Die Vetospieler-Theorie - Angewandt auf die BRD

Einleitung - Die Theorie der Vetospieler im Hinblick auf die Bundesrepublik Deutschland

Die Vetospieler Theorie des Amerikaners George Tsebelis, Professor an der Universität von Kalifornien, ist das neuartige und gleichzeitig Bahnbrechende Ergebnis, eines in den frühen 1990er Jahren begonnenen Bestrebens, für den Vergleich politischer Systeme einen methodisch wie theoretisch völlig neuen, aber zugleich auch möglichst einfachen und modernen Bezugsrahmen zu entwickeln. Tsebelis verabschiedet sich, von der in der traditionellen Politikwissenschaft bevorzugten dichotomen Einteilungen politischer Systeme z.B. in parlamentarische versus präsidentielle Systeme. Tsebelis fragt, welche institutionellen oder parteilichen Akteure bei Entscheidungen zustimmen müssen, bevor der Status quo einer Policy verändern wird. Neben den institutionellen und parteilichen Vetospielern existieren auch noch sonstige Vetospieler, diese sind z.B. Verbände oder Interessengruppen. (vgl. Merkel 2003: 255f.). In seinem Buch Veto Players: How Political Institutions Work aus dem Jahr 2002 glaubt Tsebelis mit den drei Parametern: Zahl der Vetospieler, policy congruence und der internen Kohäsion der Spieler einen Ansatz gefunden zu haben, mit dem man Stabilität und Wandel von Policies erklären und voraussagen kann.

Ob diese Theorie in der politischen Praxis der Bundesrepublik Deutschland funktioniert und wo ihre Grenzen liegen, wird anhand von drei Fallbeispielen erklärt werden. Den Anfang, soll allerdings erst einmal, eine kurze Darstellung der Theorie im Hinblick auf die Bundesrepublik Deutschland machen. Um die Theorie praktisch darzustellen, werden im Hauptteil drei Fallbeispiele aus der bundesdeutschen Politik vorgestellt werden: die Steuerreform aus dem Jahr 2000, die Rentenreform aus dem Jahr 2001 und die ausgebliebene Reform des Arbeitsmarktes und der damit verbundene Reformimmobilismus. Abschließend soll die Aussagekraft der Theorie des George Tsebelis im Hinblick auf die Bundesrepublik Deutschland kritisch Diskutiert werden.

Grundlegend stellt sich nun erst einmal die Frage: Was ist die Vetospieler Theorie eigentlich? In seiner Vetospieler Theorie versucht Tsebelis zu erklären, „wie hoch die Fähigkeit politischer Systeme zu Reformveränderungen auf bestimmten Politikfeldern ist“ (Merkel 2003: 256). Tsebelis übersetzt sämtliche Akteure, welche die politische Steuerungsfähigkeit direkt einschränken in Vetospieler. Damit werden politische Systeme vergleichbar gemacht.

Vetospieler sind nach Tsebelis alle jene Akteure, die politische Reformen, also Gesetze unabhängig vom Regierungstyp, der Zahl der Parlamentskammern oder der Parteien, die an einer Koalition beteiligt sind, direkt verhindern können (vgl. Strohmeier 2003: 18). Tsebelis leitet daraus folgende Hypothesen ab.

(1) Je höher die Anzahlt der Vetospieler ist desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, dass sich der Status Quo ändert. (2) Je größer die programmatische oder ideologische Distanz zwischen den Vetospielern ist, umso unwahrscheinlicher werden größere Veränderungen des Status Quo. (3) Je größer die interne Kohäsion der kollektiven Vetospieler ist, umso geringer ist die Wahrscheinlichkeit, dass ein reformbereiter Agenda-Setter seine Reformpläne durchsetzen kann (vgl. Tsebelis 1999, in: Merkel 2003: 257). Vetospieler haben die Aufgabe Konsens herzustellen. Grundsätzlich gilt, je mehr Vetospieler es gibt, desto höher ist die Konsensfähigkeit eines Landes (vgl. Strohmeier 2003: 19).

Die Bewertung der Vetospieler fällt, je nachdem aus welcher Perspektive man sie betrachtet, höchst unterschiedlich aus. Zum einen erscheinen sie als Garanten der Demokratie, zumindest aus der Perspektive der Gewaltenteilung und des Konsenses. Aus der Sicht der politischen Steuerungsfähigkeit, sind sie die Ursache des politischen Stillstands und der Reformunfähigkeit (vgl. Strohmeier 2003: 18).

Welche Rolle spielt nun die Vetospieler Theorie in der Bundesrepublik Deutschland? Dem politischen System der Bundesrepublik haftet der Ruf an, ein besonders starres institutionellen Korsett gegen den Politikwechsel zu besitzen (vgl. Merkel 2003: 257). Die Anzahl der Vetospieler in der Bundesrepublik hängt davon ab, welche Parteien die Regierung bilden und welche Parteien die Mehrheit im Bundesrat und im Bundestag innehaben. Meistens bestehen diese aus zwei Parteien. Die Vetospieler sind hierbei die beiden Regierungsparteien. In diesem Fall greift die „Absorptionsregel“. Verfügt die Regierungskoalition über die Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat, wird die Zahl der Vetospieler von drei auf zwei reduziert. Der potenzielle institutionelle Vetospieler Bundesrat wird von den beiden parteilichen Vetospielern der Regierungskoalition absorbiert. Falls nun im Bundesrat die Oppositionsparteien die Mehrheit innehaben, existieren drei Vetospieler. Ein Institutioneller und zwei Parteiliche. Doch birgt auch diese Darstellung eine kleine Schwäche. Der Bundesrat mit den verschiedenen Vertretern der einzelnen Länderregierungen ist nicht homogen. Die Vertreter der Länder werden von ihren Länderregierungen entsandt. Diese können aber aus ganz unterschiedlichen Koalitionen bestehen. Der Bundesrat soll Länderinteressen vertreten und seine Vetomacht auf Fragen, die den Kernbereich der Länderinteressen berühren, beschränken.

Oftmals vertreten sie allerdings in wichtigen Sachfragen Parteiinteressen (vgl. Strohmeier 2003: 20). Überdies stimmen die Interessen der Länder nicht immer mit den bundespolitischen überein.

Die Ministerpräsidenten gehorchen nicht immer ihrer Parteiführung. Somit kann sich die Kohäsion des potenziellen Vetospielers Bundesrat im Laufe der Zeit erheblich verändern (vgl. Merkel 2003: 258).

Von 1998 bis 2005 war zum ersten Mal in der Geschichte der BRD eine rot- grüne Bundesregierung an der Macht. Auf der Ebene der Partei- Eliten, also der Regierung und dem Parlament war die politische Kongruenz in vielen politischen Bereichen höher als dies zuvor erwartet war. So war in der Wirtschafts- und Sozialpolitik die Kongruenz größer als in Fragen zu Bürgerrechten, Umweltschutz und Außenpolitik (vgl. Merkel 2003: 258f.). Die Mehrheiten im Bundestag haben sich während der Regierungsperiode nicht verändert, und die Koalitionsfraktionen stimmten für die meisten der Gesetze, welche die Regierung eingebracht hat. Im Bundesrat änderten sich die Mehrheiten im Verlauf der Legislaturperiode erheblich. Auf Grund der Stimmverluste der SPD in den verschiedenen Landtagswahlen, konnte weder die rot- grüne Regierung noch die Opposition genug Stimmen erzielen um eine sichere parteipolitische Mehrheit im Bundesrat inne zu haben (vgl. Merkel 2003: 258ff.).

Fallbeispiele zur Vetospieler – Theorie: Die Steuerreform- Die Rentenreform – Die ausgebliebene Arbeitsmarktreform

Anhand von drei Fallbeispielen soll nun die Theorie im Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland verdeutlicht werden. Das erste Beispiel befasst sich mit der Steuerreform von 2000. Bei dem Gesetzgebungsprozess existierten zwei parteiliche Vetospieler die SPD und die Grünen. Die Koalition konnte sich auf eine Mehrheit im Bundestag verlassen. Der potenzielle Vetospieler, der dieses Gesetzespaket hätte verändern können, war der Bundesrat. Die Rot-Grün geführten A-Länder hatten 23 der 69 Stimmen inne. Die oppositionellen Länder hatten 28 Stimmen und die neutralen C-Länder hatten 18 Stimmen. Anmerkend sei hier erwähnt, dass die Enthaltung der C-Länder wie Nein-Stimmen gewertet wird und somit der Opposition zu gute kommen. Damit ist der Bundesrat ein mächtiger Vetospieler, da mindestens 35 Stimmen notwendig sind, um ein Gesetz verabschieden zu können. Demzufolge gab es drei Vetospieler, die SPD, die Grünen und den Bundesrat. Laut Tsebelis würde die Vorhersage, nach der Vetospieler-Theorie wie folgt lauten: Wenn die parteilichen Vetospieler der Bundesregierung und der von der Opposition dominierte institutionelle Vetospieler Bundesrat ein gemeinsames policy winset finden, könnte das Gesetz verabschiedet werden (vgl. Merkel 2003: 261f.).So einfach wie Tsebelis sich den Prozess der Verabschiedung der Steuerreform vorstellt, war er nicht.

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