Umfang und Grenzen der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland 1955

Inhalt

1. Einführung

2. Der Begriff der Souveränität

3. Die Souveränitätszugewinne vor den Pariser Verträgen
3.1. Deutschland unter alliierter Besatzung
3.2. Die Gründung der Bundesrepublik Deutschland
3.3. Das Petersberger Abkommen
3.4. Die Kleine Revision des Besatzungsstatuts

4. Die Pariser Verträge
4.1. Der Vertrag zwischen Frankreich und Deutschland
4.2. Der Deutschlandvertrag

5. Die Vorbehaltsrechte der Alliierten
5.1. Artikel 2 Absatz 1 Generalvertrag
5.1.1. Deutschland als Ganzes
5.1.1.1. Wiedervereinigung und friedensvertragliche Regelungen
5.1.2. Berlin
5.1.2.1. Die Zugangsrechte der Alliierten in Bezug auf Berlin
5.2. Das fortgeltende Besatzungsrecht
5.2.1. Das versteinerte Besatzungsrecht
5.2.1.1. Absolute Versteinerungen
5.2.1.2. Relative Versteinerungen
5.2.1.3. Sonstige Versteinerungen
5.3. Die Stationierung ausländischer Truppen in der Bundesrepublik
5.3.1. Die so genannten Notstandsrechte
5.3.2. Die militärischen Verbindungsmissionen der Sowjetunion
5.4. Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der NATO und in der WEU

6. Die Bundesrepublik Deutschland – ein eingeschränkter, souveräner Staat

7. Schlussbemerkung

8. Bibliographie

1. Einführung

Die Souveränität der Bundesrepublik Deutschland ist bereits seit deren Bestehen immer wieder Thema zahlreicher Diskussionen und wissenschaftlicher Abhandlungen gewesen. Aber es ging in ihrer Anfangszeit nicht nur um ein Diskussions- und Forschungsthema. Denn diesem neu geborenen Staat fehlte bereits zu Anfang seines Bestehens eines der wichtigsten Dinge im Staatswesen überhaupt, eben die Souveränität.

Nach dem Zweiten Weltkrieg hatten die Alliierten eine Fülle von Vorstellungen, was in der folgenden Besatzungszeit mit dem deutschen Staat zu geschehen habe. Entmilitarisierung, Zerstörung der wirtschaftlichen Macht, Entnazifizierung, Demokratisierung, Dezentralisation und andere Ziele machten die Übernahme der obersten Macht, der „supreme authority“ durch die Alliierten unumgänglich.^[1] Nach der Besetzung und Übernahme dieser war von der Souveränität des deutschen Staates nichts übrig geblieben. Mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland war schon viel erreicht worden, nicht aber die Souveränität zurückgewonnen worden. Diese galt es jetzt zurückzugewinnen. Dem ersten Kanzler dieses Staates, Konrad Adenauer, oblag es, dies möglich zu machen. Dieser schlug von Anfang an den Weg ein, die Souveränität dieses Staates durch seine konsequente Einbindung in den Westen zu erreichen.^[2] Adenauer hatte erkannt, dass jetzt klare Entscheidungen und die Berechenbarkeit der Bundesrepublik gefragt waren.^[3] Durch seine klaren und konsequenten Ansichten und Handlungen wurde er zu einem verlässlichen Gegenüber für die drei Westmächte. Der eingeschlagene Weg zur Erlangung der Souveränität des westdeutschen Staates begann im Mai 1949 und endete in den Pariser Verträge des Jahres 1954. Diese Wegstrecke verlief jedoch keineswegs geradlinig und unbeschwerlich. Bis zum Wiedergewinn der Handlungsfreiheit mussten die Deutschen viel Geduld aufbringen und manche Enttäuschung verkraften. Dass sich gerade das Scheitern des EVG-Vertrages im Jahr 1952, was als herber Rückschlag empfunden wurde, als ein äußerst glücklicher Zufall für die junge Republik erweisen sollte, war zu jener Zeit nicht absehbar. Adenauer widmete in seinen Erinnerungen 1953-1955 dem Kapitel, welches die Ablehnung des EVG-Vertrages durch die französische Nationalversammlung behandelt, die vielsagende Überschrift „30. August 1954 – Schwarzer Tag für Europa“.^[4]

Diese Arbeit soll aber nicht wie so viele den Status der Bundesrepublik klären. Hier wird nicht die Frage untersucht werden, ob die Bundesrepublik nach 1955 als ein souveräner Staat anzusehen ist. Ich setze die Souveränität der Bundesrepublik nach Inkrafttreten der Pariser Verträge 1955 voraus und möchte gewisse Einschränkungen der Souveränität bis 1990 aufzeigen. Ausgehen werde ich hierbei von einer Erläuterung des Souveränitätsbegriffes, da dieser sich als äußerst wichtig bei der Einordnung souverän gegenüber nichtsouverän erweisen wird. Danach werde ich kurz die Ereignisse der Jahre 1949 bis 1954 darstellen, in welchen auch einen gewissen Grad an Souveränität für die Bundesrepublik zurückgewonnen werden konnte. Der Hauptteil dieser Arbeit befasst sich dann mit der wiedererlangten Souveränität und gewissen alliierten Vorbehalten, welche durch deren Verantwortung für Deutschland als Ganzes und Berlin zu begründen sind.

2. Der Begriff der Souveränität

Die Souveränität ist ein schwieriger Begriff, ist er doch historisch gewachsen und veränderte mehrmals seine Bedeutung. Das Wort Souveränität kommt vom französischen Wort souvérénité, welches sich wiederum vom spätlateinischen supremitas oder vulgärlateinischen superanitas ableitet. Die etymologische Bedeutung könnte man mit einem “Zu-Höchst-Sein“ umschreiben. Daraus kann man für den von uns hier behandelten staatlichen Bereich ableiten, dass es innerhalb und außerhalb des Landes keine Macht gibt, welche der Staatsgewalt über- oder auch nur nebengeordnet ist.^[5]

Historisch gesehen hängt der Begriff stark mit dem im Mittelalter entstehenden neuen Staatstypus zusammen. Dieser hat sich gegen die drei vorherrschenden Institutionen seiner Zeit durchzusetzen: die Kirche und damit den Papst, das groß-römische Reich und den Kaiser aber auch die Lehnsherren, welche sich den Staaten gegenüber als gleichberechtigt ansahen. Am Ende dieser Entwicklung steht der souveräne Fürst und dessen Fürstensouveränität.

Der Begriff der Souveränität geht im staatsrechtlichen Bereich auf den französischen Staatsrechtler und ersten Theoretiker der absoluten Monarchie Jean Bodin (1530-1596) zurück. Dieser definierte in seinem Werk „Les six livres de la Republique“ von 1576 den Begriff und machte ihn somit zu einer grundlegenden Vokabel der Staatslehre. Die Souveränität ist nach ihm als absolute, dauerhafte Gewalt des Staates und als Bestandteil des Staatsbegriffes zu sehen. Allerdings ist sie keine schrankenlose Gewalt, da der Souverän sehr wohl an das göttliche Recht, an das Naturrecht und an die allen Völkern gemeinsamen Gesetze und die von ihm geschlossenen Verträge gebunden ist.

Das Recht dieser formal voneinander unabhängigen Fürsten miteinander zu verkehren, war das „Völkerrecht“, welches an das römische ius gentium angelehnt war.^[6]

Einige Zeit später wird der Fürstensouveränität die Volkssouveränität gegenübergestellt. Sie findet sich unter anderem bei Jean Jacques Rousseaus (1712-1778). Hier ist nun das Volk der Souverän, nicht mehr der Fürst. Die Souveränität des Volkes ist unveräußerlich und unteilbar. Allerdings unterliegt dieser Souveränitätsbegriff in der französischen Revolution einem Bedeutungswandel. Die Souveränität kommt nicht mehr allen Volkszugehörigen zu sondern nur der Nation als solcher.

Hegel (1770-1831) schließlich verhalf der Staatssouveränität, welche sich im Wettstreit der beiden anderen lange Zeit nicht durchsetzen konnte, zum Durchbruch. Für ihn ist Souveränität allein die Souveränität des Staates. Allerdings braucht Hegel für sein Modell immer noch den Monarchen als Individuum und bleibt somit auch der Fürstensouveränität verhaftet. Das Problem mit der Lehre der Staatspersönlichkeit wird schließlich durch Karl Friedrich Wilhelm von Gerber (1823-1891, Staatsrechtler) gelöst. Souveränität ist jetzt nicht gleich Staatsgewalt sondern nur eine Eigenschaft der Staatsgewalt.

Der moderne Souveränitätsbegriff geht nicht mehr von einer schrankenlosen höchsten Gewalt aus. Souveränität ist heute eher als die „höchste Gewalt von Rechts wegen“ anzusehen. Auch unterscheidet man heutzutage zwischen innerer und äußerer Souveränität.

Unter der inneren Souveränität versteht man die Rechtsetzungsbefugnis. Souverän ist somit nur der Staat, der nach innen dieses Recht durchsetzen kann. Die Verfassung schränkt diese Staatssouveränität ein, was allerdings nach heutigem Verständnis für den Staat unschädlich ist.

Die äußere Souveränität besitzt zwei Seiten. Die erste hier zu betrachtende Seite ist die juristische. Diese bedeutet die ausschließliche und alleinige Völkerrechtsunmittelbarkeit eines Staates. Der souveräne Staat besitzt Völkerrechtssubjektivität und untersteht nur dem allgemeinen Völkerrecht (Völkergewohnheitsrecht und Rechtsgrundsätze). Das Völkervertragsrecht gilt für ihn nur mit seiner Zustimmung. Beschränkungen der Hoheitsgewalt, die der Staat freiwillig in Verträgen auf sich nimmt, lassen seine Souveränität an sich unangetastet. Verträge, welche die Staaten untereinander auf der Stufe der Gleichberechtigung miteinander eingehen, sind also nicht Ausdruck eines Souveränitätsdefizits sondern einer souveränen Entscheidung der jeweiligen Staaten.^[7] Diese eben vorgestellte juristische Sichtweise nennt man formelle Theorie. Diese Theorie hat aber ihren Schwachpunkt in den Fällen, in welchen sich ein Staat sehr weitgehend anderen vertraglich verpflichtet. Denn nur in drei Fällen verliert hier ein Staat seine Souveränität. Zum einen geht er per Vertrag in einem anderen auf, zum anderen schließt er sich per Vertrag mit einem anderen zusammen oder drittens werden ihm gegen seinen Willen Beschränkungen auferlegt. Deutlich wird dies bei der Betrachtung von Protektoraten, denn diese hätten nach der formellen Theorie nicht ihre Souveränität eingebüßt.^[8]

Die zweite zu betrachtende Seite der äußeren Souveränität ist die politische Seite. Diese bezieht sich auf die Ausübung wesentlicher Staatsfunktionen. Dies wären zum Beispiel Außenpolitik, Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit und Entscheidung über den Ausnahmezustand. Zwar geht diese so genannte materielle Theorie auch von der Völkerrechtsummittelbarkeit aus, verlangt darüber hinaus aber auch zusätzliche materielle Komponenten. Der Staat verfügt über eine Fülle von Hoheitsrechten. Wenn er einen Großteil dieser, mag es auch auf vertraglicher Ebene und freiwillig geschehen, aufgibt, dann ist er nicht mehr als souverän zu betrachten.^[9] Solange nur ein Teilaspekt staatlicher Kompetenzen berührt wird und nicht die Substanz der Verfassungshoheit darf ein Staat also als souverän angesehen werden. Souveränität bedeutet somit auch, dass der Staat verantwortlich und bestimmend seine Staatsaufgaben funktionsgerecht zu erfüllen in der Lage ist.^[10]

3. Die Souveränitätszugewinne vor den Pariser Verträgen

3.1. Deutschland unter alliierter Besatzung

Die Haager Landkriegsordnung von 1907 legt in Artikel 42 fest, dass es sich um eine „Besetzung“ eines Landes handelt, wenn sich dieses tatsächlich in der Gewalt eines feindlichen Heeres befindet. Dies galt für das Dritte Reich spätestens am 8. 5. 1945. Das Recht zur Besetzung eines fremden Staates ist im Kriegsfall allgemeines Völkerrecht.^[11] Nachdem dieses nun für Deutschland galt, legte die Berliner Deklaration vom 5. Juni 1945 fest, dass die vier Besatzungsmächte die oberste Regierungsgewalt in Deutschland übernehmen. Nach dem Zusammenbruch des Dritten Reiches war dies der Tiefpunkt für die Souveränität des Deutschen Staates. Nichts blieb von ihr übrig. Denn eine Debellation, wie sie hier eingetreten war, ist durch das völlige Verschwinden der Staatsgewalt des besetzten Landes gekennzeichnet.^[12] Die Ausübung der Staatsgewalt obliegt dann der Besatzungsmacht. Im Deutschen Reich waren dies die vier Siegermächte. Die Besatzungsmächte übten die deutsche Staatsgewalt also „treuhänderisch“ für das Deutsche Volk aus.^[13] Nach Artikel 43 der Haager Landkriegsordnung resultierte allerdings daraus für die Besatzungsmacht auch die Pflicht, die öffentliche Ordnung und das öffentliche Leben wieder herzustellen und aufrechtzuerhalten.^[14] Dies leisteten sie durch ihre jeweiligen militärischen Oberbefehlshaber in ihren Besatzungszonen. Für ganz Deutschland wurde die Staatsgewalt durch den alliierten Kontrollrat und für Berlin durch die alliierte Kommandantur ausgeführt.^[15] Deutschland war somit im wesentlichen zum handlungsunfähigem Objekt der alliierten Politik herabgesunken.^[16]

3.2. Die Gründung der Bundesrepublik Deutschland

In den Frankfurter Dokumenten wurden die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder „autorisiert“ eine verfassungsgebende Versammlung einzuberufen. Obwohl dieser ein möglichst großer Spielraum gelassen wurde, waren die allgemeinen Richtlinien jedoch bereits auf der Londoner Sechsmächtekonferenz festgelegt worden. Hier verständigte man sich auch darauf, mit der Genehmigung der Verfassung ein Besatzungsstatut zu verkünden.^[17]

Dieses trat am 20. September 1949, kurz nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland (23. Mai 1949), in Kraft. Eine Folge des Besatzungsstatuts war, dass die Militärbefehlshaber nun durch Hohe Kommissare ersetzt wurden. Den militärischen Oberbefehlshabern oblagen in Zukunft nur noch ihre militärischen Funktionen. Die drei Hohen Kommissare bildeten zusammen die Alliierte Hohe Kommission. Ihre Aufgaben erfüllten sie dadurch, dass sie durch die Bundesregierung oder die Länderregierungen handelten.

Am 8. Mai 1949 wurde das Grundgesetz vom Parlamentarischen Rat verabschiedet und am 12. Mai von den Militärgouverneuren genehmigt. Mit seinem Inkrafttreten am 23. Mai 1949 war die Bundesrepublik Deutschland geboren.^[18] Diese war aber kein souveräner Staat. Dies lag unter anderem daran, dass sie von ihrer Gründung an an das Besatzungsstatut gebunden war. Damit war also keineswegs das Besatzungsregime in der neu gegründeten Bundesrepublik Deutschland beendet. Das Grundgesetz war somit auch keine Verfassung eines souveränen Staates sondern hatte seine Gültigkeit nur „eingebettet in die Alliiertenvorschriften“.^[19] In diesen reservierten sich die westlichen Alliierten die „Supreme Authority“. Denn trotz der nach Punkt 1 des Besatzungsstatutes vollen gesetzgebenden, vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt, welche die Bundesrepublik nun inne hatte, behielten sich die Westalliierten nach Punkt 2 viele Rechte vor. Außerdem wurde in Punkt 3 festgelegt, dass diese sich vorbehielten, „die Ausübung der vollen Gewalt ganz oder teilweise wieder zu übernehmen“.^[20]

Adenauer versuchte in seinen ersten Regierungsjahren in Einvernehmen mit den drei Hohen Kommissaren Stück für Stück die Zuständigkeiten der Bundesregierung zu erweitern.^[21] Von Anfang an war es Adenauers Ziel, „[...]die machtlose, in mehrfacher Hinsicht provisorische und nach außen durch die westlichen Siegermächte vertretene Bundesrepublik möglichst rasch und vollständig in die „westliche Welt“ – wie es in der ersten Regierungserklärung vom 20. September 1949 hieß – zu integrieren und ihr dadurch militärische Sicherheit, internationale Gleichberechtigung und politische Mitsprache zu verschaffen.“^[22]

Am 22. April 1949 trat das Ruhrstatut in Kraft. Dieses regelte die Förderung und Verteilung der Ruhrkohle unter der Kontrolle einer internationalen Ruhrbehörde. Damit wollte man von alliierter Seite eine Monopolisierung und Vorenthaltung dieser sehr wichtigen Güter durch Deutschland verhindern.^[23]

Aber nicht nur die Genehmigung der Militärgouverneure zum Grundgesetz, auch das Ruhrstatut oder das Besatzungsstatut engten den Spielraum der deutschen Politik ein. Im Gesamtkomplex der Beschneidung deutscher Kompetenzen ist außerdem das Washingtoner Abkommen über die Dreimächtekontrolle vom 8. April 1949, das Statut der Alliierten Hohen Kommission vom 20. Juni 1949, das Abkommen über verbotene oder beschränkte Industrien vom 8. April 1949 und die Direktive für das militärische Sicherheitssamt vom 17. Januar 1949 zu nennen.^[24] All diese Regelungen galt es in Zukunft Schritt für Schritt zu Gunsten der Souveränität Westdeutschlands abzuschaffen.

3.3. Das Petersberger Abkommen

Der erste Erfolg Adenauers war das Petersberger Abkommen vom 22. November 1949. Die Verhandlungen hierzu waren die ersten „freien“ Verhandlungen der Bundesrepublik mit den Alliierten (die Atmosphäre wird immer wieder als sehr einvernehmlich beschrieben).^[25] Das Petersberger Abkommen ist deswegen als nicht zu gering zu schätzen, da es eine erste eindeutige Milderung des Besatzungsstatuts bedeutete. Zu diesem Erleichterungen zählten die Verringerung der Demontagen, die Erlaubnis zur Aufnahme von konsularischen Beziehungen und die Möglichkeit des Eintritts in internationale Organisationen.

Allerdings musste die Bundesrepublik für diesen Erfolg auch Gegenleistungen erbringen. Zu diesen zählte der Beitritt der Bundesrepublik zur ungeliebten internationalen Ruhrbehörde am 30. November 1949. Dies kam einer Anerkennung dieser gleich, welche man zuvor immer vermieden hatte. Hier ist sehr schön zu sehen, wie die Bundesrepublik in Bereichen, in welchen sie ihrerseits keine Einflussmöglichkeiten hatte und hat, „Zugeständnisse“ machte. Sah man doch die Schaffung der internationalen Ruhrbehörde als diskriminierend an. Aus diesen Gründen hatte man zuvor immer wieder vermieden diese anzuerkennen. Was allerdings de facto an ihrer Existenz nichts änderte. Somit „erkaufte“ man sich hier Souveränitätszugewinne durch vermeintliche Zugeständnisse.

Eine weitere Gegenleistung der Bundesrepublik war der Beitritt zum Europarat, welcher am 15. Juni 1950 vom Bundestag beschlossen wurde. Ob man diese, zunächst eingeschränkte Mitgliedschaft ohne Sitz im Ministerrat, als wirkliche Gegenleistung der Bundesrepublik bewerten kann, scheint mir zumindest äußerst fraglich. War sie doch eher ein positiver Schritt für die Bundesrepublik in Richtung auf eine internationale Anerkennung.

Der 18. April 1951 brachte schließlich den Vertrag über die Bildung einer „Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ (Montanunion). Dieser trat am 23. Juli 1952 in Kraft. Mit dem Inkrafttreten dieser Vereinbarung verlor das Ruhrstatut und die damit verbundenen Produktionsbeschränkungen ihre Gültigkeit. Die ungeliebte Anerkennung des Ruhrstatuts hatte somit keinen langen Bestand.^[26] Zwar bedeutete auch die Montanunion eine gewisse Kontrolle für die Deutschen, aber die Vorteile für die Bundesrepublik sind als wesentlich größer einzuschätzen. Ein weiterer wichtiger Schritt für die Bundesrepublik war, dass die drei Westmächte die Bundesrepublik Deutschland am 19. September 1950 als rechtmäßige Vertretung deutscher Belange anerkannten.^[27]

[...]

^[1] von Richthofen, 1972, S. 5

^[2] Hildebrand, 1991, S. 18

^[3] ebd. S. 27

^[4] Adenauer, 1966, S. 289

^[5] von Richthofen, 1972, S. 181f

^[6] Raap, 1992, S. 9

^[7] Pehlke, 1994, S. 4ff

^[8] Raap, 1992, 17ff

^[9] ebd. S. 19f

^[10] von Richthofen, 1972, S. 218

^[11] Schröder, 1989, S.73f

^[12] Kimminich, 1970, S. 36

^[13] Kimminich, 1970, S. 36

^[14] Schröder, 1989, S. 74

^[15] Morsey, 2000, S. 2

^[16] von Richthofen, 1972, S. 9

^[17] Kimminich, 1970, S. 52f

^[18] Morsey, 2000, S. 20f

^[19] Pehlke, 1994, S. 14ff

^[20] Raap, 1992, S. 86

^[21] Pehlke, 1994, S. 17

^[22] Morsey, 2000, S. 26

^[23] ebd. S. 21

^[24] Kimminich, 1970, S. 57f

^[25] Pehlke, 1994, S. 16ff

^[26] Morsey, 2000, S. 27f

^[27] ebd. S. 31