(De-)Regulierung und Entbürokratiesierung in den Niederlanden

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Institutioneller Aufbau der Niederlande
2.1 IPAL
2.2 ACTAL

3. (De-)Regulierungspolitik unter den Regierungen Balkenendes
3.1 Ausgangsbedingungen
3.2 Standard-Kosten-Modell (SKM) - „Meten is weten“
3.3 Nullmessungen und Zielsetzungen
3.4 umgesetzte Maßnahme bis 3/2006
3.5 Überregulierung des Arbeitsmarkts
3.6 aktuelle Kritik am SKM
3.7 Potentiale des SKM in den Niederlanden

4. Schlußbetrachtungen

5. Literaturverzeichnis

6. Anhang

1. Einleitung

Die Niederlande werden momentan immer wieder als Beispiel einer erfolgreichen (De-)Regulierungspolitik herangezogen. Aus diesem Grund wird in der vorliegenden Arbeit der Frage nachgegangen, was das Besondere an diesem niederländischen Standard-Kosten- Modell (SKM) ist und ob das SKM nachhaltig die AL senken kann. Mittlerweile wurde das Verfahren auch in anderen Ländern¹ zum festen (De-)Regulierungsbestandteil, da davon ausgegangen wird, daß die Unternehmen entlastet werden und eine positive Entwicklung des Wirtschaftswachstums, der Arbeitsplätze und der Steuereinnahmen einsetze, ferner soll sich der Personalaufwand der Behörden hierdurch erheblich reduzieren². Das „Polderland“ ist ein gutes Beispiel, wie sich Regulierungsmechanismen an das poltisch-administrativen System anpassen müssen³, um Bürokratiekosten tatsächlich abzubauen, wenngleich sich die anscheinenden Erfolge in den Niederlanden erst in den letzten Jahren einstellten⁴. Wie dieser Prozeß immer noch verläuft, soll im ersten Teil dieser Arbeit behandelt werden, besondere Aufmerksamkeit wird hierbei auf den beiden Beratungsgremien (ACTAL, IPAL) liegen und welche Rolle diese bei der Senkung der Administrativen Lasten (AL) erfüllen.

Im Hauptteil werden zunächst kurz die Ausgangsbedingungen des Entbürokratisierungsprozesses veranschaulicht, auf welche dann die Regierungen Balkenendes (I-III) aufbauten. Im Anschluß stehen dann die Reformbemühungen der zweiten Regierung unter dem Ministerpräsidenten Jan Peter Balkenende im Fokus der Betrachtungen, der in der Regierungserklärung 2003 die Reduzierung der AL um 25% (ca. 4 Mrd. € p.a.) bis Ende 2007 ankündigte⁵. Um diese Entwicklung nachzuvollziehen wird mit Hilfe des SKM beschrieben, wie sich die AL zum Ende des Jahres 2002 zusammensetzen, die als Referenzwerte mittels Nullmessung hierfür festgelegt wurde. Der Hauptteil wird mit den detaillierten Zielsetzungen und den derzeitigen Problemen der Regierung, sowie der aufkommenden Kritik an der Ausführung des Verfahrens beschlossen.

Das aktuelle Spannungsverhältnis zwischen niederländischem Rechnungshof und dem Kabinett, sowie die Neuwahlen und deren möglichen Konsequenzen auf den Entbürokratisierungsprozeß sollen als Abschluß in dieser Arbeit dargestellt und diskutiert werden.

2. Institutioneller Aufbau der Niederlande

Um den derzeitigen Reformprozeß in den Niederlanden nachzuvollziehen, soll zunächst der konsensdemokratische Gedanke in der Regierungspraxis aufgezeigt werden. In Folge eines Normen- und Wertewandels („Ontzuiling“)⁶ der 1950/60er Jahre kam es zum Bruch traditioneller Konfliktlinien (cleavages) innerhalb der Gesellschaft und es bildete sich eine pragmatische Neupositionierung der Parteien und der Regierung aus, die im Folgenden nur ansatzweise dargestellt werden kann:

Das niederländische Parlament (Generalstaaten) wird aus einer ersten und zweiten Kammer gebildet. Die „eerste kamer“ repräsentiert die Provinzen mit 75 Senatoren, die von den Landesregierungen entsandt werden⁷. Das schwache föderalistische Element zeigt sich im wesentlichen durch die beratende Funktion dieser Kammer, wenngleich sie formal mit Veto- Macht ausgestattet ist. Die eigentliche Parlamentsarbeit kommt der zweiten Kammer mit seinen 150 Abgeordneten zu. Die Gesetzgebung und die Kontrolle der Regierung stellen hierbei den Aufgabenschwerpunkt der „tweeden kamer“ dar. Die Regierung wird vom Ministerpräsident (MP) mit seinen Ministern (Ministerrat) gebildet, wobei der/die KönigIn dieser konstitutionellen Monarchie formell auch mit zur Regierung gehört und gleichzeitig den MP ernennt. Ferner steht der MP dem Ministerrat vor, verfügt aber ansonsten über keine herausstehenden Kompetenzen, d.h. er kann den Ressortministern weder Aufträge noch Weisungen erteilen oder einen bzw. mehrere von ihnen entlassen⁸. Der Regierungschef ist somit lediglich ein „primus inter pares“ im Kabinett, und seine Macht hängt maßgeblich von seinen Führungsqualitäten im Ministerrat ab⁹. Sikosek beschreibt in diesem Zusammenhang den Gesetzgebungsprozeß der Niederlanden, deren Eigenheiten und das Zusammenwirken von Krone und Staat eingehender¹⁰, worauf in dieser Arbeit jedoch nicht weiter eingegangen werden kann. Im Falle der (De-)Regulierungsmaßnahmen vollzog sich der Gesetzgebungsprozess, auf Vorschlag der Slechte-Kommission, folgendermaßen: Für den Abbau der AL wurde im Finanzministerium ein internes Beratungs- und Koordinationsorgan (IPAL), sowie ein von staatlichen Institutionen unabhängiges Beratungs- und Überwachungsorgan (ACTAL) geschaffen. Das Kabinett hat zu Beginn seine Reduktionsziele und die Einsparungen der einzelnen Ministerien festgesetzt. Auf dieser Grundlage wurden von IPAL mit den Ministerien Zielvereinbarungen geschlossen, welche wiederum stetig von IPAL und ACTAL überwacht werden¹¹.

2.1 IPAL

Das „Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten“ (IPAL) wurde im Finanzministerium als interner „watch dog“ eingerichtet, um eine koordinierende und überwachende Aufgabe im Reformprogramm Balkenendes wahrzunehmen. Die Koordinierungsfunktion wurde somit vom Wirtschafts- auf das Finanzministerium übertragen. IPAL hatte zudem im Vorfeld die Aufgabe übertragen bekommen, ein geeignetes Standardkostenmodell zu entwickeln, da bis 2002 drei verschiedene Verfahren (EIM, SIRA Consulting und Cap Gemini Ernst & Young) zur Erhebung von Nullmessungen angewendet wurden.¹² Im Dezember 2003 wurde das einheitliche SKM „Meten is weten“ für alle Ministerien verbindlich.

Die vereinbarten Einsparziele, die zwischen 18 und 30 Prozent des Abteilungsbudgets betragen, werden jährlich mit allen Abteilungsleitern der Ministerien abgestimmt¹³. Die Einsparungsziele richteten sich u.a. nach dem internationalen Verflechtungsgrad der Rechtsvorschriften. Je höher eine Regelung mit internationalen Vorgaben in nationales Recht umzusetzen ist, je geringer sind folglich die Einsparpotentiale dieser Regelung¹⁴. Weiterhin sind die Minister verpflichtet, die tatsächlichen Einsparungen am Ende jeden Jahres dem Finanzminister zu melden. Durch diese Veröffentlichung entsteht zusätzlicher Druck auf die Behörden, die die Regelungen letztendlich umsetzen müssen.

2.2 ACTAL

Anfang Mai 2000 wurde das Adviescollage toetsing administratieve Lasten (ACTAL) eingerichtet. Es setzt sich aus einem dreiköpfigen Vorstand und einem Sekretariat von 12 Mitarbeitern mit einschlägiger Wirtschaftserfahrung zusammen.

ACTAL beschreibt seine Rolle selbst wie folgt:

„Actal is a temporary independent advisory board, aimed at realising a cultural transformation among rule makers to mitigate the administrative burdens on businesses and citizens automatically and structurally. To promote this cultural transformation, Actal advises the government and Parliament on proposed laws and regulations and on programmes and measures to reduce existing burdens on businesses and citizens. In addition, Actal supports rule makers in keeping the burdens as low as possible.”¹⁵

Seine Aufgabe besteht darin, die Regierung und beide Kammern hinsichtlich der AL für Unternehmen zu beraten, die aus Gesetzes- und Regelungenentwürfen des Parlaments und der Regierung entstehen und allgemeine Empfehlungen und Einschätzungen zu geben. Es werden generell sämtliche Gesetze, die Kosten über 5 Mio. € verursachen, geprüft. Bei einer Kostenspanne zwischen 0,5 Mio. € und 5 Mio. € erfolgt eine selektive Prüfung. Letztendlich soll dies zu einem Umdenken des Gesetzgebers - hin zu einem kostenbewußten Handeln - führen. Hierfür ist ACTAL mit gewissen Rechten ausgestattet, so daß es die Arbeit frei ausführen kann¹⁶. D.h. es besteht eine völlige Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit von staatlichen Institutionen. Mit den Veröffentlichungen seiner Empfehlungen, übt das Adviescollege zudem externen Druck auf die Entscheidungsebene aus.

ACTAL wird seine Aufgaben noch bis zum Juni 2009 in der jetzigen Form ausführen¹⁷, die künftige Regierung soll dann eine Neupositionierung des Adviescollege vorantreiben und an neue Aufgabenbereiche anpassen. Denkbar sind vor allem Anpassungen, die die AL spürbarer für Unternehmen und Bürger senken. Insbesondere in den letzten Monaten wurde in der niederländischen Öffentlichkeit ein Zerrbild zwischen Darstellungen zum (De- )Regulierungsprozeß der Regierung und den tatsächlichen Auswirkungen auf die Wirtschaft und Bevölkerung deutlich. Diese Thematik wird im Punkt 3.6 vertiefend aufgegriffen.

3. (De-)Regulierungspolitik unter den Regierungen Balkenendes

3.1 Ausgangsbedingungen

Bereits unter der zweiten Regierung Wim Koks sind wichtige strukturelle Veränderungen im institutionellen Aufbau, wie oben beschrieben, umgesetzt worden. Das Verfahren der Standardkostenmessung wurde dabei immer wieder an das politisch-administratieve System der Niederlande angepaßt. Vor allem die Kommissionen, bestehend aus Fachleuten aus Industrie und Handel, sowie aus ausgewählten Ministerialbeamten, leisteten hierbei wertvolle Dienste. Als Beispiel effektiver Gremien können die Kommissionen unter van Lunteren oder Jan Slechtes herangezogen werden. Zwar konnten die angestrebten Einsparziele der Kok- Regierung auch dadurch nicht wie geplant umgesetzt werden¹⁸, jedoch wurde eine notwenige Infrastruktur aufgebaut, auf der die Regierung Balkenende letztendlich aufbauen konnte¹⁹.

3.2 Standard-Kosten-Modell (SKM) „Meten is weten“

Die Idee einer quantitativen Abschätzung der Informationsbefolgungskosten (IBK) hat in den Niederlanden seit Anfang der 1990er Jahre starkes Interesse hervorgerufen. So wurde in den Jahren 1992-94 unter der Leitung der Arbeitsgruppe SALM²⁰ und in Folge dessen durch das Forschungsinstitut EIM das Meßinstrument MISTRAL²¹ im Auftrag des niederländischen Wirtschaftsministeriums entwickelt.

„Ziel war es, einen Ausgangspunkt über das Ausmaß der gesetzlichen Befolgungskosten für die niederländische Wirtschaft zu bestimmen. Dadurch sollte sich nachweisen lassen, daß neue und/oder geänderte Regelungen zu einer höheren oder niedrigeren Belastung für die Wirtschaft führen können, und gleichzeitig würde es die Möglichkeit bieten, quantitative Ziele zur Reduzierung der administrativen Lasten festzulegen.“²²

Im Wesentlichen setzen sich die administrativen Kosten aus den Verwaltungstätigkeiten (aufgewandte Zeit, Tarife und notwendigen Anschaffungen) und der Verwaltungstätigkeit (Anzahl und Häufigkeit der Fälle) zusammen.

[...]

¹ u.a. Dänemark, Norwegen und Schweden.

² Vgl. Hilgers, Hans Anton: Das niederländische Modell zum Bürokratieabbau - Actal - , in: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (Hrsg.), Nr. 10/06, Berlin, 2006, S.2.

³ Vgl. OECD: „Regulatory reform Switzerland - Government capacity to assure high quality Regulation”, OECD reviews of regulatory reform, o.O., 2006, S. 6.

⁴ Vgl. Brinkmann, Henrik; Frick, Frank u.a.: Bürokratie messen, Belastung transparent machen - Das Standard- Kosten-Modell, Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.), Gütersloh, 2006, S.7.

⁵ Vgl. Regeringsverklaring (2003): Regeringsverklaring van het kabinet-Balkenende II, Den Haag, 2003, S. 9.

⁶ Vgl. Pastoors, Sven: Die Versäulung der niederländischen Gesellschaft, Zentrum für Niederlande-Studien, Münster, o.J., o.S.

⁷ Vgl. Brodocz, André/Vorländer, Hans: Niederlande - Verfassung, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2004, o.S.

⁸ Vgl. Pastoors, Sven: Politisches System der Niederlande, Zentrum für Niederlande-Studien, Münster, o.J., o.S.

⁹ ebd.

¹⁰ vgl. Sikosek, Marcus: Staat und Regierung in den Niederlanden, Europa digital, Köln, 2002, o.S.

¹¹ Vgl. Brinkmann, Henrik/Frick, Frank u.a.: Bürokratie messen, Belastung transparent machen - Das Standard-Kosten-Modell, Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh, 2006, S.8.

¹² Vgl. Kay, Ronny: Bürokratieabbau in den Niederlanden, Quantitative Verfahren zur Bewertung von bürokratischen Lasten -- Eine Analyse des Standard-Kosten-Modells im Kontext der regulierungspolitischen Agenda zur Reduzierung der Informationsbefolgungskosten für Unternehmen --, Universität Potsdam, 2005, S. 83.

¹³ Vgl. Grether, Thomas: Weniger Bürokratie in Deutschland wagen, Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh, 2005, S. 6.

¹⁴ Vgl. Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, Bericht der Landesregierung - Bürokratie messen und begrenzen, Drucksache 16/774, S. 75.

¹⁵ ACTAL, annual report ACTAL 2005, Den Haag, 2006, S. 1.

¹⁶ Vgl. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden: Besluit van 30 maart 2000, houdende instelling van een Adviescollege toetsing administratieve lasten, Nr. 162, Den Haag, 2000, S. 1 ff.

¹⁷ Vgl. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden: Besluit van 17 februari 2006 tot instelling van een Adviescollege toetsing administratieve lasten 2006 (Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten 2006), Nr. 138, Den Haag, 2006, S. 1 ff.

¹⁸ Die Regierungen unter Wim Kok konnten die AL insgesamt, nach Angaben des niederländischen Finanzministeriums, innerhalb von 8 Jahren um 18% (1,05 Mrd. €) senken.

¹⁹ Vgl. Kay, Ronny: Bürokratieabbau in den Niederlanden, S. 79 f.

²⁰ Niederländisch für „Kommission zur Reduzierung der administrativen Pflichten für Unternehmen“. (Grappenhaus-Kommission)

²¹ Niederländisch für „MeetInSTRument Administratieve Lasten“

²² Vgl. Nijsen, André: Dansen met de Octopus, Eburon, Delft, 2003, S.337 In: Kay, Ronny: Bürokratieabbau in den Niederlanden Quantitative Verfahren zur Bewertung von bürokratischen Lasten, S. 38.