Die Arbeit von internationalen Nichtregierungsorganisationen mit besonderem Schwerpunkt auf die Menschenrechtsförderung

Inhalt

A Einleitung: Gegenstand und Zielsetzung der Arbeit

B Internationale Nichtregierungsorganisationen (INROs)
1 Definition
1.1 Problem der Definition und Begriffsbildung von INROs
1.2 Idealtypische Merkmale von INROs
1.3 Grundlegende Unterscheidung von INROs nach dem Grad ihrer Nichtstaatlichkeit
2 Entwicklung der INROs
2.1 Entwicklungsgeschichte der INROs
2.2 Aufschwung der INROs nach dem „Kalten Krieg“
2.3 INROs und die UN
2.4 Der Bedeutungszuwachs der Menschenrechte durch INROs
3 Veranschaulichung der Arbeit von INROs
3.1 Das Internationale Komitee des Roten Kreuzes (IKRK)
a) Gründungsgeschichte
b) Konzept und Selbstverständnis
c) Struktur und Organisation
d) Menschenrechte beim IKRK
3.3 Amnesty International (AI)
a) Gründungsgeschichte
b) Konzept und Selbstverständnis
c) Struktur und Organisation
d) Menschenrechte bei AI
e) Fallbeispiel: Die Arbeit von Amnesty International gegen die Genitalverstümmelung von Mädchen und Frauen in Afrika
4. Das Problem der Legitimation der Arbeit von INROs
4.1 INROs als Legitimation der internationalen Politik
4.2 Legitimität und Effektivität
4.2.1 Fragliche Legitimation von INROs
4.2.2 Gegenargumente

C Fazit: Möglichkeiten und Grenzen in der Menschenrechtsarbeit

Bibliographie

A Einleitung: Gegenstand und Zielsetzung der Arbeit

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit dem Phänomen Internationaler Nichtregierungsorganisationen, im folgenden INROs genannt. In der internationalen Entwicklungspolitik haben die nicht-staatlichen Akteure an Bedeutung gewonnen. Diese Entwicklung soll in der vorliegenden Abhandlung im Mittelpunkt stehen, wobei der Fokus auf die Menschenrechtsförderung dieser INROs gelegt wird.

Zunächst wird auf die Schwierigkeit einer Definition und Begriffsfestlegung von INROs eingegangen, um darüber hinaus zumindest die idealtypischen Merkmale einer INRO darzustellen und zu zeigen, worin mögliche Unterschiede innerhalb der Gruppe der INROs bestehen können. Im Weiteren werden die geschichtliche Entwicklung und der Aufstieg der INROs beleuchtet, wobei deutlich wird, wodurch sich die INROs von staatlichen Akteuren in der Entwicklungspolitik abgrenzen und inwieweit eine Beziehung und Zusammenarbeit zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen bestehen kann. Es wird dargestellt, wie durch den zunehmenden Erfolg der INROs auch die Menschenrechte mehr Bedeutung in der internationalen Politik erlangen.

Dieser theoretischen Einführung in die Thematik folgt die Vorstellung der Arbeit des Internationalen Komitees des Roten Kreuzes und Amnesty International, um somit an zwei Beispielen zu veranschaulichen, wie die Arbeit von INROs konkret aussehen kann, hierbei wird besonders der Aspekt der Menschenrechtsförderung Beachtung finden. Im Folgenden wird das Problem der Legitimation von INROs skizziert, wobei besonders auf die INRO als Legitimationsquelle in der internationalen Politik eingegangen wird sowie die Schwierigkeiten aufgezeigt werden, denen INROs unterliegen, wenn es um ihre eigene Legitimation geht. Hierbei wird das problematische Verhältnis zwischen Legitimation und Effektivität von INROs deutlich. Abschließend wird ausblickend auf die Grenzen und Möglichkeiten von INROs geblickt.

B Internationale Nichtregierungsorganisationen (INROs)

1 Definition

1.1 Problem der Definition und Begriffsbildung von INROs

Will man INROs in ihrer Eigenart beschreiben, stößt man zunächst auf eine Vielzahl von Organisationen mit einer hohen Heterogenität. Es mangelt an einer klaren Definition und oft überwiegen die sogenannten ‚Negativdefinitionen’, d.h. im Wesentlichen wird erläutert, was INROs nicht sind, nämlich nicht-staatlich, nicht-profitorientiert, nicht-gewalttätig usw., dieses Ausschlussprinzip kann in der Regel nicht als identitätsstiftend angesehen werden.^[1] Das Hauptproblem bei einer Begriffsbestimmung von INROs liegt in der Vielseitigkeit des NGO-Sektors, der zahlreiche Akteure unterschiedlichen Charakters zusammenfasst.

Seit der Teilnahme von INROs an UN-Konferenzen in den 90er Jahren ist die Diskussion um die Begrifflichkeit dieser Organisationen noch weiter entfacht, und die besagten „Negativdefinitionen“ geraten immer mehr ins Kritikfeld, da sie teilweise zu verheerenden Missverständnissen führen können und somit INROs in manchen Ländern sogar als „Anti-Regierungsorganisationen“ umschrieben werden.^[2] INROs sind durch die Teilnahme an zahlreichen UN-Verhandlungen und -Konferenzen zunehmend ins Blickfeld der Öffentlichkeit geraten. Trotzdem bleibt offen, was tatsächlich unter dem Begriff der INROs gefasst wird. Die UN führte zwar den Begriff der NGOs,^[3] der Non-Government-Organisations ein, doch regelt sie in ihrer Definition ausschließlich das Verhältnis zwischen den NGOs und der UN, und liefert keinen Kriterienkatalog für die Definition einer NGO. Die UN legt lediglich fest, dass eine NGO mit der UN-Charta kompatibel sein muss und sich zudem mit UN-relevanten Themen beschäftigen muss. Für die UN liegt das Hauptmotiv der NGOs folglich in der Unterstützung ihrer eigenen Arbeit, lediglich die Nicht-Staatlichkeit der NGOs wird von der UN als gemeinsames Attribut aufgestellt, was aber keinesfalls einer klaren Definition gleichkommt.^[4] Darüber hinaus findet man auch im Völkerrecht keine allgemein anerkannte Regelung zu INROs. Folglich gibt es bisher keine umfassende und anerkannte rechtliche Grundlage für INROs.

Zwar legt die „Europäische Konvention“ von 1986^[5] als internationales Abkommen den Status von NGOs fest, hier wird allerdings nur aufgegriffen, was bereits im Jahre 1919 erklärt wurde. Diese sehr veraltete Erklärung bezieht sich vielmehr auf nationale Organisationen und ist zudem nicht allgemein anerkannt.^[6]

Es gibt lediglich einen Kriterien-Katalog, der das Wesen einer INRO beschreibt und welcher weltweit unter Wissenschaftlern anerkannt wird. Diesen Katalog brachte die Union of International Associations (UIA)^[7] heraus. Die UIA-Kriterien sind nach Zielsetzung, Mitgliedschaft, Governance^[8] -Strukturen, Finanzierung und Organisation ausgerichtet.^[9] Als Merkmale einer NGO werden eine internationale Mitgliedschaft, Finanzierung und Tätigkeit, ein gewähltes Exekutivkomitee sowie ein Hauptsitz und feste Mitarbeiter, die Unabhängigkeit von anderen, insbesondere von Staaten, und die Gründung durch private Initiative festgelegt.^[10] Durch diese Kriterien tauchen allerdings viele INROs nicht in der Statistik auf, z.B. wenn sie aus nur einem Land finanziert werden, wie z.B. zahlreiche INROs in Nordamerika.^[11]

1.2 Idealtypische Merkmale von INROs

Man könnte schließen, dass es aufgrund der hohen Heterogenität von INROs die typische INRO nicht gäbe. Es lassen sich dennoch einige idealtypische Merkmale feststellen.

Der folgende Definitionsversuch wird durch die Bezugnahme auf die einzelnen Bestandteile des NGO-Begriffes veranschaulicht und strukturiert werden.^[12]

Das „N“ impliziert hierbei die Tatsache, dass NGOs auf privater Ebene agieren, d.h. sie kommen durch zivilgesellschaftliche und nicht-staatliche Initiative zusammen und verfolgen erstrangig nicht-materielle Ziele, sie sind Non-Profit-Organisations. Sie vertreten folglich die Interessen der Mitglieder, z.B. in berufsbezogenen NGOs, oder die Interessen anderer Menschen. Sie bewegen sich im politischen Rahmen ihres Systems, achten das Gesetz und wenden keine Gewalt zur Durchsetzung ihrer Ziele an.^[13]

Die Professionalität der NGOs wurde aufgrund des „Wohltätigkeitszweckes“ lange in Frage gestellt, doch mittlerweile gelten die meisten NGOs als professionalisiert, d.h. sie beschäftigen ausgebildete, bezahlte Mitarbeiter. Dabei kommt das erwirtschaftete Geld ausschließlich der NGO-Arbeit zugute, was die Bezahlung der Mitglieder mit einschließt. Dem Vorurteil, Non-Profit-Organisationen seien unprofessionell, kann damit entgegengewirkt werden.^[14]

Es ist weitgehend unklar, ob sich der Begriff der NGO auf nationale oder internationale Organisationen bezieht, die UN wendet diesen Begriff beispielsweise nur auf internationale Organisationen an. In den meisten Fällen, wie auch im Katalog der UIA, wird eine internationale Mitgliedschaft, die aus zwei bis drei Ländern stammen muss, vorausgesetzt, wobei oft auch die Aktivität der NGOs in verschiedenen Ländern entscheidend sein kann.^[15]

Im Weiteren impliziert das „G“ in Verbindung mit dem „N“ die Unabhängigkeit der NGOs von staatlichem Einfluss und staatlicher Finanzierung. Dieses Attribut ist allerdings nicht ganz unproblematisch, denn NGOs stehen zunehmend unter Druck. Durch die ansteigende Konkurrenz und die Einbindung in die UN entsteht eine vermehrte Verlagerung von Aufgaben an die NGOs, wodurch diese oft in eine Zwickmühle zwischen Einfluss nehmen und vereinnahmt werden geraten. Die Zusammenarbeit mit der UN kann auch zu Abhängigkeiten führen, welche die Nicht-Staatlichkeit der NGOs in Frage stellen würde.^[16]

Letztlich impliziert das „O“ eine zumindest minimale Organisation der NGOs, d.h. sie haben einen Hauptsitz, einen festen Mitarbeiterstab und eine öffentliche Satzung. Dadurch grenzen sie sich von sozialen Bewegungen oder Demonstrationen ab, die keine feste organisatorische Struktur besitzen. Die Anfänge vieler NGOs liegen allerdings in solchen Bewegungen.^[17]

1.3 Grundlegende Unterscheidung von INROs nach dem Grad ihrer Nichtstaatlichkeit

Innerhalb der Gruppe von INROs unterscheidet man oft nach „weichen Faktoren“, wie z.B. die verschiedenen Politikfelder, in denen die INROs tätig sind. Auch die Einteilung nach der Zielgruppe oder den Strategien einer INRO sowie ihr Verhältnis zu staatlichen Instanzen oder die geschichtliche Entwicklung können Kriterien für eine Unterscheidung sein.^[18] Darüber hinaus stellt die Unterscheidung nach „harten Faktoren“, wie die Struktur und Organisationsform, in dem Versuch, INROs voneinander abzugrenzen, einen wesentlichen Faktor dar.

Eine grundlegende Unterscheidung ist sicherlich die Einteilung der INROs nach dem Grad ihrer Staatlichkeit bzw. Nicht-Staatlichkeit. Der Grad der Staatlichkeit lässt sich an Mitgliedschaft, Finanzierung und Entstehung der INROs feststellen. Es wird dabei zwischen NGOs und NGO-Abweichlern differenziert.^[19] Die Entstehung und Finanzierung der gemeinen oder originären NGOs ist ausschließlich durch Privatpersonen geprägt, die NGOs werden folglich ausschließlich durch eigene Mittel getragen, staatliche Gelder werden abgelehnt. Man unterscheidet hierbei wiederum zwei Formen von NGOs, die transnationalen Bewegungsorganisationen, kurz TSMOs, und die Internationalen Interessengruppen. TSMOs sind Organisationen, die sich international engagieren, um einen progressiven Wandel in der Politik herbei zu führen, sie wollen folglich den politischen „Status Quo“ verändern und andere Menschen von ihrer Arbeit profitieren lassen, oft sind diese benachteiligte Teile der Gesellschaft oder alle Menschen. TSMOs sind allen Privatpersonen zugänglich und entstehen aus dem gesellschaftlichen Engagement, etwas verändern zu wollen.^[20] In Internationalen Interessenorganisationen sind dagegen primär die Interessen der Mitglieder vertreten, es sind demzufolge meist berufsbezogene Organisationen, in denen nur ein Sektor der Gesellschaft vertreten wird, wie z.B. ökonomische Organisationen oder Gewerkschaften.^[21]

Dem entgegen haben NGO-Abweichler auch staatliche Mitglieder, sie sind in staatlicher Initiative gegründet oder werden vom Staat finanziert. Man unterscheidet auch hier zwei Hauptgruppen, die Quasi-NGOs, kurz QUANGOs, und die Government-Organised-NGOs, kurz GONGOs. QUANGOs sind Organisationen mit staatlichen Mitgliedern oder Organisationen, die aus öffentlichen Mitteln finanziert werden. Es besteht folglich eine Abhängigkeit, die Organisationen können sich nicht aus eigenen Mitteln finanzieren. Ihre Aktivitäten werden zwar ohne staatliche Intervention durchgeführt, oft kann aber trotzdem von einer staatlichen Instrumentalisierung gesprochen werden.^[22] GONGOs entstehen aufgrund staatlicher Initiative und erlangen ihre finanziellen Mittel durch staatliche Instanzen. Diese Organisationen werden allerdings nicht wirklich als NGOs betrachtet, sie gelten nur juristisch als Privatorganisationen mit nicht-staatlichem Charakter. Sie führen jedoch staatliche Instruktionen aus und sind der staatlichen Autorität unterstellt.^[23]

Zusammenfassend ist zu sagen, dass die NGO-Forschung noch sehr am Anfang steht und deshalb eine Definition nur unzureichend gemacht werden kann. Ein großes Problem liegt in der Tatsache, dass NGOs sich bisher oft in empirischen Berichten selbst beschrieben haben und es wenig theoretische Untersuchungen von außenstehenden Wissenschaftlern gibt. Als wesentliche Unterscheidung und Identifizierung kann die Finanzierung der jeweiligen Organisation angesehen werden, da die Finanzierung einen wesentlichen Einfluss auf die NGO-Politik nimmt, werden staatlich finanzierte NGOs direkt disqualifiziert und verlieren somit ihren NGO-Status. Dennoch sind die Trennungslinien zwischen den verschiedenen Organisationen sehr unscharf und müssen genau geprüft werden.^[24]

2 Entwicklung der INROs

2.1 Entwicklungsgeschichte der INROs

In den letzten zwei Jahrzehnten haben INROs an Bedeutung gewonnen. Die Welt schaut nun zunehmend auf Organisationen wie Greenpeace oder Amnesty International. Zahlenmäßig kann man ebenfalls von einer regelrechten Explosion nicht-staatlicher Organisationen sprechen.^[25] Im Jahre 1998 registrierte die UIA 16.586 INROs und beobachtete zudem das gesamte Wachstum der INROs während des 20. Jahrhunderts.^[26] Die Statistik der UIA^[27] macht das erhebliche Wachstum der INROs in diesem Jahrhundert deutlich. Das politische und wissenschaftliche Interesse der Öffentlichkeit an der Arbeit von INROs ist mit der Anzahl der INROs angestiegen.^[28]

INROs sind allerdings nicht als Phänomen der 90er Jahre anzusehen, sie existieren in dieser oder ähnlicher Form bereits seit zwei Jahrhunderten. Historisch lässt sich die Geschichte der INROs bis ins Mittelalter zurückverfolgen, wobei es sich damals vorrangig um kirchliche und wirtschaftliche Gruppierungen handelte, die in nichtstaatlichem Interesse handelten. Diese Gruppierungen können aber lediglich als Vorläufer der modernen INROs angesehen werden.^[29]

Bereits Ende des 18. Jahrhunderts bildeten sich erste nationale Organisationen mit humanen und sozialen Anliegen.

Mitte des 19. Jahrhunderts gab es vermehrt berufsorientierte Gruppierungen, die sich entgegen der Staatsmacht zusammen fanden. Zu dieser Zeit bildeten sich auch die ersten internationalen Organisationen, wie beispielsweise das Internationale Komitee des Roten Kreuzes (IKRK).^[30]

[...]

^[1] Curbach. Global Governance und NGOs, S.27ff.

^[2] Martens in: Frantz/Zimmer. Zivilgesellschaft International, S.30.

^[3] Anmerkung der Autorin: Der englische Begriff der NGO wird in dieser Arbeit bedeutungsgleich mit dem deutschen Begriff der INRO verwendet werden.

^[4] Ebenda, S.31 ff.

^[5] Die „Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ vom 4.11.1950 trat am 3.9.1953 in Deutschland in Kraft, die hier erwähnte Konvention trat 1991 in Kraft, nachdem acht Länder des Europarates ihr zugestimmt hatte, Deutschland war jedoch nicht darunter.

^[6] Martens in: Frantz/Zimmer. Zivilgesellschaft International, S.33.

^[7] Die UIA ist selbst eine INRO mit Sitz in Brüssel, sie wurde im Jahre 1907 gegründet.

^[8] Governance bezeichnet das Steuerungs- und Regelungssystem einer politisch-gesellschaftlichen Einheit, wie einem Staat oder einer Gemeinde. Oft wird es auch im Sinne von Steuerung oder Regelung einer jeglichen Institution verwendet.

^[9] Martens in: Frantz/Zimmer. Zivilgesellschaft International, S.33.

^[10] Union of International Associations (2000). Yearbook of International Organizations. Brüssel: UIA.

^[11] Martens in: Frantz/Zimmer. Zivilgesellschaft International, S.33.

^[12] Diese Veranschaulichung folgt einem Vorschlag von Martens in: Frantz/Zimmer. Zivilgesellschaft International, S.34ff.

^[13] Martens in: Frantz/Zimmer. Zivilgesellschaft International, S.34.

^[14] Ebenda, S.35f.

^[15] Ebenda.

^[16] Ebenda, S.36f.

^[17] Ebenda.

^[18] Ebenda, S.39.

^[19] Vgl. dazu Abbildung 1 im Anhang sowie Martens in: Frantz/Zimmer. Zivilgesellschaft International, S.40ff.

^[20] Ebenda, S.41.

^[21] Ebenda.

^[22] Ebenda, S.42.

^[23] Ebenda, S.43.

^[24] Ebenda, S.44.

^[25] Curbach. Global Governance und NGOs, S.23f.

^[26] Yearbook of International Associations, 1998/1999, 35/2.

^[27] Vgl. dazu Abbildung 2 im Anhang.

^[28] Curbach. Global Governance und NGOs, S.23.

^[29] Curbach. Global Governance und NGOs, S.23ff.

^[30] Martens in: Frantz/Zimmer. Zivilgesellschaft International, S.17ff.