Rasterfahndung - Innere Sicherheit im deutschen und europäischen Recht

Inhaltsverzeichnis

1. Vorwort

2. Einleitung

3. Allgemeines zur Rasterfahndung
3.1. Die Rasterfahndung in Folge des 11. Septembers
3.2. Präventiv polizeilicher Bereich
3.3. Repressiv polizeilicher Bereich
3.4. BKA-Gesetz
3.5. Die Rasterkriterien
3.6. Mitteilungspflicht gegenüber den Betroffenen
3.7. Verarbeitung und Löschung personenbezogener Daten

4. Rechtsdogmatische Probleme und Kritikpunkte
4.1 Verhältnismäßigkeit der Rasterfahndung
4.2 Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus
Art.2 Abs.1GG
4.3 Diskussion der unterschiedlichen Tatbestandsvorrausetzungen (Gefahrenbegriffe)
4.4 Der Richtervorbehalt als Ausdruck des effektiven (umfassenden) Rechtsschutzes aus Art.19 Abs.4 GG

5. Rechtpolitischer Ausblick & Fazit

6.Anhang

7. Literatur und Quellenverzeichnis

1. Vorwort

Die Rasterfahndung wurde in den sechziger Jahren vom Bundeskriminalamt (BKA) entwickelt und in den siebziger Jahren zur Bekämpfung des RAF Terrors erprobt. Im Zuge des 11. Septembers 2001 findet sie nun erneut Anwendung.

Eine Fahndung ist die Suche nach einem bekannten oder unbekannten Täter zum Zwecke der Strafverfolgung. Dies ist bei der derzeitigen Rasterfahndung jedoch nicht der Fall, ihr Ziel ist die präventive Gefahrenabwehr, somit ist der Begriff aus definitorischer Sicht ungenau. Zu unterscheiden ist zwischen der sogenannten „positiven Rasterfahndung“, bei der nach Personen gesucht wird auf die bestimmte Merkmale zutreffen, sowie der „negativen Rasterfahndung“, bei der nach Personen gesucht wird auf die bestimmte Merkmale nicht zutreffen.

Da die Strafverfolgung im Kompetenzbereich des Bundes und die Ordnungs- und Sicherheitsaufgaben zur Verhütung künftiger Straftaten im Aufgabenbereich der Länder angesiedelt sind, „[…]unterliegen die Rechtsgrundlagen der Rasterfahndung einer gewissen Rechtszersplitterung“.^[1]

Wie aus der Gliederung ersichtlich wird, werden im Folgenden die aktuellen Erkenntnisse zur Rasterfahndung diskutiert und dabei rechtsdogmatische Problemfelder aufgezeigt. Dabei wird in der Analyse sowohl auf die aktuelle Rechtsprechung, die gesellschaftspolitische Tragweite und die politische Bedeutung eingegangen. Die Arbeit bezieht sich insbesondere auf die bundesweite Rasterfahndung im Zuge des 11. Septembers 2001, wobei auch Erkenntnisse der Maßnahme in Verbindung mit der RAF Bekämpfung nicht außer Acht gelassen werden. Ziel ist es möglichst viele unterschiedliche Positionen gegenüberzustellen, um so einen weitreichenden Informationsgehalt zu vermitteln.

Bedanken möchte ich mich bei Herrn Prof. Dr. Pieroth und Herrn Tobias Aubel für das Ermöglichen dieser Arbeit und ihre konstruktive Mithilfe.

2. Einleitung

Auf Beschluss der deutschen Innenministerkonferenz Anfang Oktober 2001, also unmittelbar nach den verheerenden Anschlägen auf das WTC und das Pentagon, wurde die Rasterfahndung als Teil eines bald folgenden Maßnahmebündels zur Bekämpfung des internationalen Terrors gestartet.^[2]

Ihr folgten das Terrorismusbekämpfungsgesetz (Januar 2002) und zahlreiche Gesetzesänderungen in den einzelnen Bundesländern zur inneren Sicherheit.^[3]

Die Rasterfahndung lief auf Grundlage der länderspezifischen Polizeigesetze an und nicht auf Basis des §98a StPO als einschlägige Norm für eine bundeseinheitliche Maßnahme.^[4] Problematisch hieran war zunächst, dass zwar durchaus der politische Wille zu einer bundesweiten Durchführung der Maßnahme vorhanden war, jedoch in einigen Ländern, bspw. in Niedersachsen oder Schleswig-Holstein, keine gesetzlichen Grundlagen bestanden. Dies führte dazu, dass die entsprechenden Bestimmungen im Eilverfahren in die jeweiligen Polizeigesetze implementiert wurden. Das BKA erstellte aus den Erkenntnissen über die in Hamburg ansässigen Terroristen ein Täterprofil (Alter, Abstammung, Religionszugehörigkeit usw.), dieses wurde an die Landeskriminalämter weitergeleitet, welche daraufhin die entsprechenden Daten bei Einwohnermeldeämtern, Hochschulen u.ä. anforderten.^[5]

„Die unter Zugrundelegung dieser Kriterien in den Ländern erhobenen Angaben werden dort in einem Grunddatenbestand erfasst und beim BKA zusammengeführt.

Die ferner unter Zugrundelegung der Kriterien ermittelten Datenbestände von bestimmten, risikobehafteten oder risikogesteigerten Personen werden parallel dazu in sogenannten Abgleichdateien (Anmerkung: „Verbunddatei Schläfer“) beim BKA zusammengeführt. Die aus dem Abgleich der Datenbestände gewonnen Erkenntnisse werden gekennzeichnet und an die Länder zurückgeleitet.“^[6]

Im Anschluss wird der gesamte Datenbestand rückübermittelt, evtl. „Treffer“ führen zur Priorisierung und dienen der Erstellung einer sogenannten „Ranking-Liste“, die unter Verwendung herkömmlicher polizeilicher Methoden weiter überprüft wird.^[7] „Das Wort ‚Treffer’ bedeutet daher nicht etwa, dass die Polizei von einem entdeckten ‚Schläfer’ ausgeht. […] Die Polizei geht im Zuge der Detektion sogenannten Schläfer rechtlich abgestuft und phasenweise vor.“^[8] Es wird also der Kreis potentieller Täter immer enger gezogen, dies hat zur Folge, dass unzählige Personen betroffen sind, ohne dass von ihnen eine Gefahr ausginge.

Sowohl der Ablauf, als auch die gewählten Rasterkriterien haben inzwischen eine große Kontroverse über die Legitimität und Rechtmäßigkeit dieser Fahndungsmethode in Politik, Gesellschaft und Rechtsprechung hervorgerufen.

3. Allgemeines zur Rasterfahndung

3.1. Die Rasterfahndung in Folge des 11. Septembers

In der Einleitung wurde schon einiges zum Ablauf der Rasterfahndung gesagt unter anderem, dass es sowohl autonome Gesetzesregelungen im Polizeirecht der einzelnen Länder gibt, als auch eine Bundesregelung über die strafprozessuale Rasterfahndung der §§98a und 98b StPO.

Die einzelnen Regelungen der Länder unterscheiden sich teilweise sehr deutlich, was beispielsweise damit zusammenhängt, dass in manchen Ländern schon vor den Anschlägen des 11.Septembers 2001 entsprechende Ermächtigungs­grundlagen bestanden. Wohingegen beispielsweise Niedersachsen erst kurz danach (am 30.10.2001) mit §45a NGefAG eine Ermächtigungsnorm schuf, die noch am selben Tag durch den Behördenleiter des LKA Niedersachsen Anwendung fand.^[9]

Hervorzuheben ist, dass die Eingriffsschwelle in Niedersachsen denkbar niedrig angesetzt wurde, die Norm verlangt lediglich das Eintreten „[…]einer konkreten Gefahr[…]“.^[10]

Die hessische Regelung, welche das OLG Frankfurt (Beschluss von 21.02.2002, AZ.: 20 W 5502) inzwischen für rechtswidrig erklärt hat, wurde in Form einer Gesetzesnovelle (in welcher man die Eingriffsschwelle deutlich abgesenkte) geändert. Auch in NRW wurde der Gefahrenbegriff nachträglich angepasst.^[11]

Inzwischen bestehen vor allem aufgrund des 11. Septembers 2001 in allen Bundesländern entsprechende Ermächtigungsnormen zur Rasterfahndung in den jeweiligen Polizeigesetzen. Bemerkenswert ist hierbei, wie ausgeprägt der politische Wille zur Durchführung dieser Maßnahme ist, was besonders durch die hektischen Handlungen von Politik und Verwaltung deutlich wird. Dies zeigt sich auch am zügigen Anlaufen der Rasterfahndung und den besonders schnellen Gesetzesänderungen (in Niedersachsen, Bremen, Schleswig-Holstein) zur Schaffung einer Ermächtigungsnorm für dieses Fahndungsmittel.

Die Rasterkriterien wurden von den Innenministern der Bundesländer festgelegt. Man einigte sich aufgrund der durch das BKA mitgeteilten Täterprofile- und Merkmale auf folgende Kriterien: „[…]u.a. männliches Geschlecht, islamische Religionszugehörigkeit ohne nach außen tretende fundamentalistische Grundhaltung, legaler Aufenthalt, keine Auffälligkeiten im allgemeinen kriminellen Bereich, finanzielle Unabhängigkeit oder Flugausbildung“.^[12] Auf Grundlage dieser Kriterien kam es zu keinen „Treffern“, da keine der verpflichteten Stellen über alle Daten verfügte.^[13]

Um dies zu verbessern wurden die Merkmale wie folgt ergänzt: „vermutlich legaler Aufenthalt, vermutlich islamische Religionszugehörigkeit“^[14] usw. Diese und ähnliche Anlaufschwierigkeiten sind keine Einzelfälle, bspw. führen die bayrischen Melderegister bezüglich der Religionszugehörigkeit nur die Vermerke katholisch, evangelisch und jüdisch, andere Konfessionen werden unter dem Titel „andere“ erfasst.^[15]

Gesucht werden Personen, auf die das oben beschriebene Täterprofil zutrifft und die folgender Abstammung sind: Afghanistan, Saudi-Arabien, Algerien, Lybien, Irak, Iran, Jordanien, Syrien, Ägypten, Kuwait, Vereinte Arabische Emirate, Libanon, Jemen, Sudan und Pakistan.^[16]

„Die Aussonderung der Daten hat grundsätzlich die Daten verarbeitende Stelle selbst vorzunehmen […]“, ausgehändigt „[…]werden müssen Namen, Anschriften, Tag und Ort der Geburt.“^[17]

Wie viele Personen von den Ermittlungen betroffen sind ist unbekannt, angeblich sind in Baden Württemberg ca. 270.000 Datensätze übermittelt worden („Treffer unbekannt“)^[18], in Berlin etwa 58.000.^[19]

Bisher wurde auf die Erfassung von Sozialdaten verzichtet, obwohl dies inzwischen auf Grund des Terrorismusbekämpfungsgesetzes, welches eine Änderung des §68 des Sozialgesetzbuches vorsah, gestattet wäre.^[20]

3.2. Präventiv polizeilicher Bereich

Die derzeitig laufenden Ermittlungen der Rasterfahndung stellen eine präventive Maßnahme zur Abwehr terroristischer Gefahren in Deutschland oder von hier ausgehenden Gefahren dar.

„Präventives polizeiliches Handeln liegt vor, wenn die Polizei zur Gefahrenabwehr oder zur Verhütung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten tätig wird.“^[21] „Inzwischen ergänzen nahezu alle Polizeigesetze der Länder die traditionelle Aufgabe der Gefahrenabwehr durch die Aufgaben der Verhütung der Straftaten, der Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten und der Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr.“^[22] Eine solche Aufgabenzuweisungsnorm befindet sich in NRW etwa in §1 Abs.1 PolG NW.

In dem vorliegenden Fall der präventiven Abwehr von Gefahren durch die Rasterfahndung, finden sich die jeweiligen Ermächtigungsnormen im Polizei- und Ordnungsrecht der Länder. Wie zuvor erwähnt werden an diese Präventivmaßnahme teilweise unterschiedliche Tatbestandvorrausetzungen geknüpft, wie beispielsweise die „Abwehr von Straftaten von erheblicher Bedeutung“ oder die Abwehr einer „gegenwärtigen Gefahr“. In einigen Ländern steht die Regelung unter Richtervorbehalt in anderen nur unter Vorbehalt des Behördenleiters (siehe auch Tabelle 1), i.d.R. sind die Datenschutzbeauftragten der Länder von der Anordnung zu unterrichten.

„Um zusätzliche Erkenntnisse über „gerasterte“ Personen zu erlangen, kann die präventive Überwachung der Telekommunikation ein geeignetes Mittel sein.“^[23] Mit der Einfügung des §33 Abs.2 BremPolG durch das Änderungsgesetz vom 04.09.2001 hat man in Bremen versucht einen Schritt in diese Richtung zu unternehmen, jedoch ist diese Norm nicht als Befugnis für präventive Telefonabhörmaßnahmen geeignet, und kollidiert zudem mit der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Telekommunikation aus Art. 73 Nr.7 GG.^[24] Dieses Beispiel soll die von Prof. Dr. Hans Lisken ausgemachte Tendenz: „bei uns verschiebt sich die Balance vom freiheitlichen Rechtsstaat zum starken Präventionsstaat […]“^[25] untermauern, und auch verdeutlichen wie weitreichend und einschneidend das Polizeirecht in manchen Ländern, unter dem Einfluss des Terrors, geändert wurde. So wurde in Bremen am 13.September 2001 die Rasterfahndung aus dem Polizeigesetz von 1983 gelöscht, um sie angesichts der Terroranschläge in den USA, am 16. Oktober 2001 wieder aufzunehmen.^[26]

3.3. Repressiv polizeilicher Bereich

Die Rechtsgrundlage für die Rasterfahndung im repressiv polizeilichen Bereich, bilden die §§ 98a, 98b der StPO. Repressives Handeln liegt bei der Aufklärung und Verfolgung bereits begangener Straftaten und Ordnungswidrigkeiten vor.^[27] Die Regelung normiert als Tatbestandsvorrausetzung, dass Straftaten von „erheblichem Ausmaß“ im Bereich der von Nr.1 - Nr.6 genannten Bereiche begangen wurden. Sie ist insoweit anspruchsvoller bzw. anspruchsloser, je nach dem welche länderspezifische Norm ihr gegenüberstellt wird.

„Der Generalbundesanwalt hatte eine auf die §§98a und 98b der Strafprozessordnung gestützte bundesweite Rasterfahndung, mit der er das BKA hätte beauftragen können, im letzten Jahr abgelehnt.“^[28] Dementsprechend war eine Anordnung zur Rasterfahndung nur über den präventiv polizeilichen Wege der Ländergesetze möglich. Im Nachhinein hat sich dies sicherlich nicht als „Königsweg“ herausgestellt, da auf Grund der stark unterschiedlichen Normen und der uneinheitlichen Rechtsprechung inzwischen keine bundeseinheitliche Maßnahme mehr vorliegt.

Ein besonderer Vorteil des §98b, im Verhältnis zu einzelnen Ländervorschriften ist, dass er in jedem Fall bei einer Anordnung der Rasterfahndung durch den Ermittlungsrichter gem. §98b StPO, den Rechtsweg der Beschwerde gem. §304 StPO eröffnet und somit den unmittelbaren Rechtschutz gem. Art.19 Abs. 4GG herstellt.^[29] Der Rechtsweg ist in der Landesgesetzgebung abhängig davon, ob die Maßnahme vom Behördenleiter oder dem Amtsrichter angeordnet wird. Im ersten Fall (bspw. Bayern, Baden-Württemberg oder auch Rheinland-Pfalz) ergibt sich der Rechtsbehelf aus §40 VwGO, so dass der vorläufige und der endgültige Rechtschutz den Verwaltungsgerichten obliegt.

Im zweiten Fall (bspw. Hessen, NRW oder auch Schleswig-Holstein) folgt die Rechtsschutzzuständigkeit aus der Rechtswegverweisung (FGG), wodurch die Landgerichte faktisch die erste Rechtsschutzinstanz darstellen.^[30]

3.4. BKA-Gesetz

Unter Berufung auf ihre sogenannte Zentralstellenkompetenz aus §7 BKAG, wirkt das Bundeskriminalamt an der Rasterfahndung mit, auch wenn die Maßnahme im BKAG nicht ausdrücklich und besonders geregelt ist.^[31] In der rechtlichen Diskussion herrscht Streit darüber ob der §7 BKAG als Rechtsgrundlage für die Rasterfahndung ausreichend ist. Der Datenschutzbeauftragte des Landes Baden-Württemberg befürchtet, es könne sich hierdurch eine Grauzone für Ermittlungen im Vorfeld eines Tatverdachtes entwickeln.^[32] „Das BKA hat nämlich keine Befugnis zur präventiven Rasterfahndung. Auch dass durch das „Terrorismusbekämpfungsgesetz“ vom 09.01.2002 (BGBl, 361) für die Zeit bis zum 11.01.2007 erweiterte Datenerhebungsrecht des BKA gem. §7 Abs.2 BKAG erlaubt nur Einzelanfragen, keine Massenerhebungen zur Rasterfahndung.“^[33]

Die Aussonderungs-, Prüf- und Speicherfristen des BKA richten sich nach §32 Abs.2 und 9 Satz1 BKAG i.V.m der erforderlichen Errichtungsanordnung, diese sieht eine Aussonderungsprüffrist von einem Jahr vor.^[34]

3.5. Die Rasterkriterien

Wie schon aaO erwähnt richten sich die Rasterkriterien an einer operativen Fallanalyse des BKA aus. Von den Tätern des 11.Septembers 2001 waren spezifische Merkmale bekannt, die zu der Ansicht führten, man könne weitere mutmaßliche Täter mittels eines Datenabgleichs aufspüren.

Ähnliche Hoffnungen machte man sich schon bei der Rasterfahndung im Zuge des RAF-Terrors. Festzustellen ist, dass ein besonderes Augenmerk auf erfolgsversprechenden Rasterkriterien liegen muss. „Die Aussicht, mit einer Ras­terfahndung einen wirklichen Treffer zu landen, ist nach den damaligen Erfahrungen schon gering genug. Sie nimmt umso mehr ab, je grobmaschiger das Raster ist, und allzu eng ist es bei den aktuellen Datenbankabgleichen nun wirk­lich nicht.“^[35]

Die Kriterien im vorliegenden Fall umfassten: männliches Geschlecht, islamische Religionszugehörigkeit ohne nach außen tretende fundamentalistische Grundhaltung, sich legal in Deutschland aufhaltend, ohne eigene Kinder, technische Fächer studierend, mehrsprachig, im allgemeinkriminellen Bereich unauffällig, häufig auf Reisen, finanziell unabhängig und Inhaber einer Fluglizenz.^[36]

Von Personen auf die diese Kriterien zutrafen wurden folgende Daten beantragt: Name, Geburtsname, Vorname, Geburtsdatum, Geburtsort, Staatsangehörigkeit, Wohnanschrift, frühere Namen, Haupt-/ Nebenwohnung sowie Ein- und Auszugsdatum, Familienstand, Beschäftigungsstatus, Religionszugehörigkeit, Reisetätigkeiten, Visabeantragungen sowie- bei Angehörigen von Universitäten und Fachhochschulen: Beginn und Ende des Studiums, belegte Studienfächer, Abschlüsse, Freisemester, Matrikelnummer.^[37]

[...]

^[1] Gerling, Rainer und Cordula Langer: Rechtsgrundlagen zur Rasterfahndung – Einführung und Auszüge aus den einschlägigen Gesetzen, erschienen in: DuD, Ausgabe 25, 2001, S.746, zukünftig: Gerling

^[2] Vgl.: Niedersächsischer Landtag – 14. Wahlperiode, Drs. 14/3429, kleine Anfrage des Abg. Herr Schwarzenholz (parteilos), 12.02.2002, S.1, zukünftig Schwarzenholz

^[3] Vgl.: von Pütter, Norbert, Terrorismusbekämpfungsgesetz in Kraft, erschienen in: Bürgerrechte und Polizei, Clip Verlag, S.66

^[4] Busch, Heiner: Rasterfahndung (Gegenwärtige Gefahr für die Grundrechte), erschienen in: Bürgerrechte und Polizei Heft 71, Clip Verlag, Jan. 2002, S.75, zukünftig: Busch

^[5] Vgl.: Deutscher Bundestag 14. Wahlperiode: Drs. 14/8257,kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke – PDS Fraktion, 18.02.2002,S.2, zukünftig: Jelpke

^[6] Ebd., S.2

^[7] Vgl.: Niedersächsischer Landtag 14. Wahlperiode: Drs. 14/3339, , kleine Anfrage der Abg. Frau Stokar von Neuforn – Fraktion Bündnis 90 Die Grünen, 08.02.2002, S.6

^[8] Ebd.

^[9] Vgl.: Schwarzenholz, S.5

^[10] Busch, S.70,

^[11] Vgl.: Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen, 10. Kammer, 10G4510/02, S.4, zukünftig: Verwaltungsgericht Gießen

^[12] Berliner Datenschutzbeauftragter: Tätigkeitsbericht 2001, Abschnitt 4.1.1, S.71, zukünftig: Berliner Datenschutzbeauftragter

^[13] Vgl.: Ebd., S.71

^[14] Ebd., S.71

^[15] Vgl.: Busch, S.70

^[16] Vgl.: Beschluss des Amtsgerichts Tiergarten- Berlin, Az.: 353 AR 199/01, 20.09.2001, S.2

^[17] Berliner Datenschutzbeauftragter: Abschnitt 4.1.1, S.70

^[18] Vgl.: Der Datenschutzbeauftragte Baden Württemberg: Tätigkeitsbericht 2001, Kapitel 1.1, S.18, zukünftig: Datenschutzbeauftragter Baden Württemberg

^[19] Vgl.: Berliner Datenschutzbeauftragter, Abschnitt 4.1.2, S.72

^[20] Vgl.: Ebd., S.71-72

^[21] Wolffgang, Hans-Michael und Michael Hendricks, Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein Westfalen, Verlag C.H. Beck, 1998, S.18, zukünftig: Wolffgang

^[22] Pitschas, Rainer; Polizeirecht im kooperativen Staat – Innere Sicherheit zwischen Gefahrenabwehr und Kriminalpräventiver Risikovorsorge-, erschienen in: Die Öffentliche Verwaltung, Heft 6, März 2002, S.223, zukünftig: Pitschas

^[23] Göddeke, Dieter: Nochmals: Neues Polizeigesetz in Bremen, erschienen in: NVwZ, Heft 2, 2002, S.182, Abschnitt 3, zukünftig: Göddeke

^[24] Vgl.: ebd.

^[25] Lisken, Hans: Zur polizeilichen Rasterfahndung, erschienen in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Nr.5, 2002, S. 516, zukünftig: Lisken

^[26] Vgl.: Datenschutzbeauftragter Bremen, Tätigkeitsbericht 2001, Abschnitt 6.1. und 6.2., S. 31, zukünftig: Datenschutzbeauftragter Bremen

^[27] Vgl.: Wolffgang, S.18

^[28] Busch, S.75

^[29] Vgl.: Lisken, S.518

^[30] Vgl.: Ebd., S.518

^[31] Vgl.: Gerling, S.747

^[32] Vgl.: Datenschutzbeauftragter Baden Württemberg, Kapitel 1.2, S.19

^[33] Lisken S. 514

^[34] Vgl.: Jelpke, S.5

^[35] Datenschutzbeauftragter Baden-Württemberg, 1.1, S.19

^[36] Vgl.: Beschluss des Landgerichts Berlin, P2-I-1081/01, 15.01.2002, S.3, zukünftig: Landgericht Berlin

^[37] Vgl.: Landgericht Berlin, S.4