gelassen[15]. Die politische Ausgestaltung dieser Spielräume in Deutschland analysiert das zweite Fallbeispiel der vorliegenden Arbeit.
Die jeweiligen politischen Willensbildungsprozesse waren von intensiven Konflikten gekennzeichnet. In der heißen Phase der NAP-Formulierung im Zuge der Ressort-abstimmung im März 2004 war gar von einer Koalitionskrise die Rede. Beide Vorhaben waren auch energie- und wirtschaftspolitisch von erheblicher Tragweite: Das EEG greift durch seine Fördersystematik direkt in die nach wie vor oligopolistischen Strukturen des Elektrizitätsmarktes ein[16]. Gleichzeitig wirkt es als Mehrbelastung für Verbraucher in Haushalten und Gewerbe: Für einen durchschnittlichen Haushalt beliefen sich die Mehrkosten 2005 auf etwa 1,50 € im Monat[17]. Die zusätzlichen Kosten für strominten-sive Unternehmen sind umstritten und als solche sowohl Gegenstand von als auch Argument in politischen Konflikten[18]. Die Nationalen Allokationspläne für den Emis-sionshandel hingegen schlagen sich einerseits mit Milliardenwerten in den Bilanzen der Teilnehmer nieder[19]. Andererseits kann eine systematische Senkung des „cap“ stetig steigende Reduzierungsverpflichtungen für Kernbereiche der deutschen Wirtschaft wie etwa den Energiesektor oder die emissionsintensive Schwerindustrie bedeuten. Schließlich wurden durch den Nullsummenspielcharakter der Verteilung der Emissionsrechte erhebliche Verteilungskonflikte zwischen den teilnehmenden Branchen ausgelöst, da die jeweiligen Akteure Sonderzuteilungen entsprechend dem jeweiligen Geschäftsbereich forderten[20]. Bei alledem ist zu bedenken, dass sich neben den klimapolitischen Erfordernissen auch durch den Atomausstieg und das Erreichen von Altersgrenzen zahlreicher Großkraftwerke ein kritisches Entscheidungsfenster für die zukünftige Stromversorgung Deutschlands geöffnet hat. Der Investitionsbedarf für die kommenden 15-20 Jahre beläuft sich auf rund 40 Gigawatt Leistung, bei einem finanziellen Volumen von etwa 50 Mrd. €[21]. Angesichts der aufwändigen Planungs- und Genehmigungsverfahren und der langen Amortisationszeiten von Investitionen in die Energieinfrastruktur haben energiepolitische Rahmenbedingungen, wie sie von EEG und Emissionshandel gesetzt werden, langfristig strukturprägende Wirkung.
„Lichtblick für den Klimaschutz“[22]. „Ein Riesenschritt für die Energiereform“[23]. „Weltweit vorbildlich: Förderung erneuerbarer Energien“[24] - „Verpatzter Einstieg in den Emissionshandel, Klimaschutz auf die lange Bank geschoben“[25]. „Rot-Grün hat den Emissionshandel (...) kastriert, ambitionierter Klimaschutz (...) ist leichtfertig verspielt worden.“[26] So und ähnlich kommentierten Vertreter deutscher Umweltorganisationen den klimapolitischen Output[27] der beiden Formulierungsverfahren. Während die aufgrund von Einspeisemodelle wie dem EEG erzielten Erfolge beim Ausbau Erneuerbarer Energien zu einer Verbreitung dieser Fördersysteme geführt haben[28], wurde die Ausgestaltung des Nationalen Allokationsplans auch in Medien und Forschung scharf kritisiert[29]. Die Diskrepanz ist bemerkenswert, zumal der Klimapolitik in der rot- grünen Koalition auch vor dem Hintergrund eines Bedeutungszuwachses des Klimaschutzes in der öffentlichen Meinung nach der Flut von 2002 und dem Beitrag der klimapolitischen Profilierung zum Wahlsieg ein hoher Stellenwert zugeschrieben wurde. Außerdem wurden beide Gesetze federführend vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit unter Jürgen Trittin (Bündnis90/Die Grünen) bearbeitet.
Diese Inkonsistenz der beiden wichtigsten klimapolitischen Maßnahmen in der zweiten Amtszeit der rot-grünen Bundesregierung soll in der vorliegenden Arbeit in ihrer Genese rekonstruiert, analysiert und erklärt werden. Die Eignung dieses oder jenes Klimaschutzinstruments aus wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive, etwa im Sinne einer Wirkungsanalyse, oder die Frage nach juristischer Angemessenheit und Rechtmäßigkeit gesetzlicher Regelungsinhalte können hier nicht untersucht werden. Statt dessen stehen originäre politikwissenschaftliche Erkenntnisinteressen im Vordergrund: Wie werden allgemein verbindliche Regelungen und Entscheidungen im politischen System Deutschlands hergestellt[30] ? Auf welche Weise werden Werte autoritativ verteilt[31] ? Wie stellt sich das Streben nach Machtanteil und nach der Beeinflussung der Machtverteilung dar[32] ?
Dazu werden die Formulierungsprozesse mit Hilfe eines auf der Neuen Politischen Ökonomie (NPÖ) basierenden, durch einen stärker politikwissenschaftlich ausgerichteten Fokus modifizierten Analyserasters untersucht, welches die Akteure und ihre Beziehungsmuster als „politischen Markt“ konzipiert. Die Literatur zur NPÖ ist umfangreich[33]. Das Grundmodell des politischen Marktes mit politischen Entscheidungs-trägern als Anbietern und Wählern oder Interessengruppen als Nachfragern politischer Maßnahmen im Tausch gegen politische Unterstützung wird von Downs und Herder-Dorneich übernommen[34]. Um zu einer Erklärung des klimapolitischen Outputs zu gelangen, sollen hier allerdings darüber hinaus die Tauschbeziehungen zwischen Anbietern und Nachfragern und die „Marktstrukturen“ herausgearbeitet werden. Die Fallbeispiele werden daher in einer chronologischen Darstellung auf inhaltliche Konfliktlinien untersucht. Es soll hier jedoch keine umfassende Rekonstruktion des Werdegangs aller Regelungsinhalte vorgenommen werden. Auch es ist nicht das Ziel dieser Arbeit, die Funktionsweise und genauen Abläufe von Lobbyismus zu erläutern. Es liegt in der Natur der Interaktion von Politikern und Interessenorganisationen, dass sich diese oftmals informell und im Verborgenen abspielt. Mit Hilfe eines Modells von Tauschbeziehungen wird die Koalitionsbildung der Nachfrager und Anbieter heraus-gearbeitet, welche letztlich in Verbindung mit situativen Rahmenbedingungen maßgeb-lich determiniert, ob sich für eine bestimmte Maßnahme eine politische Mehrheit findet oder nicht. Die Darstellung und Analyse werden sich auf die umstrittenen, für die Koali-tionsbildung und entscheidungspraktisch relevanten Inhalte konzentrieren. Die Formulie-rungsprozesse werden in drei von Entscheidungen abgeschlossenen Phasen erfasst: Erarbeitung eines ersten, zumeist ministeriellen Entwurfs, Ressortabstimmung und par-lamentarisches Verfahren. Es wird untersucht, welche Akteure oder Koalitionen in den Formulierungsphasen jeweils dominiererten und inwieweit sie ihre Positionen entsprechend durchsetzen konnten. Durch den Vergleich sollen die Politikergebnisse schließlich unter Berücksichtigung etwaiger sonstiger relevanter Faktoren aus den Markt-strukturen heraus erklärt werden.
Dieses Analyseraster läßt sich in eine Reihe von Leit-fragen kondensieren, die bei der Analyse der Fallbeispiele systematisch beantwortet werden sollen: Welche Akteure waren am Formulierungsprozess zu den klimapolitischen Vorhaben EEG und EH/NAP beteiligt? Welche Konfliktlinien lassen sich identifizieren? Welche Koalitionen bildeten sich entlang dieser Konfliktlinien im politischen Markt? Welche Akteure und Koalitionen dominierten jeweils in den drei Entscheidungsphasen? Inwiefern spiegelt sich diese Dominanz in den Entscheidungen wieder? Welche sonstigen Faktoren spielten eine Rolle? Wie also lassen sich die Entscheidungen erklären?
Angesichts der Forschungslage kann auf Sekundärliteratur zu den Fallbeispielen im Kontext der Fragestellung kaum zurück gegriffen werden. Klimaschutz und Klimapolitik werden zumeist weniger auf der einzelstaatlichen Ebene denn als Gegenstand von Außen-, inter- oder supranationaler Politik untersucht. Die Erneuerbare-Energien-Politik der Bundesregierung wurde insbesondere an der Forschungsstelle für Umweltpolitik der FU Berlin von Danyel Reiche analysiert, unter Anlehnung an die von Martin Jänicke et al. für die Umweltpolitik konzipierten policy-analytischen Ansätze[35]. Reiches Arbeiten[36] sowie die Analyse der Formulierung des EEG 2000 von Mischa Bechberger[37] lieferten wertvolle empirische Erkenntnisse, die in die vorliegende Arbeit eingeflossen sind. Nach Auffassung des Autors erscheint der dort verfolgte Ansatz der „Advocacy-Coalitions“ nach Paul A. Sabatier[38] jedoch nicht geeignet für eine vergleichende Untersuchung der nahezu parallel verlaufenden Formulierungsprozesse im Rahmen der vorliegenden Arbeit. Erstens wurde der Ansatz von Sabatier primär konzipiert, um „Policy-Wandel“ durch „Policy-Learning“ unter Berücksichtigung von Zeiträumen von mindestens 10 Jahren zu erklären[39]. Für einen Querschnittsvergleich, wie er hier vorgenommen wird, trifft diese Prämisse nicht zu. Zweitens scheint die Gliederung des Politikfeldes in zwei Koalitionen anhand von belief systems mit einem „ökonomischen“ und einem „ökologischen“ deep core belief forschungspraktisch und analytisch problematisch[40]. Für eine angemessene Erhebung der jeweiligen core-beliefs fehlt in dieser Arbeit der Raum. Das Postulat eines ökologischen core-beliefs muß im Übrigen zumindest für ökonomische Akteure unter den Mitgliedern einer solchen Koalition kritisch beurteilt werden. Umgekehrt denken und argumentieren auch die Mitglieder einer als „ökologisch“ bezeichneten Koalition mitunter in ökonomischen Kategorien.
Um derartige begriffliche und konzeptionelle Unschärfen zu vermeiden, werden in der vorliegenden Arbeit vielmehr Tauschbeziehungen nutzen- oder wohlfahrtsmaximierender Akteure in Politik und Gesellschaft als konstituierendes Element politischer Koalitionen aufgefasst. Es wird argumentiert, dass schließlich über Wahlhandlungen politischer Akteure als Anbietern von und Entscheidungsträgern über politische Maßnahmen, die sich an den auf Tauschbeziehungen basierenden Strukturen des politischen Marktes orientieren, maßgeblich bestimmt wird, ob eine politische Maßnahme ergriffen wird oder nicht[41].
Politikwissenschaftliche Sekundärliteratur zur Implementierung des Emissionshandels auf der einzelstaatlichen Ebene lag mit der Dissertation von Sven Rudolph[42] vor und wurde in einem relativ späten Stadium des Entstehens der vorliegenden Arbeit verfügbar. Rudolph analysiert auf der Basis einer Kombination von Ansätzen aus der Neuen Politischen Ökonomie und aus der Politikfeldanalyse die Implementierung von Emis-sionshandelssystemen in den USA und Deutschland. Seine empirischen Erkenntnisse decken sich weitgehend mit den hier präsentierten Ergebnissen und wurden an geeigneter Stelle als zusätzliche Belege integriert. Bei der Beurteilung der Genese des klimapo-litischen Outputs stellt Rudolph allerdings keine angemessene Verbindung zum gleich-zeitig verlaufenden Formulierungsprozess der EEG-Novelle her. Zudem stützt er sich in erheblichem Umfang auf im Zuge seiner Tätigkeit in einer der beteiligten Umweltorganisationen erlangtes Insiderwissen, unter Verweis auf nicht öffentliche und nicht dokumentierte Quellen. Beide Defizite sollen hier unter Verwendung eines gestrafften Analyserasters aufgearbeitet werden. Auch auf volkswirtschaftlich ausgerichtete Arbeiten wird an geeigneter Stelle zurückgegriffen[43]. So hat etwa Georg Erdmann die politische Ökonomie der Formulierung des NAP untersucht und im Ergebnis als „umweltpolitischen Rückschritt“ beurteilt, der „in kaum zu überbietender Weise (…) egoistische Sonderinteressen“[44] widerspiegelt. Während seine Einschätzung des klimapolitischen Outputs von Beobachtern der Formulierung weitgehend geteilt wird, wird seine Erklärung jedoch dem Anspruch, die „zugrunde liegenden wirtschafts-politischen Mechanismen, (…) Randbedingungen (…) sowie (…) Sachzwänge“[45] zu erläutern, nur unzureichend gerecht. Wie aus den folgenden Ausführungen hervorgehen wird, überbewertet Erdmann die Frühphase der Formulierung in der korporatistischen „Arbeitsgruppe Emissionshandel“ gegenüber der Ressortabstimmung und verwechselt überdies Ursache und Wirkung, indem er die Zerstrittenheit der Bundesregierung als solche, nicht aber die zugrundeliegenden Positionen und Akteurskonstellationen als zweites Hauptargument anführt[46]. Darüber hinaus blendet seine Analyse die zentrale Rolle des BMWa und des Protagonisten Wolfgang Clement nahezu völlig aus.
Vor diesem Hintergrund wird sich die empirische Darstellung auf die vorhandene Literatur, vor allem aber auf die qualitative Auswertung frei zugänglicher Quellen stützen, wie etwa Artikel aus Tages- und Wochenzeitungen sowie Magazinen, Pressemitteilungen und sonstige Publikationen der Akteure sowie Dokumente aus Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat.
Im folgenden wird zunächst das bereits skizzierte Analyseraster entwickelt und der notwendige theoretische Hintergrund geliefert. Darauf aufbauend werden die Fall-beispiele unter Beantwortung der zuvor präsentierten Leitfragen analysiert. Die Fallbei-spiele sind gleich aufgebaut: Zu Beginn erfolgt eine kurze Einführung in den Gegenstand mit einem Überblick über dessen Vorgeschichte sowie die Erläuterung der Gründe für die Initiierung des Formulierungsverfahrens. Anschließend erfolgt eine in drei Phasen gegliederte chronologische Darstellung der Formulierungsprozesse, die sich auf die wichtigsten, für die Koalitionsbildung der Akteure im Kontext der Fragestellung zentralen Regelungsinhalte beschränken wird. Es sollen allerdings hinreichend Zitate verwendet werden, um die Schilderung aufzulockern und auch die Atmoshpäre des politischen Tagesgeschäftes illustrierend einfangen zu können, zumal derartige „atmosphärische“ Faktoren durchaus erklärungsrelevant sind. Der Grad der inhaltlichen und prozessualen Detailgenauigkeit wurde insgesamt bewußt hoch angesetzt, da es eben jene sachlichen Details sind, an denen sich politische und wirtschaftliche Konflikte entzünden und die den letztlichen Politikoutput ausmachen. Am Ende jedes Fallbeispiels stehen Zwischenergebnisse, in denen die Leitfragen beantwortet werden. Darauf aufbauend werden im Fazit eine Erklärung für die Inkonsistenz rot-grüner Klimapolitik sowie ein daraus hergeleiteter Ausblick angeboten. Auf diese Weise soll mit der vorliegenden Arbeit ein Beitrag zu dem geleistet werden, was nach Anthony Lovins jeder wissen sollte: „(...) Wie Gesetze zustande kommen und wessen Interessen sie dienen“[47].
2. Theoretischer Hintergrund - Der „Politische Markt”
Das Analyseraster der vorliegenden Arbeit orientiert sich an der Neuen Politischen Ökonomie und ist darin in der Forschungsrichtung der „empirischen Untersuchung kollektiver Entscheidungen“ verortet[48]. Auf eine kritische Diskussion des NPÖ-Ansatzes wird hier verzichtet[49]. Das im Folgenden dargelegte Modell hat für diese Arbeit zwei Funktionen: Erstens dient es der Gliederung und Strukturierung der Darstellung. Zweites stellt es ein heuristisches Instrument für das Verständnis und die Erklärung der Politikprozesse und –ergebnisse dar.
Die NPÖ basiert auf der Grundannahme des Rationalitätsprinzips der „Mikrotheorie der Ökonomie“ als „Theorie der individuellen Wahlhandlung“ (Rational Choice). Danach werden in „allen Lebens- und Gesellschaftsbereichen von einzelnen Individuen Wahl-handlungen vorgenommen“[50]. Bei den Wahlhandlungen werden die sich aus den Alterna-tiven ergebenden Wohlfahrtszustände verglichen. Ein in diesem Sinne rationales Indivi-duum entscheidet sich für die Alternative, die der subjektiv empfundenen Wohlfahrt am Förderlichsten ist. Das kann durchaus auch bedeuten, dass nicht die materielle oder finanzielle Wohlfahrt ausschlaggebend ist, sondern in der individuellen „pursuit of happiness“ getreu den eigenen Überzeugungen oder zum Wohle anderer gehandelt wird.
Darauf aufbauend steht im Kern des Konzepts des „politischen Marktes“ eine Analogiebildung von ökonomischen zu politischen Modellen[51]. Dem „ökonomischen Markt (...) [wird] ein politischer Markt gegenübergestellt (...), in dem sich die jeweiligen nutzenmaximierenden Akteure der verschiedenen Marktseiten befinden“[52]. Die Politiker in demokratischen politischen Systemen werden als Anbieter politischer Programme interpretiert, die in einer Tauschbeziehung von den Wählern als Nachfragern dafür Stimmen erhalten. Mit der Anzahl der Wählerstimmen wächst das Wohlfahrtsniveau eines Politikers. Es ist aus dieser Sicht zugleich das Wesen und die „List der Demokratie“[53], dass ein Politiker auf diese Weise den eigenen Nutzen bzw. das eigene Wohlfahrtsniveau durch die Maximierung des Nutzens der Wähler maximiert. Dabei stehen sie allerdings in der Konkurrenz mit Wettbewerbern in Gestalt anderer Politiker. Politische Maßnahmen werden so nach Herder-Dorneich zu einem Instrument im Konkurrenzkampf um die Macht[54]. Dieses Modell lässt sich in modifizierter Form auf die Klimapolitik des Bundes in Deutschland anwenden.
2.1 Akteure und Tauschbeziehungen
Als Anbieter politischer Maßnahmen gelten bei Downs politische Parteien[55]. Auch die Parteien oder Regierungen (als regierende Parteien) setzen sich letztlich aus Individuen zusammen, die sich zwar zusammengeschlossen haben, um politische Maßnahmen an bestimmte Wählergruppen gemeinsam bereit zu stellen, dabei aber nicht unbedingt über die von Downs angenommene „einheitliche, widerspruchsfreie Präferenzordnung“ verfügen müssen. Im Gegenteil sind die Binnenstruktur der Parteien und die innerparteiliche Willensbildung von Konflikten gekennzeichnet. Diese können, müssen aber nicht unbedingt entlang der Organisationsstrukturen und -ebenen verlaufen[56]. Im parlamentarischen politischen System Deutschlands mit seiner Mischform von Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht kommt es außerdem in der Regel zu Koalitionsregierungen mehrerer Parteien, die mit einer mehr oder weniger unterschiedlichen Programmatik zur Wahl angetreten sind. Ziel einer Regierung und der Mitglieder der Koalitionsparteien sind zunächst Machterhalt und Wiederwahl[57]. Dazu müssen die zu tätigenden Maßnahmen erstens so ausgestaltet werden, dass die Präferenzen der Mitglieder der Regierung und der Koalitionsparteien befriedigt werden, um ein Zerbrechen der Koalition zu verhindern. Zweitens gilt es, die Erwartungen der Wähler soweit zu erfüllen, dass die Wiederwahl erreicht werden kann.
Darüber hinaus ist die Gesetzgebung des Bundes mit der Länderebene verflochten, da eine Reihe von Regelungsinhalten die Zustimmung des Bundesrates zu Bundesgesetzen erfordert[58]. Ist dies der Fall, so gehören auch die Landesregierungen und deren Mitglieder zu den Anbieter in einem Marktmodell der Bundesgesetzgebung.
Neben den gewählten Politikern in Legislative und Exekutive spielt die Ministerialbürokratie eine wichtige Rolle in der Formulierung politischer Maßnahmen, insbesondere dann, wenn ein Gesetzentwurf auf einem Referentenentwurf aufbaut[59]. Bürokratische Kollektive, wie etwa ein Ministerium, setzen sich aus rationalen Individuen zusammen, die individuelle Wohlfahrt durch „Kompetenzmaximierung“ erreichen wollen[60]. Die Wahlwirksamkeit einer Maßnahme spielt naturgemäß für Beamte der Ministerien nur in Verbindung mit den Erwartungen und Anweisungen der politischen Spitze des Ministeriums eine Rolle[61]. Es kommen allerdings eine Reihe anderer Tauschgüter in Frage – insbesondere solche, wie sie von Interessengruppen bereitgestellt werden können –, auf die im folgenden Abschnitt eingegangen wird.
Als Nachfrager politischer Maßnahmen wurden von Downs Wähler und Interessengruppen konzipiert[62]. Der Einfluss der Wähler wird hier durch die Annahme, dass deren Präferenzen gemäß dem zuvor skizzierten Verhalten der Anbieter von diesen im Interesse von Machterhalt oder –erlangung antizipiert werden, indirekt integriert. Einzelunternehmen können ebenfalls als Nachfrager auftreten, sowie, abhängig von den verfügbaren, in der Regel mit der Unternehmensgröße korrespondierenden Ressourcen, auch als Tauschpartner. Individuelle und kollektive Akteure schließen sich in Interessengruppen (auch: „Verbände“, „organisierte Interessen“, „pressure groups“, „Lobbies“[63] ) zusammen. Unter Interessengruppen werden hier „freiwillige und arbeitsteilig organisierte Zusammenschlüsse“[64] verstanden, die „zum einen Interessen gegenüber anderen Gruppen mit abweichenden oder entgegengesetzten Interessen (...) wahrnehmen, zum anderen die Interessen ihrer Mitglieder durch Mitwirkung und / oder Einwirkung auf Regierung und Ministerialbürokratie, Parlament, Parteien und Öffentlichkeit im politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess zur Geltung bringen wollen“[65]. Durch diese Zusammenschlüsse bündeln Akteure ihre Tauschgüter oder stellen gemeinsam neue bereit, um so ihre Chancen auf Realisierung der gemeinsamen Interessen zu vergrößern[66]. Neben den wirtschaftlichen ergibt sich auch durch andere gesellschaftliche Interessen, wie beispielsweise Umweltorganisationen, Nachfrage nach politischen Maßnahmen. Rationale Wähler, Unternehmen oder Interessengruppen wählen ihre Tauschpartner und den Einsatz ihrer Tauschgüter so aus, dass die von ihnen gewünschte Politik in größtmöglichem Ausmaß realisiert wird.
Im bundesrepublikanischen Föderalismus treten zudem die landespolitischen Akteure mitunter auch als Nachfrager auf, sofern die jeweiligen Interessen von einer bundespolitischen Maßnahme betroffen sind.
Tab 1: Überblick über die Akteure im politischen Markt
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
2.2 Tauschgüter
In Downs’ Modell fand ein Tausch von politischen Maßnahmen gegen Wählerstimmen zwischen Politikern und Wählern statt. Unternehmen und Interessengruppen als juristische Personen besitzen allerdings nicht das Wahlrecht. Diesen Nachfragern nach politischen Maßnahmen stehen Tauschgüter wie Informationen, politische Kommunikation und Unterstützung, Vergabe von Positionen[67], Finanzierung oder Politische Pression zur Verfügung[68].
Die Bandbreite der möglichen politischen Maßnahmen als Tauschgüter der Anbieter ist groß. Auf eine systematische Darstellung kann im Rahmen der vorliegenden Arbeit verzichtet werden. Im Kontext der Fragestellung stellen die hier untersuchten politischen Maßnahmen die unabhängige Variable dar, deren Bezug zur von den jeweiligen Akteuren artikulierten Nachfrage, dem Auftreten von Anbietern der nachgefragten Maßnahmen und den korrespondierenden Strukturen des politischen Marktes durch die Darstellung und Analyse der Fallbeispiele rekonstruiert und erklärt werden soll.
2.3 Konfliktlinien und Koalitionen
Da von politischen Maßnahmen oft mehr als ein Akteur oder eine Akteursgruppe betroffen sind, beteiligen sich am Markt dementsprechend in der Regel mehrere Akteure. Je nach dem Charakter der Maßnahme – insbesondere bei redistributiver Politik – besteht erhebliches Konfliktpotential. Sobald es zu unterschiedlichen Verteilungseffekten in den Wohlfahrts- und Nutzenfunktionen Betroffener kommt, trennt eine Konfliktlinie („cleavage“[69] ) die Gewinner und Verlierer einer politischen Maßnahme. Diese soll hier als die primäre Konfliktlinie bezeichnet werden. Entlang dieser Konfliktlinie gehen die Nachfrager und Anbieter spezifische Tauschbeziehungen ein und bilden so gegenstandsbezogene Koalitionen oder „issue-networks“[70], die sich gegen die Politik der jeweiligen Gegenseite richten. Überzeugungen und „Überzeugungstäter“ lassen sich hier durchaus in das Marktmodell integrieren. Überzeugungen können für die Wohlfahrts-funktion der Nachfrager prägend sein, sie können aber auch Anbieter bei der Auswahl der Nachfrager anleiten, mit denen sie in eine Tauschbeziehung eintreten möchten. Die Tauschbeziehungen können dabei auch zwischen Gruppen von Akteuren stattfinden: etwa können sich Nachfrager zusammenschließen, um ihre Tauschgüter zu kombinieren, während Anbieter kooperieren, um die gewünschten politischen Maßnahmen besser bereitstellen zu können. Denkbar ist allerdings auch, dass ein oder mehrere Nachfrager für die von ihnen gewünschte Politik keine Anbieter finden. Allerdings werden oft selbst marginale, schwer organisierbare oder kaum konfliktfähige Interessen von „politischen Unternehmern“ als „Marktnischen“ erschlossen[71]. Dass umgekehrt eine Gruppe von Anbietern eine Politik vertritt, der gar keine Nachfrage gegenübersteht, ist in demokratischen politischen Systemen zumindest mittelfristig nicht denkbar, da bei derartigem Verhalten bei der nächsten Wahl der Verlust der Gestaltungsmacht droht.
Konfliktlinien übertragen sich so in die Koalitionsbildung der Akteure im politischen Markt. Die Koalitionen entlang dieser primären Konfliktlinie sollen hier als Reformer- und Status-quo-Koalition bezeichnet werden.
Abb. 1: Vereinfachtes Schema eines politischen Marktes mit einer primären Konfliktlinie
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Eigene Darstellung
Darüber hinaus versuchen Nachfrager, ihre jeweiligen Partikularinteressen einzubringen, indem eine weitere, untergeordnete Tauschbeziehung und eine entsprechende Koalition mit geeigneten Anbietern und gleichgesinnten Nachfragern angestrebt wird. Diese kann, muss aber nicht innerhalb der Koalitionen entlang der primären Konfliktlinie liegen. So ist etwa durchaus denkbar, dass ein Unternehmen auf die (Drohung mit der) Verlagerung eines Produktionsstandorts verzichtet und den öffentlichen Widerstand gegen die Maßnahme reduziert, wenn diese im relevanten Detail so ausgestaltet wird, dass die Drohung oder tatsächliche Verlagerung nicht erforderlich ist. Es kann dabei zur Kooperation mit Anbietern kommen, die auf der übergeordneten, primären Konfliktebene Teil der jeweils gegnerischen Koalition sind. Diese spezifischen Tauschbeziehungen können wiederum zu Verteilungskonflikten mit anderen Akteuren führen. Die so aufbrechenden Konfliktlinien sollen hier als sekundäre Konfliktlinien bezeichnet werden. In Abhängigkeit von Faktoren wie Informationen, Opportunitätskosten oder politischem Kalkül ist allerdings denkbar, dass sich zu einer solchen Sekundärkoalition keine Gegenkoalition formiert und die Konfliktlinie daher latent bleibt. Da es zu einer Vielzahl von derartiger Konflikte kommen kann, ist es zweckmäßig, im Untersuchungs-gegenstand identifizierte derartige Konfliktlinien und Koalitionen nach dem jeweiligen Konfliktgegenstand zu benennen.
Die Konfliktlinien und Koalitionen entstehen nicht jedes Mal aufs Neue und im luftleeren Raum. Im Laufe der Zeit haben sich mitunter „traditionelle“ Zuordnungen und einge-spielte, vertraute Verhältnisse zwischen den Tauschpartnern entwickelt[72]. Auch wenn die klassischen Schemata Auflösungstendenzen an den Tag legen, so gibt es doch historisch gewachsene Assoziationen im Parteiensystem und im Wahlverhalten, beispielsweise im Falle der Union und der FDP mit ihrer Nähe zum Arbeitgebermilieu, von Bündnis90/Die Grünen mit ihren Wurzeln in der Umwelt- und Friedensbewegung oder der SPD als „Arbeiterpartei“ mit traditioneller Nähe zu den Gewerkschaften[73]. In der Ministerialbürokratie sind die Tauschbeziehungen unter Umständen derart gut entwickelt, dass von „Verbandsherzogtümern“[74] oder „regulatory capture“[75] gesprochen wird. Schließlich stehen zahlreiche Bundestagsabgeordnete bestimmten Interessengruppen nahe und sind vielfach selbst Mitglied in den Organisationen („Verbandsfärbung“[76] ), für deren politische Regulierung sie bei Entscheidungen in den zuständigen Gremien des Bundestages und beim finalen Beschluss Mitverantwortung tragen. Derartige traditionelle Assoziationen oder Formen eines „eingebauten Lobbyismus“[77] können „Pfadab-hängigkeiten“[78] bedingen und für die Frage, welche Maßnahme letztlich getroffen wird oder welche Koalition sich letztendlich durchsetzt, von erheblicher Bedeutung sein.
2.4 Entscheidungen
Entscheidungen über politische Inhalte sind an sich punktuelle Ereignisse, denen ein Verhandlungs- und Formulierungsprozess vorausgeht, und die von den formal kompetenten Akteuren, den Anbietern des politischen Marktmodells, getroffen werden. Je nach Abstraktionsniveau, je nachdem also, wie scharf die „Auflösung“ des Analyserasters gewählt wird, lassen sich in der politischen Praxis in der Entwicklung oder Formulierung[79] einer politischen Maßnahme mehrere kritische Entscheidungspunkte identifizieren. Zwar besteht die letztendliche formale Entscheidung über ein Gesetz im Regierungssystem Deutschlands im Beschluss durch den Bundestag und gegebenenfalls auch den Bundesrat am Ende des Gesetzgebungsverfahrens[80]. Bei Regierungsvorlagen werden jedoch mit der Entwicklung und Vorlage eines ersten Entwurfs, zumeist durch das federführende Ministerium, und seiner Abstimmung unter den beteiligten Ministerien wichtige, das Politikergebnis oft maßgeblich prägende Entscheidungen vorgeschaltet[81]. Die in der vorliegenden Arbeit untersuchten Formulierungsprozesse werden in diese drei Phasen gegliedert. Entsprechend dem institutionellen Gang des Verfahrens verlagert sich das formale, institutionelle Zentrum der Verhandlungsprozesse und Entscheidungen.
Abb. 2: Verschiebung des institutionellen Zentrums in den drei Formulierungsphasen einer Regierungsvorlage
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Eigene Darstellung
Dementsprechend dürften die Ergebnisse am Ende einer Formulierungsphase die Tauschbeziehung der jeweils dominanten, das heißt mit der formal größten Gestaltungsmacht ausgestatteten Akteure widerspiegeln.
Dabei ist allerdings zu bedenken, dass die Anbietergruppen nicht unabhängig voneinander oder von den sozialen, ökonomischen oder politischen Kontexten agieren. Formale Gestaltungsmacht kann nicht uneingeschränkt ausgeübt werden, sondern wird durch ein komplexes Geflecht formeller und informeller Faktoren gehemmt. Die Ministerialbürokratie handelt in der Regel auf Anweisung und unter der Aufsicht der politischen Spitzenbeamten, insbesondere des Ministers. Kabinettsmitglieder und Parla-mentarier der Regierungsfraktionen haben die Koalitionsarithmetik im Sinne der Balance von Ämtern und Politiken entsprechend dem politischen Gewicht der Partner in einer Regierungskoalition zu beachten. Die Ausbalancierung findet in einem dynamischen Verhandlungsprozess zwischen den Partnern statt, mit dem letztlich in erster Linie der Zusammenhalt der Koalition und die Handlungsfähigkeit der Regierung gewährleistet werden soll. Eine Konjunkturkrise kann den Handlungsspielraum politischer Akteure erheblich einschränken. Unter Umständen wird eine bestimmte Maßnahme erst durch das Zusammentreffen verschiedener, ein „window of opportunity“[84] öffnender Faktoren ermöglicht. Derartige Faktoren gilt es zu identifizieren, im abschließenden Fazit mit der Gestaltungsmacht von Anbietern, den sie in Tauschbeziehungen stützenden Nachfragern und den entsprechenden Koalitionen in Beziehung zu setzen und so in eine plausible Erklärung der Entscheidungsergebnisse zu integrieren.
Im Folgenden wird den in der Einleitung dargelegten Leitfragen in einer chronologischen Rekonstruktion der Formulierungsprozesse der Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und des Nationalen Allokationsplans für den Emissionshandel in Deutschland nachgegangen. Dabei werden primäre und sekundäre Konfliktlinien sowie Tauschbeziehungen identifiziert und die Koalitionsbildung der Tauschpartner herausgearbeitet. Die Formulierungsprozesse werden in drei empirisch begründete Phasen gegliedert. Am Ende jeder Entscheidungsphase werden Bewertungen präsentiert, die als Abschluss der Fallbeispiele zu Zwischenergebnissen zusammengeführt werden. Auf dieser Basis wird im Schlusskapitel Resume gezogen und der übergeordneten Frage nach möglichen Erklärungen für die Inkonsistenz der deutschen klimapolitischen Gesetzgebung der zweiten Amtszeit der Regierung Schröder nachgegangen.
3. Die Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes
Einleitend muss an dieser Stelle betont werden, dass der Begriff „Novelle“, wenngleich formal korrekt, im vorliegenden Fall irreführend ist. Hier ging es um mehr als eine reine Novelle im Sinne einer routinemäßigen Überarbeitung und Anpassung an geringfügig veränderte Rahmenbedingungen, sowohl in Bezug auf die eigentlichen Regelungsinhalte als auch hinsichtlich der Konflikte, die um ihre Gestaltung entbrannten. Während ein zügiges Verfahren gleichwohl erwartet und erhofft wurde, sollte sich von den ersten Tagen der zweiten Amtszeit von Rot-Grün an ein erbittertes Tauziehen entfalten – statt einem In-Kraft-Treten im zweiten Quartal 2003, wie es von Energiepolitikern der frisch gewählten rot-grünen Koalition bei Amtsantritt im Herbst 2002 optimistisch in Aussicht gestellt worden war, zog sich der Novellierungsprozess bis Mitte 2004 hin.
Diese Konflikte sollen im Folgenden analysiert werden. Dazu werden in einer chronologischen Darstellung des Formulierungsprozesses, beginnend mit der Bundestagswahl 2002, die Positionen und Forderungen der Akteure wiedergegeben, die Koalitionsbildung aufgezeigt und die Entscheidungsfindung rekonstruiert. Die erste Phase besteht in der ministeriellen Entwicklung des Referentenentwurfs und endet mit dessen Vorlage im August 2003. In der zweiten Phase wurde der Referentenentwurf, begleitet von einer heftigen öffentlichen Debatte, zwischen den Ministerien BMU und BMWa abgestimmt und dabei erheblich verändert. Der daraus hervorgegangene Gesetzentwurf der Bundesregierung wiederum wurde in einer dritten Phase, dem Gesetzgebungsverfahren, weiteren Modifikationen unterzogen.
Dieser Prozess wird im vorliegenden Kapitel untersucht und schließlich zusammenfassend hinsichtlich der Konfliktlinien und Koalitionsbildung interpretiert. Dabei beschränke ich mich auf die Wiedergabe der Auseinandersetzungen um zentrale Streitpunkte: Fördersystematik und Ausbauziele, Förderung von Windenergie, Solarenergie, Bioenergie und Wasserkraft sowie die sogenannte Härtefallregelung. Zunächst sollen jedoch die nötigen spezifischen Hintergrundinformationen vermittelt werden. Dazu werden die Förderung erneuerbarer Energien durch das EEG kurz erläutert und Vorgeschichte sowie Anlässe der Novelle dargestellt.
3.1 Hintergrundinformationen
3.1.1 Das Stromeinspeisegesetz von 1990
Das Erneuerbare Energien Gesetz ist der Nachfolger des 1990 von der Regierung Kohl eingeführten Stromeinspeisegesetzes und ging aus einer Parlamentsinitiative hervor, die von der Kooperation von Abgeordneten der CSU und von Bündnis 90/Die Grünen getragen war[85]. Das StrEG verpflichtete Energieversorgungsunternehmen (EVU), Strom aus erneuerbaren Energien zu einer gesetzlich geregelten Vergütungshöhe abzunehmen. Das Gesetz wurde 1990 im Bundestag ohne Gegenstimme verabschiedet und erwies sich vor allem als äußerst erfolgreiches Instrument zur Markteinführung der Windenergie[86]. Bei Amtsantritt der Regierung Schröder 1998 bestand jedoch aus verschiedenen Gründen Überarbeitungsbedarf. Die Vergütungen des StrEG waren an die Marktpreise für Strom gekoppelt, womit die Strompreissenkungen, die durch die Liberalisierung des Elektrizitätsbinnenmarktes und die fortschreitende Konzentration des deutschen Strommarktes Ende der 90er ausgelöst worden waren, zu einem Sinken der Vergütungen führte. Daneben war im StrEG für die bundesweite Ausgleichsregelung ein Deckel als Belastungsobergrenze vorgesehen, der ebenfalls Ende der 90er erreicht wurde und eine zügige Novellierung erforderlich machte. Außerdem waren – angesichts der Ausbauerfolge der Windenergie – zahlreiche Akteure zu der Auffassung gelangt, dass erneuerbare Energien einen erheblichen Beitrag zum Erreichen der Klimaschutzziele leisten könnten und deshalb eine progressive Novelle anzustreben sei[87]. Mit dem Antritt der rot-grünen Koalition im Herbst 1998 sollte die Förderung außerdem gemäß den entsprechenden Vereinbarungen im Koalitionsvertrag auf alle erneuerbaren Energien ausgeweitet werden[88].
3.1.2 Das Erneuerbare-Energien-Gesetz von 2000
Das EEG vom 1. April 2000 war wie bereits das StrEG das Ergebnis eines vom Parlament dominierten Formulierungsprozesses[89]. Es wurde aufgrund erheblicher Differenzen zwischen dem zuständigen Wirtschaftsministerium und den Regierungsfraktionen von einer Arbeitsgruppe dieser Fraktionen entwickelt. Das BMWi, damals in der Energiepolitik auch für die erneuerbaren Energien noch federführend, zeigte sich widerstrebend gegenüber einer Fortführung der Förderung erneuerbarer Energien durch ein Abnahme- und Vergütungsmodell und präferierte statt dessen ein Quotenmodell[90]. Die genannten Faktoren sowie ein wachsender Attentismus seitens der Banken und Investoren machten jedoch eine zügige Verabschiedung erforderlich. Diverse Gutachten, darunter auch eine vom BMWi in Auftrag gegebene Studie des Prognos-Instituts, trugen darüber hinaus zur Beschleunigung des Verfahrens bei, indem sie als rasche und praktikable Lösung eine Novelle des StrEG gegenüber einem Systemwechsel in Form eines Quotenmodells empfahlen. Daneben wurden von Bechberger[91] vor allem das geschlossene Auftreten einer Koalition aus Branchenverbänden, -unternehmen und Politikern der Regierungsfraktionen, die Unterstützung des EEG durch den mächtigen Industrieverband VDMA sowie die Spaltung der EEG-Gegner durch eine entsprechende Ausformulierung des Belastungsausgleichs im Sinne der Preussenelektra als Erklärungsfaktoren für den Erfolg dieser Pro-EEG-Koalition herausgearbeitet. Schließlich legten die Koalitionsfraktionen im Dezember 1999 einen eigenen Entwurf vor, der bereits dreieinhalb Monate später vom Bundestag beschlossen wurde.
Das „Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz-EEG)“ sollte „im Interesse des Klima- und Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung (...) ermöglichen und den Betrag erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung (...) erhöhen“[92]. Der konzeptionelle Kern des StrEG wurde übernommen, aber in wesentlichen Punkten weiterentwickelt. Als Ziel wurde die Verdopplung des Anteils erneuerbarer Energien am gesamten deutschen Energieverbrauch bis 2010 aufgenommen. Wie bereits das StrEG beruhte das EEG auf einer Abnahme- und Vergütungspflicht für Strom aus erneuerbaren Energien. Der jeweils räumlich nächstgelegene Netzbetreiber wurde verpflichtet, Anlagen zur EE-Stromerzeugung an sein Netz anschließen, allen eingespeisten Strom vorrangig abnehmen und den eingespeisten Strom mit einem gesetzlich festgelegten Entgeld zu vergüten. Vorgelagerte Übertragungsnetzbetreiber wiederum mussten den Strom von den Netzbetreibern niedrigerer Ebenen abnehmen. Für die einzelnen Energieträger waren dem unterschiedlichen Grad der Marktreife entsprechend differenzierte Vergütungssätze vorgesehen. Die Höhe der Vergütungssätze orientierte sich an den Kosten der Stromerzeugung, um einen wirtschaftlichen Betrieb der Anlagen zu ermöglichen. Dabei wurde nach Art des Energieträgers, nach Leistungsklassen (Biomasse, Geothermie, Wasserkraft, Klär-, Gruben- und Deponiegase) und für Windkraft nach Standorten differenziert. Die Vergütungen für Strom aus Biomasse, Windenergie und aus solarer Strahlungsenergie wurden degressiv ausgestaltet: für ab dem 1. Januar 2002 neu in Betrieb gegangene Anlagen wurde die Vergütung jährlich um einen von der Art des Energieträgers abhängigen Prozentsatz gesenkt. Je später eine Anlage in Betrieb genommen würde, desto geringer fiele die Vergütung aus. Damit sollte Innovationsdruck erzeugt und entsprechende Effizienzsteigerungen induziert werden. Um Überförderung und einseitigen Ausbau der Windenergie an ertragreichen Küstenstandorten entgegenzuwirken, wurden gezielte Anreize zur Nutzung küstenferner, relativ ertragschwacher Standorte gesetzt. Im Sinne von Planungssicherheit für Investoren und vor dem Hintergrund der langfristigen Ziele wurde eine Laufzeit der Vergütungen von 20 Jahren festgeschrieben. Kosten für den Anschluss der Anlagen an die Netze hatten die Netzbetreiber zu tragen. Angesichts des regional sehr unterschiedlichen Aufkommens von EE-Strom wurde eine bundesweite Ausgleichsregelung eingeführt, über die die Kosten zwischen den Übertragungsnetzbetreibern und von diesen wiederum auf die verteilenden Versorgungsunternehmen verteilt wurden. Schließlich wurde das Wirtschaftsministerium verpflichtet, alle vier Jahre einen Erfahrungsbericht über den Stand der Markteinführung und die Kostenentwicklung vorzulegen und darauf aufbauend gegebenenfalls Anpassungen der Vergütungs- und Degressionssätze vorzuschlagen.
3.1.3 Die Anlässe für die Novellierung
Der erste Erfahrungsbericht der Bundesregierung vom 10. Juli 2002 stellt einen bereits im Gesetz angelegten Anlass für die hier untersuchte EEG-Novelle dar[93]. Als der Bericht kurz vor der Bundestagswahl vorgelegt wurde, hatte das EEG, wie eingangs erwähnt, starkes Wachstum im EE-Sektor ausgelöst. Allerdings beschränkte sich der Boom im Wesentlichen auf die Windenergie[94], bei der von Kritikern Überförderung sowie ein erhöhter Bedarf an Regel- und Ausgleichsenergie konstatiert wurde. Demgegenüber verlief das Wachstum in Sparten anderer erneuerbarer Energieträger sehr schleppend[95] oder war im Falle der Fotovoltaik vom sich abzeichnenden Auslaufen des flankierenden 100.000-Dächer-Programmes[96] bedroht.
Aufbauend auf diesen Befunden sowie diversen Studien[97] kam der Bericht zu einer Reihe von Empfehlungen zur Anpassung des Fördersystems an die Marktentwicklung, die allerdings wenig konkret ausfielen[98]. Für die meisten Energieträger wurden lediglich wolkige Schlussfolgerungen gezogen. Relativ konkrete Vorschläge fanden sich allenfalls für Windenergie und Biomasse[99]: So wurden die Überprüfung der Vergütungssätze für Windenergie im Binnenland und eine Verlängerung der Förderung für Offshore-Anlagen angeregt. Auch für die Biomasse wurde eine Überprüfung von Differenzierungen und Vergütungssätzen empfohlen, insbesondere hinsichtlich der Potentiale nachwachsender Rohstoffe. Bei Wasserkraftwerken wurde Wachstumspotential vor allem in der Modernisierung verortet, wobei betont wurde, dass dabei „sowohl ein höherer Stromertrag als auch eine Verbesserung der ökologischen Situation“ erzielt werden müssten, um energiepolitische mit naturschutzrechtlichen Zielen in Einklang zu bringen.
Neben dem im Erfahrungsbericht artikulierten systemischen Handlungsbedarf waren bereits unmittelbar im Anschluss an die Bundestagswahl von interessierter Seite konkrete Vorstellungen hinsichtlich der Novelle des Erneuerbare Energien Gesetzes laut worden. Hervorzuheben ist hier vor allem die Forderung von Baden-Württembergs Wirtschaftsminister Döring nach einer Aufnahme der „großen Wasserkraft“, deren Hintergrund der relativ hohe Stellenwert der Wasserkraft in den südlichen Bundesländern und sehr konkrete Ausbaupläne diverser Standorte (vor allem Rheinfelden) in Baden-Württemberg bilden[100]. Die Forderung findet sich weder im Erfahrungsbericht noch an anderer Stelle in dieser Form wieder und sollte im weiteren Verlauf der Novellierung kontrovers diskutiert werden. Diverse Studien wurden eingebracht, um die jeweilige Position zu belegen[101]. Außerdem war die Erneuerbare-Energien-Branche mittlerweile rechtlich abgesichert. Der Europäische Gerichtshof hatte mit seinem Urteil vom 13. März 2001 ausdrücklich bestätigt, dass der EEG-Ansatz der Einspeise- und Mindest-preisregelungen beihilferechtlich unproblematisch und mit europäischem Gemein-schaftsrecht vereinbar sei. Der Bundesgerichtshof sollte schließlich während der laufen-den Novellierung des EEG dieser Auffassung folgen und auch die Verfassungsmäßigkeit des EEG bestätigen[102]. Auch die EU-Richtlinie zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen ließ die EEG-Systematik explizit zu[103]. Insofern sah sich die Bundesregierung nach der Wiederwahl und den Stimmenzuwächsen des grünen Koali-tionspartners einem erheblichen Erwartungsdruck seitens der Nutznießer eines Ausbaus der Förderung erneuerbarer Energien durch eine ambitionierte Novelle ausgesetzt.
[...]
[1] Zur Funktionsweise und Problematik des Treibhauseffektes siehe etwa Rahmstorf, Stefan / Schellnhuber, Hans Joachim (2006): Der Klimawandel. München, S. 30f. Siehe auch Anhang 1 mit ausgewählten Eckdaten zur Entwicklung der Treibhausgaskonzentrationen und der Temperaturen.
[2] Siehe ebenda; Latif, Mojib (2006): Der menschliche Einfluss auf das Klima, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 27.04.2006, 13/2006, S.26-31; International Panel on Climate Change (2001): Climate Change 2001: Synthesis Report. Summary for Policymakers, [14.04.2006].
Bibliographischer Hinweis: Aufgrund der zahlreichen Internetquellen werden deren URL im Interesse möglichst kurzer Fußnotenapparate nicht in den Fußnoten, sondern nur im Literatur- und Quellenverzeichnis angegeben. Internetquellen sind an den eckigen Klammern mit der Angabe des Zugriffsdatums erkennbar.
[3] Die wichtigsten Treibhausgase sind Kohlendioxid (CO2, Anstieg ca. 31%), Methan (CH4, 151%) und Lach-gas (Distickstoffoxid N2O, 17%). International Panel on Climate Change (2001): S.4. Siehe auch Anhang 1.
[4] Rahmstorf, Stefan / Schellnhuber, Hans Joachim (2006): S. 33-36.
[5] Siehe dazu Anhang 5, vergleiche auch die zugrundeliegenden Strukturen des Primärenergieverbrauchs nach Sektoren und nach Energieträgern sowie die Stromerzeugung nach Energieträgern in Deutschland im Jahr 2004 in den Anhängen 2-4.
[6] IPCC (2001), S. 15; Rahmstorf, Stefan / Schellnhuber, Hans Joachim (2006): S. 55-81.
[7] Bundesregierung (2005): Nationales Klimaschutzprogramm 2005. Beschluss der Bundesregierung von 13. Juli 2005. Sechster Bericht der Interministeriellen Arbeitsgruppe „CO2-Reduktion“, [21.06.2006].
[8] Erneuerbare Energien im Sinne des Gesetzes sind gemäß §2 Wasserkraft, Windkraft, solare Strahlungsenergie, Geothermie, Deponiegas, Klärgas, Grubengas und Biomasse. Bundesanzeiger (Hrsg.) (2000): Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz-EEG), in: Bundesgesetzblatt I, Nr. 13, 31.03.2000, [14.04.2006].
[9] Bundesregierung (2002a): Bericht über den Stand der Markteinführung und der Kostenentwicklung von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien (Erfahrungsbericht zum EEG), 10.07.2004, [08.04.2006], S. 5.
[10] Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2006): Erneuerbare Energien in Zahlen – Nationale und Internationale Entwicklung, Mai 2006, [17.07.2006], S. 10.
[11] Ebenda, S. 17.
[12] Bundesanzeiger (Hrsg.) (2000): § 12 „Erfahrungsbericht“.
[13] Rudolph, Sven (2005): Handelbare Emissionslizenzen. Die politische Ökonomie eines umweltökonomischen Instruments in Theorie und Praxis, Marburg, S. 22-71.
[14] Europäische Union (2003): Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, in: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), 25.10.2003, [23.06.2006], S. 4 (Art. 9).
[15] Bode, Sven et al. (2005): Ökologische und wettbewerbliche Wirkungen der Übertragungs- und der Kompensationsregel des Zuteilungsgesetzes 2007 auf die Stromerzeugung. Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv, HWWA-Report 522. Hamburg, S. 9.
[16] Zum deutschen Energiemarkt siehe etwa Schiffer, Hans Wilhem (2005): Energiemarkt Deutschland. Köln; Pfeiffer, Jörg (2005): Konzentration auf dem deutschen Strommarkt 1994-2004, IWE Working Paper Nr. 02 2005, Institut für Wirtschaftswissenschaft Erlangen- Nürnberg, Nürnberg, [05.07.2006]. Für einen Überblick über die Struktur des deutschen Elektrizitätsmarktes und die Anteile der vier großen EVU an der Stromerzeugung siehe auch die Anhänge 7 und 8.
[17] Nitsch, Joachim / Staiß, Frithjof / Wenzel, Bernd, / Fischedick, Manfred (2005): Ausbau Erneuerbarer Energien im Stromsektor bis zum Jahr 2020. Vergütungszahlungen und Differenzkosten durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz. Untersuchung im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Stuttgart, Wuppertal.
[18] Vgl. Krzikalla, Norbert / Schrader, Knut (2002): Untersuchung von Einflussgrößen auf die Höhe der Belastungen der Endkunden aus dem Erneuerbare Energien Gesetz (EEG). Kurzgutachten im Auftrag des VDMA, Aachen: Büro für Energiewirtschaft und Technische Planung GmbH, [10.04.2006].
[19] Gammelin, Cerstin (2006): Verdächtige Marktmacht. Brüssel ermittelt gegen E.ON und RWE. Manipulieren sie die Strompreise und den Wettbewerb?, in: Die Zeit, 08.06.2006, [05.07.206].
[20] Lucht, Michael (2004): Das Umfeld des Emissionshandels im Überblick, in: Lucht, Michael / Spangardt, Gorden (Hrsg.): Emissionshandel. Ökonomische Prinzipien, rechtliche Regelungen und technische Lösungen für den Klimaschutz, Berlin, S. 22
[21] Pfaffenberger, Wolfgang / Jochum, Gerd (2006): Die Zukunft der Stromerzeugung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 27.04.2006, 13/2006, S. 19.
[22] World Wildlife Fund for Nature (2004a): Lichtblick für den Klimaschutz. WWF begrüßt EEG-Novelle – gute Perspektive für den Ausbau der erneuerbaren Energien, Pressemitteilung, 02.04.2004, [21.06.2006].
[23] Bundesverband Erneuerbare Energie (2004a): "Riesenschritt für Energiereform". Aktionsbündnis Erneuerbare Energie zur EEG-Novelle, Pressemitteilung, 04.04.2004, [21.06.2006].
[24] Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (2004f): Rot-Grün die Zweite. Eine umweltpolitische Bilanz, [21.06.2006].
[25] Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (2004e): Verpatzter Einstieg in den Emissionshandel – Klimaschutz auf die lange Bank geschoben, Pressemitteilung, 30.03.2004, [21.06.2006]; Seiche, Mathias (2004): Verpatzter Einstieg in den Emissionshandel, in: Umwelt kommunale ökologische Briefe , 08/2004, [21.06.2006].
[26] World Wildlife Fund for Nature (2004): Rot-Grün kastriert Emissionshandel. WWF: Mutlosigkeit der Regierung führt zu Pyrrhussieg der Industrie, Pressemitteilung, 30.03.2004, [21.06.2006].
[27] In Anlehnung an Almond und Powell werden hier unter „output“ die Ergebnisse des „Policy-Making“ oder der Formulierung politischer Maßnahmen („the thing a government does“) verstanden. Die letztendlichen Ergebnissenach erfolgter Implementierung („the actual outcome of these efforts“) können hier nicht untersucht werden. Vgl. Almond, Gabriel A. / Powell, Bingham G. Jr. (1992): The Study of Comparative Politics, in: Dies. (Hrsg.): Comparative Politics Today, New York, S. 11, S. 13.
[28] 18 Mitgliedsstaaten der EU fördern EE über Einspeiseregelungen, 6 nutzen Quotenmodelle, 5 setzen steuerliche Anreize und nur 2 verwenden Auschreibungssysteme. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2006): S. 31.
[29] Als Auswahl siehe etwa Erdmann, Georg (2005): Klimaschutz oder Interessenpolitik: Über einige ungewollte Resultate ökonomischer Politikberatung, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Band 6, Heft 3, August 2005, S. 347-367; o.A. (2004j): Kaum Handel mit CO2-Rechten erwartet. Wissenschaftler kritisieren Kompromiß. „RWE profitiert am meisten“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 31.03.2004, S. 13; Vorholz, Fritz (2006): Der Schmutz, das Geld, der Plan. Der Irrsinn des Emissionsrechtehandels oder: Wie Berlin den Klimaschutz unnötig verteuert, in: Die Zeit, 08.06.2006, [05.07.2006].
[30] Nach Patzelt, Werner J. (2003): Einführung in die Politikwissenschaft. Grundriß des Faches und studiumbegleitende Orientierung, Passau, S. 23.
[31] Nach Easton, David (1965): A systems analysis of political life, Chicago, S. 48-50.
[32] Nach Weber, Max (1919): Politik als Beruf, Berlin, S. 8.
[33] Für einen Überblick siehe etwa Behrends, Sylke (2001): Neue Politische Ökonomie. Kurzlehrbücher. Reihe Volkswirtschaft, München; Bernholz, Peter / Breyer, Friedrich (1994): Grundlagen der politischen Ökonomie, Band 2: Ökonomische Theorie der Politik. Tübingen; Frey, Bruno S. (1977): Moderne Politische Ökonomie. München; Kirsch, Guy (2004): Neue Politische Ökonomie. Stuttgart; Mueller, Dennis C. (Hrsg.) (1997): Perspectives on Public Choice: a Handbook. Cambridge. Zur Kritik an der NPÖ siehe etwa Green, Donald P. / Shapiro, Ian (Hrsg.) (1994): Pathologies of Rational Choice Theory. A Critique of Applications in Political Science. New Haven. Eine Entgegnung auf gängige Kritik an der NPÖ findet sich bei Kirsch, Guy (2004): S. 3-8.
[34] Ursprünglich bei Downs, A. (1957): An Economic Theory of Democracy, New York und Herder-Dorneich, Phillip (1959): Politisches Modell zur Wirtschaftstheorie: Theorie der Bestimmungsfaktoren finanzwirtschaftlicher Tätigkeit, Freiburg.
[35] Jänicke, Martin / Kunig, Philip / Stitzel, Michael (2003): Lern- und Arbeitsbuch Umweltpolitik, Bonn.
[36] Reiche, Danyel (2004): Rahmenbedingungen für Erneuerbare Energien in Deutschland. Möglichkeiten und Grenzen einer Vorreiterpolitik. Frankfurt am Main.
[37] Bechberger, Mischa (2000): Das Erneuerbare Energien Gesetz (EEG). Eine Analyse des Politik-formulierungsprozesses, (FFU-Report 00/6), Berlin: Forschungsstelle für Umweltpolitik, [12.04.2006].
[38] Sabatier, Paul A. (1993): Advocacy-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen, in: Windhoff-Héritier, Adrienne (Hrsg.): Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung. Opladen, S. 116-148.
[39] Ebenda, S. 119f.
[40] Reiche, Danyel (2004): 139-144.
[41] Überzeugungen können dabei in der individuellen Nutzenfunktion allerdings durchaus eine wichtige Rolle spielen. Sie dazu auch Kap. 2.1.
[42] Rudolph, Sven (2005).
[43] Etwa bei Erdmann, Georg (2005): Klimaschutz oder Interessenpolitik: Über einige ungewollte Resultate ökonomischer Politikberatung, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Band 6, Heft 3, August 2005, S. 347-367; Bode, Sven et al. (2005): Ökologische und wettbewerbliche Wirkungen der Übertragungs- und der Kompensationsregel des Zuteilungsgesetzes 2007 auf die Stromerzeugung, (HWWA-Report 522), Hamburg: Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv, [24.06.2006].
[44] Ebenda, S. 348.
[45] Ebenda.
[46] Ebenda: S. 364.
[47] Amory Lovins ist Physiker und Träger des Alternativen Nobelpreises. Lovins, Amory (2006): „Das hat religiöse Züge“, in: Die Zeit, 04.05.2006, Nr. 19, S. 34.
[48] Diese Forschungsrichtung untersucht in der Tradition von Downs politische Inhalte, Formen und Prozesse in ihrem wechselseitigen Bezug. Kirsch, Guy (2004): S. 11f, 14f.
[49] Um einige zentrale Kritikpunkte aufzugreifen: Nach Guy Kirsch geht Kritik am Rationalitätsprinzip oft fälschlich davon aus, dass „Vor- und Nachteile der einzelnen Alternativen in einer Entscheidungssituation monetär bewertet werden“ müssen. Vielmehr werden aber nicht etwa Geldsummen, sondern Wohlfahrts-zustände miteinander verglichen. Dadurch wird die Rational-Choice-Theorie auf andere Lebens- und Gesellschaftsbereiche, also auch die Politik, anwendbar. Außerdem wird oft rationales, nutzen-maximierendes Verhalten mit Egoismus gleichgesetzt. Rationale Wahlhandlungen können aber durchaus die „Wohlfahrt des anderen (...) in die Wohlfahrtsfunktion und damit die Entscheidungsfunktion“ eines Individuums einfließen lassen. Schließlich impliziert der Rational-Choice-Ansatz im Gegensatz zu gängiger Kritik auch nicht, dass „der Einzelne umfassend informiert“ sei. Entscheidungsgrundlage ist vielmehr, was ein Individuum „für sich als gut erkannt hat“. Auch „Gefühle und Affekte [können] ein-fließen“. „Der Rational-Choice-Ansatz geht lediglich davon aus, dass der Einzelne, so wie er ist, [„aus den ihm bekannten Alternativen“] jene (...) wählt, die ihm als die Beste erscheint.“ Mit der Erweiterung von individuellen auf kollektive Entscheidungen wurde „Rational Choice“ zu „Public Choice“. Ebenda, S. 3-8.
[50] Ebenda, S. 3.
[51] Erstmals bei Downs, Anthony (1957): An Economic Theory of Democracy, New York.
[52] Behrends, Sylke (2001): S. 27. Zum Verhältnis von partikularem Eigeninteresse der Politiker und Gemeinwohl siehe auch Kirsch, Guy (2004): 257f: „Es ist realistisch anzunehmen, klug zu unterstellen und berechtigt zu bejahen, dass die Politiker eigene Ziele verfolgen und diese Ziele von jenen, welche die Bürger im Staat verfolgen, verschieden sind. Allerdings ist sicherzustellen, dass die Politiker ihre Ziele nur erreichen können, wenn und indem sie zur Realisierung der Ziele der Wähler beitragen“.
[53] Herder-Dorneich, Phillip (1959): Politisches Modell zur Wirtschaftstheorie: Theorie der Bestimmungsfaktoren finanzwirtschaftlicher Tätigkeit, Freiburg, S. 59.
[54] Ebenda.
[55] Downs, Anthony (1974): Ökonomische Theorie des politischen Handelns in der Demokratie, in: Widmaier, Hans-Peter (Hrsg.): Politische Ökonomie des Wohlfahrtsstaates, Frankfurt am Main, S. 123-125.
[56] Vgl. Hesse, Jens Joachim / Ellwein, Thomas (1997): Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Opladen/Wiesbanden, S. 185-208.
[57] Downs, Anthony (1974): S. 124f.
[58] Es handelt dabei sich um alle Gesetze, „welche die Verfassung verändern und die das Bund-Länder-Verhältnis berühren“. Diese Fälle sind im Grundgesetz aufgezählt, nach Rudzio darin aber „unübersichtlich gestreut“. Für eine Übersicht siehe Rudzio, Wolfgang (2000): S. 320f.
[59] Machura, Stefan (2000): Ministerialbürokratie, in: Andersen, Uwe / Woyke, Wichard (Hrsg): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Opladen, S. 380-381; Zur wachsenden Dominanz der Exekutive in der Formulierung politischer Maßnahmen siehe etwa auch Reiche, Danyel / Krebs, Carsen (1999): Der Einstieg in die Ökologische Steuerreform – Aufstieg, Restriktionen und Durchsetzung eines umweltpolitischen Themas, Frankfurt, S. 48.
[60] Mit dem Konzept der „Kompetenzmaximierung“ integriert Peters frühere Ansätze von Downs oder Niskanen. Zum ministeriellen „Aufstiegs- und Beförderungsmarkt“ und zur Kompatibilität von „Kompetenzmaximierern“ mit einem ministeriellen „Berufsethos“ siehe etwa Peters, Hans-Rudolf (1981): Grundlagen der Mesoökonomie und Strukturpolitik. Bern, Stuttgart, S. 212; Downs, Anthony (1974): Nichtmarktwirtschaftliche Entscheidungssysteme – Eine Theorie der Bürokratie, in: Widmaier, Hans-Peter (Hrsg.): Politische Ökonomie des Wohlfahrtsstaates, Frankfurt am Main, S. 201-107; Niskanen, William A. (1974): Nichtmarkwirtschaftliche Entscheidungen – Die eigentümliche Ökonomie der Bürokratie, in: Widmaier, Hans-Peter (Hrsg.): Politische Ökonomie des Wohlfahrtsstaates, Frankfurt am Main, S. 208f.
[61] Peters, Hans-Rudolf (1981): S. 213.
[62] Downs, Anthony (1974): S. 123-125.
[63] Die genannten Begriffe bezeichnen den gleichen Gegenstand mit unterschiedlichem Akzent: „Verband“ bezieht sich auf die rechtlich-organisatorische Komponente. „Organisierte Interessen“ greift darüber hinaus den Begriff des Interesses auf, der im Kontext des hier verwendeten Analyserasters mit der individuellen oder korporativen Wohlfahrts- bzw. Nutzenfunktion der Akteure korrespondiert. „Pressure group“ reflektiert demgegenüber die Vorgehensweise der Organisation gegenüber jedwedem politischen Adressaten, während „Lobby“ oder „Lobbying“ (von: „Lobby“ als Vorraum des Parlaments) auf die gezielte Einflussnahme bei den politischen Institutionen abzielt. Sebaldt, Martin / Straßner, Alexander (2004): S. 19-22.
[64] Sebaldt, Martin / Straßner, Alexander (2004): Verbände in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, Wiesbaden, S. 22
[65] Massing, Peter (2002): Interessengruppen, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik, München, S. 210-211.
[66] Zur politischen Partizipation wirtschaftlicher Interessengruppen und den Konzepten der „Organisierbarkeit“ und der „Konfliktfähigkeit“ organisierter Interessen siehe etwa Olson, Mancur (1992): Die Logik des kollektiven Handelns. Kollektivgüter und die Theorie der Gruppen, Tübingen, S. 1-15, S. 45-51, sowie Offe, Claus (1969): Politische Herrschaft und Klassenstrukturen - Zur Analyse spätkapitalistischer Gesellschaftssysteme. In: Kress, Gisela / Senghaas, Dieter (Hg.): Politikwissenschaft: eine Einführung in ihre Probleme, Frankfurt/Main: Europ. Verl.-Anst., S. 167.
[67] Diese Praxis, auch als „revolving door“ bezeichnet, ist zwar – da kausale Zusammenhänge zwar naheliegend, aber in der Regel schwer nachweisbar sind – äußerst umstritten, aber gerade im deutschen Energiesektor recht häufig anzutreffen: Werner Müller, Wirtschaftsminister im ersten Kabinett von Gerhard Schröder, setzte mit einer Ministererlaubnis die Übernahme der Ruhrgas AG durch E.ON durch, die Nachfolgegesellschaft des VEBA-Konzerns, für den Müller bis 1992 tätig war. Nach seinem Ausscheiden aus dem Ministeramt wurde Müller Vorstandsvorsitzender der RAG, bei der E.ON mit 39,2% der Anteile Mehrheitsaktionär ist. Alfred Tacke, Staatssekretär im BMWa unter Werner Müller, wurde Vorstandsvorsitzender der STEAG, die zu 100% im Besitz der RAG ist. Laut Geschäftsbericht der STEAG ist die Ruhrgas AG einer ihrer größten Gaslieferanten. Wolfgang Clement, Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit im zweiten Kabinett Schröders, wurde 2006 als Vertreter der Anteilseigner in den Aufsichtsrat der RWE Power AG gewählt, deren Geschäftsbereich von den hier untersuchten Fallbeispielen unmittelbar betroffen wurde. RAG (2006): Aktionäre der RAG Aktiengesellschaft, [15.06.2006]; RAG (2006a): Mitglieder des Vorstands, [15.06.2006]; STEAG (2006): Bericht über das Geschäftsjahr 2005, [15,06.2005]; RWE (2006): Turnusmäßige Aufsichtsratswahl der RWE Power AG, Pressemitteilung, 13.02.2006, [15.06.2006].
[68] Nach Alemann, Ulrich von / Eckert, Florian (2006): Lobbyismus als Schattenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 15-16/2006, 10. April 2006, S. 3-10. Ähnlich auch bei Sebaldt, Martin / Straßner, Alexander (2004): S. 20.
[69] Vgl. Pappi, Franz Urban (2002): Konfliktlinien, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik, München, S. 251f.
[70] Insbesondere in der Politikfeldanalyse existiert eine reichhaltige Literatur zur Koalitionsbildung in „Policy-“ oder „issue-networks“ innerhalb von „Politikfeldnetzwerken“. Vgl. Sabatier, Paul A. (1993): Advocacy-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen, in: Windhoff-Héritier, Adrienne (Hrsg.): Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung. Opladen, S. 116-148; Schneider, Volker (2003): Akteurskonstellationen und Netzwerke in der Politikentwicklung, in: Schubert, Klaus / Bandelow, Nils C. (Hrsg.): Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München, S. 107-147;
[71] Wagner, Richard E. (1966), zit. nach Behrends, Sylke (2001): S. 66f.
[72] So konstatiert Thränhardt etwa für den ministeriellen Bereich, dass die „Zusammenarbeit des Wirtschafts- und des Landwirtschaftsministeriums mit den entsprechenden Verbänden“ „besonders eng“ sei. Thränhardt, Dietrich (2000): Gesetzgebung, in: Andersen, Uwe / Woyke,Wichard (Hrsg): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Opladen, S. 209.
[73] Bei diesen traditionellen Zuordnungen spielen Überzeugungen und Ideologien eine wichtige Rolle. Zum Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland siehe auch Beyme, Klaus von (1999): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Darmstadt, S. 136-198, zum Wahlverhalten ebenda, S. 106-118. Zum politischen Profil der Parteien vgl. für eine Übersicht etwa Hesse, Jens Joachim / Ellwein, Thomas (1997): S. 200-207; Siehe auch Reiche, Danyel / Krebs Carsten (1999): S. 57f.
[74] Beyme, Klaus von (1969): Interessengruppen in der Demokratie, München, S. 110.
[75] Bernstein 1996, zit. Nach Behrends (2001): S. 78.
[76] Breitling, Rupert (1955), zit. nach Rudzio, Wolfgang (2000): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, S. 95.
[77] Beyme, Klaus von (1999): S. 90.
[78] Zum Begriff der Pfadabhängigkeit vgl. etwa North, Douglass, 1992: Institutionen, institutioneller Wandel und Wirtschaftsleistung. Tübingen.
[79] Zur Phasenheuristik der Politikfeldanalyse siehe etwa Jann, Werner / Wegrich, Kai (2003): Phasen-modelle und Politikprozesse: Der Policy Cycle, in: Schubert, Klaus / Bandelow, Nils C. (Hrsg.): Lehrbuch der Politikfeldanalyse. München, S. 82, S. 95.
[80] Die Einzelheiten des parlamentarischen Verfahrens sind in den Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat geregelt. Bundestag (2005): Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, [18.06.2006]. Bundesrat (2002): Geschäftsordnung des Bundesrates, [18.06.2006].
[81] Dies gilt zumindest für den Fall, dass ein Gesetz von der Bundesregierung eingebracht wird. Handelt es sich hingegen um die Initiative einer Bundestagsfraktion, werden Vorentscheidungen nicht in der Minis-terialbürokratie und zumindest formell auch nicht im Kabinett, sondern in den zuständigen Arbeitsgruppen der Fraktion getroffen. Fraktionsvorlagen der Regierungsparteien basieren jedoch häufig auch auf einem ministeriellen Entwurf, da bei einer Regierungsvorlage zunächst eine Stellungnahme des Bundesrats und eine Gegenäußerung der Bundesregierung zu erfolgen hat. Dadurch, dass ein Entwurf als Fraktionsvorlage eingebracht wird, kann dies umgangen und Zeit gespart werden. Thränhardt, Dietrich (2000): S. 209.
[82] Inklusive des jeweiligen Ministers und des Staatssekretärs als politischer Spitze des Ministeriums.
[83] Darunter die beteiligten Minister, aber auch Spitzenbeamte der entsprechenden Ministerien.
[84] Kingdon, John W. (1995): Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York; Cohen, Michael D. / March, James G. / Olsen, Johan P. (1972): A Garbage Can Model of Organizational Choice, in: Administrative Science Quarterly, Vol. 17, S. 1-25.
[85] Reiche (2004): S. 145.
[86] Oschmann,Volker / Müller, Thorsten (2004): Neues Recht für Erneuerbare Energien. Grundzüge der EEG-Novelle, in: Zeitschrift für Neues Energierecht, 1/2004, S. 24.
[87] Bechberger, Mischa (2000): Das Erneuerbare Energien Gesetz (EEG). Eine Analyse des Politikformulierungsprozesses, Forschungsstelle für Umweltpolitik (FFU) (Hrsg.), FFU-Report 00/6, [12.04.2006], S. 8-12.
[88] SPD / Bündnis 90/Die Grünen (1998). Koalitionsvereinbarung zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, 20.10.1998, Bonn, [10.04.2006].
[89] Bechberger, Mischa (2000): S. 56f.
[90] Diese Präferenz hing auch damit zusammen, dass zu diesem Zeitpunkt noch rechtliche Unsicherheit herrschte hinsichtlich der Frage, ob die das StrEG-System eine europarechtlich unerlaubte Beihilfe darstellte. Reiche, Danyel (2004): S. 147.
[91] Bechberger, Mischa (2000): S. 52.
[92] Vgl. im Folgenden Bundesanzeiger (Hrsg.) (2000): Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz-EEG), in: Bundesgesetzblatt I, Nr. 13, 31.03.2000, [14.04.2006].
[93] Bundesregierung (2002a): Bericht über den Stand der Markteinführung und der Kostenentwicklung von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien (Erfahrungsbericht zum EEG), 10.07.2002, [08.04.2006]
[94] Die Windenergiebranche[94] wuchs von 4.400 MW Ende 1990 auf 6.000 MW Ende 2000 und 8.750 MW Ende 2001 bei leicht sinkenden Kosten in €/KW Leistung. Damit war Deutschland sowohl hinsichtlich der installierten Leistung als auch der Zuwächse weltweit Spitzenreiter. Außerdem konnten erhebliche technologische Leistungssteigerungen erzielt werden. Bundesregierung (2002a), S. 14.
[95] Bundesregierung (2002a), S. 23-34.
[96] Im Bereich der Fotovoltaik waren v.a. aufgrund des 100.000-Dächer-Programms eine annähernde Verdreifachung der installierten Leistung zwischen 1999 und 2002 zu verzeichnen. Das 100.000-Dächer Programm förderte Photovoltaik-Anlagen zur Stromerzeugung über die Bereitstellung zinsvergünstigter Darlehen durch die bundeseigene KfW Bankengruppe. Bundesregierung (2002a), S. 9-14; Kreditanstalt für Wiederaufbau (2003): Das 100.000-Dächer-Programm. Homepage, [15.04.2006].
[97] Im Einzelnen wurden vom BMU Studien des Instituts für Energetik und Umwelt (IE), des Instituts für Ökologische Wirtschaftsforschung (IÖW), des Deutschen Instituts für Luft- und Raumfahrt (DLR) in Kooperation mit dem Wuppertal Institut für Klima, Umwelt und Energie (WI), des Deutschen Windenergie-Instituts (DEWI), des Instituts für Energie- und Umweltforschung (ifeu), des Zentrums für Sonnenenergie- und Wasserstoffforschung (ZSW), der Professur für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Energie- und Ressourcenwirtschaft, der Universität Flensburg und RA Dr. Stefan Klinski in Auftrag gegeben. Bundesregierung 2002a: S.2-3.
[98] Reiche, Danyel (2004), S. 149-151.
[99] Bundesregierung (2002a), S. 9-14, S. 34-35.
[100] Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg (2002): Baden-Württemberg fordert EEG-Novellierung für Wasserkraft, in: Solarmagazin, 14.10.2002, [17.07.2006].
[101] Auf die Studien soll hier nicht im Einzelnen eingegangen werden. Genannt seien die Studie im Auftrag des Bundesverbandes Bioenergie (o.A. (2002): Markt- und Kostenentwicklung der Stromerzeugung aus Biomasse, Stuttgart: Fichtner, [10.04.2006]), für den VDMA ein Gutachten zu den Belastungen aus dem EEG für Endkunden (Krzikalla, Norbert / Schrader, Knut (2002)) sowie für das BMU Studien zu Härtefällen (Leprich, Uwe / Thiele, Andreas / Frey, Günther (2002): Belastung der stromintensiven Industrie durch das EEG und Perspektiven. Kurzgutachten für das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Saarbrücken: Institut für ZukunftsEnergieSysteme (IZES), [10.04.2006]), zur großen Wasserkraft (o.A. (2003e): Gutachten zur Berücksichtigung großer Laufwasserkraftwerke im EEG, (Endbericht), Stuttgart: Fichtner, [29-06.2006]) und zum weiteren Ausbau der Windenergie, insbesondere Offshore (Neumann, Thomas et al. (2002): Weiterer Ausbau der Windener-gienutzung im Hinblick auf den Klimaschutz – Teil 2 – im Rahmen des F&E Vorhabens 99946101 im Auftrag des BMU, (Endbericht), Wilhelmshaven: Deutsches Windenergie-Institut GmbH, [10.04.2006]).
[102] Oschmann,Volker / Müller, Thorsten (2004), S. 25.
[103] Europäische Union (2001): Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt, in: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), 27.10.2001, [12.04.2006].