Die Entwicklung des Amtes des Landeshauptmannes und des Ministerpräsidenten

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Analyserahmen

3 Historische und politische Entwicklung der Institutionen
3.1 In Österreich
3.1.1 In der Zeit bis
3.1.2 In der Zeit nach
3.2 In Deutschland
3.2.1 In der Zeit vor
3.2.2 In der Zeit nach
3.3 Vergleichende Zusammenfassung

4 Rechtliche Gestalt und Aufgaben der Institution heute
4.1 In Österreich
4.1.1 Der Landeshauptmann als Regierungschef des Landes
4.1.2 Der Landeshauptmann als Staatsoberhaupt
4.1.3 Der Landeshauptmann als Bundesorgan
4.1.4 Der Landeshauptmann und die Landeshauptmännerkonferenz
4.2 In Deutschland
4.2.1 Der Ministerpräsident als Regierungschef und Staatsoberhaupt des Landes
4.2.2 Der Ministerpräsident und der Bundesrat
4.2.3 Der Ministerpräsident und die Ministerpräsidentenkonferenz
4.3 Vergleichende Zusammenfassung

5 Schluss

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1 Einleitung

Österreich gilt im internationalen Vergleich als der wohl zentralistischste aller Bundesstaaten. Der hohe Zentralisierungsgrad des österreichischen Systems wird dabei insbesondere an der relativen Machtlosigkeit des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess, der Kompetenzverteilung zu Gunsten des Bundes und der fehlende Gerichtsbarkeit auf Länderebene festgemacht. Deutschland hingegen weist stärker föderale Züge auf und eines der Strukturmerkmale der Bundesrepublik ist die immer stärker ausgeprägte Politikverflechtung (besonders seit der Einführung der Gemeinschaftsaufgaben bei der Verfassungsreform von 1969), während das österreichische System eher weniger verflochten. So haben die deutschen Bundesländer eine reale Einflussmöglichkeit auf die Bundespolitik über den Bundesrat, für die österreichischen Länder besteht diese Möglichkeit dagegen so gut wie nicht. Statt dessen übernimmt die Landeshauptleutekonferenz diese Funktion teilweise. Die Landeshauptleute und Ministerpräsidenten üben ihre Macht also anscheinend über verschiedene Institutionen aus. Neben diesem wichtigen Unterschied ergibt sich noch ein weiterer dadurch, dass die Landeshauptmänner zusätzlich noch eine andere Funktion haben: Der Landeshauptmann ist im Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung nämlich funktionell Bundesorgan und an die Weisung des jeweilig zuständigen Bundesministers gebunden, muss seinen Verwaltungsapparat auf Landesebene also in dessen Dienst stellen.

Warum haben die Landeshauptleute im Vergleich zu den Ministerpräsidenten diese hier kurz skizzierte unterschiedliche Stellung im föderalen Gefüge ihres Bundesstaates?

Bei der Beantwortung dieser Frage gliedert sich die Hausarbeit in vier Teile: Nachdem der Analyserahmen vorgestellt wurde(2), soll zunächst die historische und politische Entwicklung der Institution Ministerpräsident bzw. Landeshauptmann in den jeweiligen Systemen nachvollzogen werden(3), um anschließend zu klären wie die Institutionen heute beschaffen sind(4). Im Schlussteil(5) soll dann versucht werden die eingangs erwähnte Frage zu beantworten und die Arbeitshypothesen verifiziert bzw. falsifiziert werden.

2 Analyserahmen

Um zu untersuchen, warum Landeshauptleute und Ministerpräsidenten so unterschiedliche Rollen in den zwei föderalen Systemen einnehmen, gilt es zunächst im empirischen Teil der Arbeit die historischen Rahmenbedingungen als unabhängige erklärende Variable zu untersuchen (Teil 3). Dieser Teil soll es ermöglichen abschließend zu prüfen, inwiefern die heutige Rolle der Institution auf die historische und politische Entwicklung zurückzuführen ist. Um dies zu erleichtern wird in Teil 4 die Stellung der Institution im jeweiligen föderalen System heute , also der abhängigen zu erklärenden Variablen, im Vordergrund stehen.

Als weitere erklärende Variablen sind die Macht bzw. Ohnmacht des Bundesrates im politischem System und akteursspezifische Begebenheiten wie etwa die Persönlichkeit des Amtsinhabers zu nennen.

Am Schluss der Hausarbeit sollen dann folgende Arbeitshypothesen überprüft werden:

- Der Landeshauptmann hat eine vergleichsweise mächtigere Position, die sich zum Teil dadurch erklärt, dass der österreichische Bundesrat so schwach ist.
- Die mittelbare Bundesverwaltung ist auf die historische und politische Entwicklung der Institution Landeshauptmann zurückzuführen und ist ebenso ein Erklärungsfaktor für die besondere Stellung des Landeshauptmannes.
- Die Stellung der Landeshauptleute und Ministerpräsidenten hängt zudem stark der Stellung in der Partei, der Größe des Bundeslandes und der Persönlichkeit des Amtsinhabers ab.

3 Historische und politische Entwicklung der Institutionen

3.1 In Österreich

3.1.1 In der Zeit bis 1918

Zunächst also erst der historische Überblick, der zeigen soll, wie das Amt des Landeshauptmannes und des Ministerpräsidenten gewachsen sind.

Auch wenn der Begriff Landeshauptmann in seiner heutigen Bedeutung in Österreich erst seit 1920 existiert, lohnt sich dennoch ein Blick in die Monarchie, denn das Organ Landeshauptmann ist in Österreich schon lange bekannt. Der Landeshauptmann tauchte erstmals im Jahr 1236 in der Steiermark auf, als Kaiser Friedrich II. von Hohenstaufen dieses Amt einführte (Naschenweng 2002:13). Im Verlauf des Mittelalters waren die Landeshauptmänner dann Repräsentanten der Landesfürsten, ihre Befugnisse wiesen allerdings von Land zu Land gewisse Unterschiede auf. Im Allgemeinen waren die Landeshauptmänner jedoch, neben richterlichen und militärischen Aufgaben, hauptsächlich mit Aufgaben in der Finanzverwaltung befasst. Im dualistischen Ständestaat des Mittelalters waren die Landeshauptmänner allerdings nicht nur dem Landesherren, sondern auch den Landständen gegenüber zur Rechenschaft verpflichtet, denn sie selbst stammten aus den Ständen. (Naschenweng 2002: 11f.)

Erst 1765 wurde dieses dualistische Element, nämlich einerseits Mitglied des Landtages zu sein und andererseits Vertreter der Landesfürsten zu sein, entfernt, denn der Landeshauptmann wurde nun nicht mehr aus den Ständen heraus ernannt.

(Pesendorfer 1986: 9)

Im 16. Jahrhundert befanden sich die Stände, und somit teilweise auch die Landeshauptmänner, schließlich auf dem Höhepunkt ihrer Macht, Maria Theresia schaffte das Amt dann jedoch ab und es wich dem Amt des Statthalters. (Naschenweng 2002: 12ff.)

Erst 1861 wurde der Landeshauptmann einheitlich für alle Kronländer wieder eingeführt. Der Landeshauptmann erhielt wieder seine alte Doppelrolle, die er auch vor dem Absolutismus hatte, denn er wurde vom Kaiser aus dem Landtag ernannt und war dessen Vertreter in seiner Funktion als Landesfürst. (Pesendorfer 1986: 8-19)

Im Laufe der Jahrhunderte hat das Amt des Landeshauptmannes also immer wieder einen Bedeutungswandel durchlaufen: Anfangs waren die Landeshauptleute Stellvertreter der Landesfürsten, dann oberste Repräsentanten der Stände, die im Landtag zusammentraten und das Gegengewicht zu den vom Kaiser eingesetzten Statthaltern bildeten. Dieser Dualismus findet sich in anderer Form auch noch am Ende der Monarchie in der durch die österreichische Bundesverfassung aus dem Jahr 1920 festgeschriebenen mittelbaren Bundesverwaltung wieder. Dies erklärt sich durch die Tatsache, dass sich erst durch den Zusammenschluss der (ehemaligen Kron-)Länder, die Republik Österreich konstituiert hat, was auch ein Grund für die doppelte Bedeutung und die ganz besondere Stellung der Landeshauptleute sein könnte: Sie vertreten das Land nach außen, sind Vorsitzende der Landesregierung und sie vertreten den Bund im Landesgebiet bei der Vollziehung des großen Teils der Bundesgesetze.

3.1.2 In der Zeit nach 1918

Die Länder hatten an der zweimaligen Konstituierung der österreichischen Republik sowohl 1918/19 als auch 1945 einen großen Anteil. Insbesondere die Länderkonferenzen, in denen die Landeshauptmänner eine zentrale Rolle einnahmen, sind in diesem Zusammenhang bedeutungsvoll. So fanden zwischen dem 23. November 1918 und dem 13. Oktober 1919 insgesamt sieben Länderkonferenzen statt, bei denen die Landeshauptmänner eine „maßgebliche Rolle spielten und (...)[einen] wichtigen Beitrag zur Begründung des neuen Staates lieferten.“(Bußjäger 2003: 83)

In der Gründungsphase des Bundesstaates Österreich zwischen 1918 und 1920 hat sich die Institution Landeshauptmann insgesamt eher auf Landesebene entwickelt, die endgültige Form der Institution, die mit Inkrafttreten des B-VG am 1. Oktober 1920 dingfest gemacht wurde, unterschied sich jedoch von ihr. Neu war, sowohl im Vergleich zur Monarchie, als auch zur Übergangsversion, dass nun nicht mehr der Landtag das Land vertrat, sondern laut Art.105 Abs.1 B-VG der Landeshauptmann.(Pesendorfer 1986:22f.)

Dies entsprach auch dem tatsächlichen Erscheinungsbild der Institution zu dieser Zeit, denn trotz der eher geringen Rolle, die die Landeshauptmänner während der Monarchie spielten, wurden die Landeshauptmänner rasch zu „Integrationsfiguren“, die sich insbesondere durch die (bis zu 20 Jahre) langen Amtszeiten erklären lässt.(Bußjäger 2003: 82)

Des weiteren wurde der Landeshauptmann laut Art.102 B-VG erstmals als Träger der mittelbaren Bundesverwaltung eingeführt, was einerseits ein Machtverlust war, denn er musste sich völlig dem Bund unterordnen, andererseits auch ein Machtgewinn, denn ihm oblag diese Funktion nun allein, während vorher das Kollegialprinzip galt.

An diesen Zustand des Landes- und Bundes-Verfassungssystems, der 1925 und 1929 noch leicht verändert wurde knüpfte man dann auch nach Kriegsende inhaltlich an und die Institution Landeshauptmann wurde vollständig übernommen. (Pesendorfer 1986:24-27)

Auch bei der Begründung der Zweiten Republik manifestierten die Landeshauptmänner ihre Macht bei der Ersten Länderkonferenz vom 24.-26. September 1945, die eine Provisorische Staatsregierung unter Beteiligung von Landesvertretern zum Ergebnis hatte. Später kam es weiterhin zu Zusammenkünften der Landeshauptmänner, die jedoch zunächst nur parteiintern stattfanden und erst seit den 70er Jahren als Landeshauptmännerkonferenzen wirklich etabliert waren. (Bußjäger 2003: 83)

Die heutigen Funktionen des Landeshauptmannes existieren in dieser Form also schon seit Ende des ersten Weltkriegs und wurden in vielerlei Hinsicht von den Landeshauptmännern selbst mitgestaltet. Im nächsten Teil gilt es nun zu zeigen, ob dies in Deutschland auch der Fall war.

3.2 In Deutschland

3.2.1 In der Zeit vor 1945

Wie hat sich nun also die Institution Ministerpräsident im Laufe der Zeit entwickelt?

Die föderative Ordnung der Bundesrepublik ist das Ergebnis eines historischen Prozesses, in dessen Verlauf sich die bundesstaatliche Ordnung als ein Mittel erwies, um zur nationalen politischen Einheit zu gelangen. Die Ministerpräsidenten hatten dabei nicht immer eine solch starke Stellung im Rahmen des politischen Systems ihrer Länder und des Bundes, wie dies heute der Fall ist.

Im Deutschen Reich von 1871 konnten die Länder ihre Regierungsstruktur selbst bestimmen, es war also von Land zu Land unterschiedlich, ob es überhaupt einen Ministerpräsidenten gab. Das wichtigste föderative Organ zu dieser Zeit war der Bundesrat, der ein absolutes Vetorecht gegen Gesetzbeschlüsse des Reiches hatte. Durch die Hegemonialstellung Preußens, das 17 der insgesamt 58 Regierungsvertreter der Mitgliedsstaaten stellte, war die Macht der Vertreter der anderen Bundesländer jedoch stark begrenzt. (Bundeszentrale für politische Bildung 2002: 9ff.)

Es herrschte insgesamt eine große Vielfalt des gliedstaatlichen Verfassungsrechts, es lässt sich also schwer eine allgemeingültige Aussage über die Stellung bzw. die Macht der Ministerpräsidenten treffen.

Die Ministerpräsidenten in den fünf großen Ländern(Preußen, Bayern, Sachsen, Württemberg, Hessen) wurden zu dieser Zeit vom Landtag gewählt und ihnen oblag in diesen Ländern die Berufung der übrigen Minister. In den anderen Ländern wurde jeder Minister einzeln gewählt, dort hatten die Ministerpräsidenten also weniger Gestaltungsspielraum. (Holste 2002: 305)

Hinzu kam, dass es in Preußen beispielsweise sogar eine politische Richtlinienkompetenz für die Ministerpräsidenten gab, in den Süd-Ländern jedoch nicht. Dort hatten die Ministerpräsidenten also einen vergleichsweise geringen Machtanteil.

Die preußischen Ministerpräsidenten nahmen jedoch nicht nur die Stimmen im Bundesrat und die Richtlinienkompetenz betreffend eine Sonderstellung ein: Da es dem Reich an einem durchsetzungsfähigem Verwaltungsapparat fehlte (der in Preußen vorhanden war) versuchte man sogar eine Personalunion von Reichskanzleramt und preußischer Ministerpräsidentschaft durchzusetzen. (Holste 2002: 422f.) Im neugebildeten Kaiserreich bestand dann auch fast durchgehend eine Personalunion zwischen dem Amt des preußischen Ministerpräsidenten und dem des Reichskanzlers, dass zum Beispiel Otto von Bismarck ausführte.

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