Die Funktionen der Parlamente von Frankreich und Großbritannien im Vergleich

Inhalt

1 Einführung

2 Die Parlamente als Teil des Regierungssystems Großbritanniens und Frankreichs
2.1 Großbritannien
2.2 Frankreich
2.3 Wie verändert sich die Stellung des französischen Parlaments während der Cohabitation ?

3 Vergleich des House of Commons mit der Assembleé Nationale
3.1 Die auf die Repräsentierten bezogenen Parlamentsfunktionen
3.1.1 Vernetzungsfunktion
3.1.2 Darstellungsfunktion
3.2 Regierungsbezogene Parlamentsfunktionen
3.2.1 Regierungsbildungsfunktion
3.2.2 Regierungskontrolle
3.2.3 Gesetzgebungsfunktion
3.3 Auf das Parlament selbst bezogene Parlamentsfunktionen
3.4 Resistenzfunktion
3.5 Die Auswirkungen von Devolution und Régionalisation auf die Parlamente
3.6 Zusammenfassung und Diskussion der Ergebnisse

4 Schlusswort

5 Literaturverzeichnis

1 Einführung

Effizient arbeitende Parlamente sind ein Zeichen prosperierender Demokratien. Starke Parlamente machen "[...] eine Gesellschaft und ihr politisches System lernfähiger, leistungsfähiger und stabiler [...] (Patzelt, 2003, S. 7). Dabei ist der Grad des parlamentarischen Einflusses abhängig von den Bestimmungen in der Verfassung, ggf. auch von Verfassungskonventionen, von gesetzlichen Regelungen wie z.B. Wahlgesetzen und nicht zuletzt von der Geschäftsordnung, die sich das einzelne Parlament selbst gibt. Auf der Basis dieser Bestimmungen führen Parlamente Funktionen aus, erbringen für das Staatswesen, in das sie eingebunden sind, bestimmte Leistungen. Walter Bagehot hat 1867 den Grundstein für einen Katalog dieser parlamentarischen Funktionen gelegt (vgl. Bagehot, 1867). Wie stark die Position eines Parlamentes im jeweiligen politischen System ist, lässt sich durch den Vergleich mit einem anderen Parlament, auf der Basis eines Kataloges von Parlamentsfunktionen, ermitteln.

Im Rahmen dieser Hausarbeit wird das britische Parlament mit dem französischen Parlament an Hand des Funktionskataloges von Patzelt verglichen. Basis dieses Kataloges ist seine Theorie manifest-instrumenteller Parlamentsfunktionen.

Die Fragestellung lautet: wodurch unterscheiden sich das britische und französische Parlament? Welches Parlament ist stärker, welches schwächer? Wie verändert sich die Stellung des französischen Parlaments während einer cohabitation ?

Diese Fragen sollen unter Berücksichtigung der Lagerbildung zwischen Regierung und der sie unterstützenden Parlamentsmehrheit gegenüber der Opposition, beantwortet werden.

Warum wird zwischen dem britischen und französischen Parlament verglichen?

- Beide Staaten haben eine lange parlamentarische Tradition, Großbritannien kann auf eine mehrere hundert Jahre lange parlamentarische Entwicklung zurückschauen, in Frankreich liegt der Ursprung des heutigen Parlaments in den 1789 nach 175jähriger Pause 1789 erstmals wieder einberufenen Generalständen (hat eine längere Tradition Einfluss auf die Macht des Parlaments?),
- Großbritannien hat ein rein parlamentarisches Regierungssystem, Frankreich hat neben dem Parlament eine exekutive Doppelspitze mit Präsident und Ministerpräsident (ist damit das französische Parlament automatisch schwächer?),
- beide Staaten waren bis vor wenigen Jahren zentralistisch organisiert, in Großbritannien existieren nun neben dem Parlament in London, regionale Parlamente in Schottland, Wales und Nordirland, in Frankreich wird seit 1982 schrittweise die Regionalisierung vorangetrieben (welche Auswirkung haben diese Entwicklungen auf die Stellung des jeweiligen Parlaments?).

Die Parlamente Großbritanniens und Frankreichs haben jeweils zwei Kammern. In Großbritannien sind dies das vom Volk direkt gewählte House of Commons und das House of Lords mit ernannten Mitgliedern, in Frankreich die direkt von den Wählern gewählte Assemblée Nationale und der von einem Wahlmännergremium gewählte Sénat. Der Parlamentsvergleich wird begrenzt auf die beiden von den Wählern direkt gewählten Parlamente, das House of Commons und die Assemblée Nationale. Der Grund ist, dass beide Kammern in den jeweiligen Parlamenten die stärkste Institution sind, direkt gewählt werden und nur zwischen ihnen und den Wählern Interaktionen bestehen.

Als Raster für den Parlamentsvergleich wird der Funktionskatalog von Patzelt verwendet, der auf seiner Theorie manifest-instrumenteller Parlamentsfunktionen beruht (Patzelt, 2003, S. 14-49), ergänzt durch eine zusätzliche Funktion.

Patzelt unterscheidet bei seiner Typologie der Parlamentsfunktionen folgende Funktionen:

1. auf die Repräsentierten bezogene Parlamentsfunktionen mit Vernetzungsfunktion, Responsivitätsfunktion, Darstellungsfunktion und kommunikative Führungsfunktion,
2. regierungsbezogene Parlamentsfunktionen mit Regierungsbildungsfunktion, Regierungskontrolle und Gesetzgebungsfunktion,
3. auf das Parlament selbst bezogene Funktionen mit den Funktionen zur institutionellen Selbsterhaltung und symbolischen Funktionen,
4. zu den von Patzelt definierten Funktionen soll eine weitere hinzugefügt werden, die „parlamentarische Resistenzfunktion“ gegen Beeinflussung des einzelnen Abgeordneten von außen; damit sind nicht die Kontakte des Abgeordneten zu Interessengruppen gemeint, sondern bezahlte, außerparlamentarische Tätigkeiten des Abgeordneten, die ggf. seine Unabhängigkeit gefährden könnten. Damit ist die Nähe zur Korruption gegeben.

Einige Hinweise zum Aufbau der Arbeit. In den ersten beiden Abschnitten des zweiten Kapitels werden in einem kurzen historischen Rückblick nur einige wenige bedeutende Etappen in der Entwicklung der beiden Parlamente beschrieben, die wichtig sind für ihre heutige Situation. Der dritte Abschnitt beschäftigt sich mit der Sonderform im Verhältnis zwischen Parlamentsmehrheit, Regierung und Präsidenten im französischen Regierungssystem, der cohabitation, wenn Regierungsmehrheit in der Nationalversammlung und Präsident gegnerischen politischen Lagern angehören.

Im dritten Kapitel der Ausarbeitung werden das House of Commons und die Assemblée Nationale, an Hand der Parlamentsfunktionen verglichen und ein Resümee dahingehend gezogen, welches Parlament stärker, welches schwächer ist. Danach folgt eine kurze Betrachtung, inwieweit die Bildung regionaler Parlamente in Großbritannien und die Regionalisierung in Frankreich Einfluss auf die jeweiligen zentralen Parlamente haben.

Im letzten Abschnitt werden die Ergebnisse zusammengefasst, diskutiert und die eingangs gestellten Fragen beantwortet. Ein Schlusswort schließt die Arbeit ab.

2 Die Parlamente als Teil des Regierungssystems Großbritanniens und Frankreichs

2.1 Großbritannien

Die 1215 zwischen dem englischen Hochadel, dem Klerus und dem König vereinbarten Regelungen in der Magna Charta Libertatum und die daraufhin vom König regelmäßig einberufene Curia regis, sind sie Geburtsstunde des britischen Parlamentarismus. Unter Heinrich III. spricht man 1257 erstmals von Parlamenten. Die Habeas Corpus Act (1679), den Bill of Rights (1689), die Act of Settlement (1701), die Union Act (1707), die Parliaments Acts (1911, 1949) und die European Communities Act (1972), sind die weiteren Meilensteine in der Entwicklung des britischen Parlamentarismus. Diese Dokumente sind auch gleichzeitig Verfassungsdokumente, die jedoch nie zu einem Dokument vereinigt wurden. Zusammen mit Verfassungskonventionen (conventions), dem Statute Law, dem Common Law und Werken von Verfassungsjuristen, bilden sie die verfassungsmäßige Basis des heutigen Großbritannien.

Wichtig war, dass der Vorläufer des heutigen britischen Parlaments, im Gegensatz zu den französischen Generalständen, regelmäßig einberufen wurde und durch institutionelles Lernen auf Seiten des Königshauses und des Parlaments, dieses *seine Rechte schrittweise erweitern konnte. Dieses institutionelle Lernen fand seinen Niederschlag in den schriftlich fixierten, oben erwähnten Verfassungsdokumenten und den c onventions.

Im politischen System Großbritanniens sind Parteien von zentraler Wichtigkeit (vgl. Kavanagh, 2004, S. 263ff). Ihre Anfänge sind bereits im 18. Jahrhundert auszumachen. Im Gegensatz zu Frankreich liegen ihre Wurzeln, mit Ausnahme der Labour Party, im Parlament.

Mit den Wahlrechtsreformen von 1867 (Reform Act) und insbesondere durch die People Act, 1884, erhöhte sich sprunghaft die Zahl der Wahlberechtigten, die nun nicht mehr in den Wahlkreisen durch persönlichen Kontakt erreicht werden konnten. "The measures transformed the political landscape, as mass parties developed in response to the new situation." (Norton 2005, S.20). [...] organized corruption was gradually replaced by party organisation [...] The party [...] became a centralized, extra parliamentary machine [...] (Crossman 1967, S. 32). Die britischen Konservativen gründeten ihre Parteiorganisation 1865, kurz darauf folgten die Liberalen und 1900 war die Geburtsstunde der Parteiorganisation der Labour Party.

2.2 Frankreich

Die Anfänge des französischen Parlamentarismus liegen in den Generalständen (États généraux), die nach einer Pause von 175 Jahren 1789 erstmals wieder einberufen wurden. Im Jahre der französischen Revolution 1789 wieder einberufenen Generalständen, liegt der Ursprung der heutigen Assemblée Nationale. Nach mehreren Regimewechseln und nach der Zäsur des verlorenen Krieges 1870/71, konnten sich die Republik und damit auch die Assemblée Nationale endgültig etablieren.

Die III. und IV. Republik waren geprägt durch eine große Regierungsinstabilität. Betrug die durchschnittliche Lebensdauer einer Regierung vor 1914 noch neun Monate, fiel sie bis zum Ende der III. Republik im Jahre 1940 auf sechs Monate, was sich auch nach Kriegsende nicht änderte. Die Gründe dafür lagen hauptsächlich in der Zersplitterung und der organisatorischen Schwäche der politischen Parteien, der starken Stellung des Parlaments als Mittelpunkt des Regierungssystems und der fehlenden Fraktionsdisziplin im Parlament, begründet in dem Selbstverständnis der Abgeordneten, nur ihrem Gewissen verpflichtet zu sein und nur das Wohl ihrer Wähler im Auge zu haben. Darüber hinaus war die Anbindung der Regierung an eine Regierungsmehrheit im Parlament, nur sehr schwach ausgebildet. Die Folge davon war, dass die Regierungen große Mühe hatten, ihre Gesetzesvorhaben im Parlament überhaupt zur Sprache zu bringen. Demzufolge operierten die Regierungen weitgehend auf der Basis von Dekreten. Untersuchungsausschüsse und Misstrauensvoten waren beliebte Instrumente des Parlaments, die jeweilige Regierung unter Druck zu setzen oder zu stürzen.

Das Parlament wird dann auch von den Wissenschaftlern einhellig als Sündenbock für den Zusammenbruch der IV. Republik verantwortlich gemacht. "Die Chambre des députés der III. Republik und die Nationalversammlung der IV. Republik sind Beispiele für Institutionen, in denen die Selbstbehauptung derart die Oberhand über kooperatives Verhalten gewann, dass letztlich nicht nur die Parlamente scheiterten, sondern sie aufgrund ihrer zentralen Stellung im politischen Institutionengefüge auch noch dieses selbst zum Einsturz brachten (Messerschmidt 2003, S. 182). Dieses harsche Urteil mag für das Ende der IV. Republik zutreffen, für den Zusammenbruch der III. Republik war jedoch nicht das Parlament, sondern der Einmarsch deutscher Truppen und die nachfolgende Kapitulation Frankreichs verantwortlich.

Das Ende der IV. Republik, die Verabschiedung einer neuen Verfassung und die Präsidentschaft de Gaulles, war eine Zäsur für das Parlament und das gesamte Regierungssystem Frankreichs. Die durch die Verfassung der V. Republik beschnittenen Rechte des Parlaments werden dann auch in Fortführung der harten Kritik am Parlamentsgebaren in der III. und V. Republik, als " [...] Paradebeispiel für eine weitgehende Entmachtung des Parlaments [...] (Kimmel, 2004, S. 126) hingestellt oder es wird behauptet, dass "die Entmachtung des französischen Parlaments (geht) [...] deutlich weiter [geht] als in vielen vergleichbaren westlichen Demokratien." (Schild, 2006, S. 83). Die weiteren Untersuchungen werden zeigen, ob das französische Parlament wirklich soviel an Macht eingebüßt hat, dass es als schwaches Parlament eingestuft werden kann.

Eines hat auf jeden Fall die V. Republik gebracht: meist klare Regierungsmehrheiten in der Nationalversammlung für die Unterstützung stabiler Regierungen, die über die gesamte Legislaturperiode im Amt bleiben. Die Basis dafür bildet eine grundlegende Transformation des Parteiensystems, mit dem Ergebnis einer heute großen und gut organisierten Partei der gemäßigten Rechten, der Union pour un mouvement populaire (UMP) und eine die Linke dominierende, nun ebenfalls gut organisierte Partei, die Parti socialiste (PS). Ein wichtiger Grund für die Stabilisierung des Parteiensystems ist die Direktwahl des Präsidenten. Sie erfordert zur optimalen Unterstützung der Kandidaten geschlossen agierende Parteien, die im zweiten Wahlgang dem Wähler überzeugende, vor der Wahl vereinbarte Wahlkoalitionen präsentieren müssen, um ihren Kandidaten durchzubringen. Dabei kam es bei den bisherigen Präsidentenwahlen, mit Ausnahme der Wahl im Jahre 2002, zu einer Lagerbildung zwischen der gemäßigten Rechten und der Linken.

Die Diskussion, ob Frankreich wie Großbritannien, ein parlamentarisches Regierungssystem hat oder als semi- präsidentielles System bezeichnet werden kann, soll nur kurz gestreift werden. Duverger betont, dass durch die von ihm gewählte Einstufung des französischen Regierungssystems der fünften Republik als semi-präsidentielles System nicht bedeute, dass der französische Präsident weniger Macht habe als der amerikanische Präsident. Seine Machtfülle sei deutlich größer als die des amerikanischen Präsidenten, wenn er sich auf eine Mehrheit in der Nationalversammlung stützen könne. (vgl. 1996, S. 179f). Messerschmidt nimmt die Tatsache, dass der Präsident letztlich nur dann stark ist, wenn er eine entsprechende Mehrheit in der Nationalversammlung hinter sich weiß, wie Duverger auch betont, als Grund für die Aussage, dass das Regierungssystem der fünften Republik mit Recht als parlamentarisches Regierungssystem bezeichnet werden könne (vgl. 2003, S. 142). Dieser Auffassung kann voll und ganz zugestimmt werden.

2.3 Wie verändert sich die Stellung des französischen Parlaments während der Cohabitatio?

Eine cohabitation entsteht, wenn der Präsident der Partei der Opposition der Nationalversammlung angehört. Die V. Republik erlebte bisher drei Kohabitationsphasen, von 1986-1988 und 1993- 1995 mit jeweils einem sozialistischen Präsidenten, und einem Premierminister der Rechten, von 1997- 2002 mit einem Präsidenten der Rechten und einem sozialistischen Premierminister.

Während dieser Kohabitationsphasen hätte der jeweilige Präsident das verfassungsgemäße Recht gehabt, die Nationalversammlung aufzulösen und Neuwahlen anzusetzen, um dann hoffentlich eine eigene Mehrheit in der Nationalversammlung zu haben. Dieses Risiko haben jedoch bisher alle Präsidenten gescheut, denn sie beauftragten jeweils den Führer der größten Fraktion mit der Regierungsbildung.

Während einer cohabitation verändert sich die Stellung der Assemblée Nationale nur marginal. Es hat sich eingebürgert, dass der Premierminister sich bei seinem Amtsantritt das Vertrauen von seiner parlamentarischen Mehrheit aussprechen lässt, er ist für die Durchsetzung seines Regierungsprogramms von ihr abhängig und muss ihre Wünsche und Vorschläge berücksichtigen. Auch damit wird deutlich, dass es sich beim französischen Regierungssystem um ein parlamentarisches Regierungssystem handelt.

Gewisse Vorteile kann die Opposition aus einer cohabitation ziehen, da sie sich einem gewissen Rückhalt von Seiten des Präsidenten sicher sein kann. Deshalb waren Kohabitationsphasen auch Zeiten „[…] besonders intensiver politischer Auseinandersetzungen zwischen Regierungsmehrheit und Opposition […]“ (Messerschmidt 2003, S. -166). Der Verlierer einer cohabitation ist der Präsident, denn sein Handlungsspielraum reduziert sich weitgehend auf die traditionell dem Präsidenten vorbehaltenen Gebiete der Außen-, Sicherheits-, und Europapolitik.

Nach Messerschmitt ist der Schaden, den ein der cohabitation angerichtet, langfristig ungleich größer, da sie "[...] die Polarisierungsleistung der präsidentiellen Direktwahl zerstören", und sich [...] die Trennung zwischen Opposition und Regierungsmehrheit derart verwischt, dass Wählern kaum noch vermittelbar ist, worin der Unterschied zwischen den beiden Lagern eigentlich bestehen soll." (2003, S. 143).

Diese Aussagen widersprechen zwar partiell der Angabe, dass insbesondere Kohabitationsphasen Zeiten besonders intensiver politischer Auseinandersetzungen zwischen Regierungsmehrheit und Opposition sind, sicher ist jedoch, dass dem Wähler die exekutive Doppelspitze mit Präsident und Premierminister aus derselben Partei mit einer sie abstützenden Regierungsmehrheit in der Nationalversammlung, ein klareres Bild einer handlungsfähigen Regierung vermittelt, als ein starker Premierminister mit einem relativ schwachen Präsidenten während einer cohabitation. Dies bedeutet, dass sich letztendlich eine cohabitation sich auch negativ auf die Stellung der Assemblée Nationale, als Teil des Regierungssystems, in parlamentarischen Regierungssystem Frankreichs auswirkt.

Durch ein Referendum am 24. September 2000 wurde die Amtszeit des Präsidenten auf fünf Jahre verkürzt. Nun erfolgt die Präsidentenwahl vor der Neuwahl der Assemblée Nationale im selben Jahr. Durch die Polarisierungswirkung der Präsidentenwahl sollen cohabitations zukünftig vermieden werden.

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