Leseprobe
Inhalt
1. Einleitung
1.1. Legitimation, Fragestellung und Hypothese der Arbeit
1.2. Stand der Forschung, Aufbau und Methodik der Arbeit, verwendete Literatur
2. Methodische und theoretische Vorüberlegungen
2.1. Begriffe und Methoden
2.2. Die Steuerungstheorie und der akteurzentrierte Institutionalismus
2.3. Die Governance – Perspektive
2.4. Der Analyserahmen – Die regionale Mobilitäts-Governance
2.5. Hypothesenbildung
3. Öffentliche Mobilität als staatliche Daseinsvorsorge
3.1. Daseinsvorsorge in Deutschland
3.2. ÖPNV als Teil kommunaler Daseinsvorsorge
3.3. Individuelle Rechte auf bzw. staatliche Pflichten zur öffentlichen Mobilität?
3.4. Reform der Daseinsvorsorge – Mobilität im Gewährleistungsstaat
4. Verkehrspolitische Rahmenbedingungen
4.1. Akteure der öffentlichen Mobilität
4.2. Die Rechtslage
a) Europäisches Gemeinschaftsrecht
b) Bundesdeutsches Recht
c) Brandenburgisches Landesrecht
4.3. Finanzierung des ÖPNV
4.4. Ausblick
5. Der demografische Wandel
5.1. Entwicklung in Deutschland
a) Bevölkerungsentwicklung
b) Alterung
c) Binnenwanderung und regionale Disparitäten
d) Individualisierung, Pluralisierung und Flexibilisierung der Lebensformen
5.2. Entwicklung in Ostdeutschland und Brandenburg
6. Die Folgen des demografischen Wandels für die
öffentliche Mobilität in Brandenburg
6.1. Veränderte Nachfrage und Entwicklungen in der Praxis
6.2. Konsequenzen für Politik und Verwaltung
7. Herausforderungen und Chancen der Mobilitäts-
Governance
7.1. Aktuelle Innovationshemmnisse
a) Antiquierte Infrastrukturpolitik und Leitbilder
b) Verkrustete Strukturen
c) Fehlanreizende Finanzierung
7.2. Eine neue Mobilitäts-Governance im Gewährleistungsstaat
a) Gewährleistung der Daseinsvorsorge im Wettbewerb
b) Reform der rechtlichen Rahmenbedingungen
c) Innovative Angebote und Subjektförderung
d) Neue Akteure, neues Denken, neue Leitbilder
8. Fazit
Anhang 1: Abkürzungsverzeichnis
Anhang 2: Abbildungsverzeichnis
Anhang 3: Quellen und Literatur
Primärquellen:
Aufsätze, Sammelbände und Monographien:
Webseiten:
1. Einleitung
1.1. Legitimation, Fragestellung und Hypothese der Arbeit
Der demografische Wandel ist in aller Munde. Er wird sowohl publizistisch als auch wissenschaftlich beschrieben, analysiert und teilweise auch dramatisiert. Ob das „Methusalem-Komplott“ (Frank Schirrmacher, 2005..), das „Land ohne Lachen. Deutschland schrumpft und ergraut“ (Der Spiegel 2/2004, S. 38), die „Schrumpfende[n] Städte. Diät für die Speckgürtel“ (Spiegel Online, 21. März 2006), oder die „Schrumpfende Gesellschaft“ (Kaufmann 2005) - es mangelt nicht an mehr oder weniger seriösen Veröffentlichungen mit prägnanten Titeln, die in den letzten Jahren zum Thema Alterung der Gesellschaft und Bevölkerungsrückgang erschienen sind. Thematisiert und problematisiert werden meistens die Folgen für Wirtschaft, Kultur und Sozialversicherungen, welche zu Recht vergleichsweise düstere Aussichten in diesen Bereichen für die kommenden Jahrzehnte aufzeigen.
Der sozioökonomische und demografische Wandel in Deutschland, der seit 1990 besonders in den neuen Bundesländern wie im Zeitraffer zu beobachten ist, wird sich in den nächsten Jahrzehnten fortsetzen und z.T. sogar verstärken. Diese Entwicklung ist auch durch zusätzliche familien-, wirtschafts- oder siedlungspolitische Maßnahmen kaum noch zu beeinflussen. Neben den bekannten Effekten der (Über-)Alterung der Gesellschaft, dem Zusammenbruch ganzer regionaler Wirtschaftssysteme und der damit verbundenen Massenarbeitslosigkeit kommen seit der Wiedervereinigung Prozesse der „Entleerung“ ganzer Regionen hinzu, regelrechte „Abwärtsspiralen“ entstehen. Aber diese Phänomene des Schrumpfens treffen zeitgleich mit neuen Wachstumsdynamiken in anderen Regionen zusammen, die Entwicklung“ ist „bipolar“ (Weert Canzler / Andreas Knie).
Doch der demografische Wandel hat nicht nur wirtschaftliche und sozialpolitische Folgen, er wird auch nicht ohne Konsequenzen für die öffentliche Mobilität bleiben. Das Verkehrsaufkommen insgesamt geht zurück, und die Struktur der Nachfrage wird sich ändern. Die Grundlagen der öffentlichen Mobilität sind in schrumpfenden Regionen bedroht, dazu wird die Verkehrsnachfrage künftig räumlich höchst unterschiedlich sein.
Doch weil Verkehrsdienstleistungen ein Teil der staatlichen Daseinsvorsorge sind, um die gleiche demokratische Teilhabe unabhängig vom Wohnort zu garantieren, kann dieser Entwicklung nicht tatenlos zugesehen werden. Der Staat muss die Grundlagen der öffentlichen Mobilität auch in Zukunft sicherstellen. Aber statt Ausbau und Wachstum werden der Erhalt und die Anpassung von Mobilitätsdienstleistungen notwendig werden, und erstmalig wird es sogar um das Management des Schrumpfens gehen. Die bisher bewährte bundesrepublikanische Infrastruktur- und Verkehrspolitik wird mit diesen Anforderungen jedoch nur schwer fertig werden. Trotzdem muss die Anpassung der Versorgungsnetze so geregelt werden, dass die in den Schrumpfungsregionen ohnehin stattfindende soziale und ökonomische Desintegration durch eine Verringerung der Angebote nicht noch verschärft wird.
An diesem Punkt setzt die vorliegende Arbeit an. Die zentrale erkenntnisleitende Fragestellung lautet, wie sich die verkehrspolitische Governance verändern muss, damit die öffentliche Mobilität weiterhin gewährleistet werden kann, wenn viele Kommunen und Landkreise gerade in ländlichen Regionen Ostdeutschlands aufgrund des demografischen Wandels die eigenständige Erbringung dieser Leistung nicht mehr garantieren können. Kann öffentliche Mobilität nur als flächendeckender ÖPNV verstanden werden? Welchen Stellenwert wird sie als Teil der Daseinsvorsorge in Zukunft haben? Wer ist für die öffentliche Mobilität verantwortlich, wie wird sie „gewährleistet“?
Zu untersuchen wird sein, ob und wie die politischen und rechtlichen Regularien der Infrastruktur- und Verkehrspolitik auf europäischer, nationaler und Landesebene den Wandel des Systems der öffentlichen Mobilität beeinflussen. Die neuen Länder haben hier eine Vorreiterfunktion, sie müssen Schrumpfungsprozesse als Erste organisieren und ihre Versorgungssysteme zukunftsfest machen. Aber die Entwicklung in Ostdeutschland ist beispielhaft für viele Teile in Europa (Vgl. Canzler / Knie 2005c).
Da die bestehende, pfadabhängig gewachsene Verkehrspolitik auf Wachstum und staatliche Kontrolle angelegt ist, wird die (vorläufige) Hypothese lauten, dass sich die Regelungsstrukturen in diesem Bereich stark verändern müssen, um eine öffentliche Mobilität in schrumpfenden Regionen zu gewährleisten. Da die meisten Regionen in den neuen Bundesländern tendenziell schrumpfen, und die Gleichwertigkeit der Lebenschancen weiterhin Staatsziel bleibt, wird es notwendig sein, die rechtlichen Rahmenbedingungen und politischen Institutionen bzw. Verfahren anzupassen. Es müssen neue Steuerungs- und Regulierungsformen gefunden werden, um organisatorische bzw. unternehmerische Innovationen zuzulassen, ein gewisses Versorgungsniveau zu halten, und die Verkehrsinfrastruktur „zukunftsfest“ zu machen. Besonders das Personenbeförderungsgesetz und die staatlichen Finanzierungsinstrumente stehen unter dem Verdacht, zu unflexibel für die notwendigen Veränderungen zu sein.
1.2. Stand der Forschung, Aufbau und Methodik der Arbeit, verwendete Literatur
Das empirische Phänomen des systematischen „Schrumpfens“ ganzer Regionen in der bundesrepublikanischen Geschichte ist vergleichsweise neu. Die demografischen und sozioökonomischen Entwicklungen wurden aus politischer, ökonomischer, geographischer und statistischer Sicht beschrieben und problematisiert, aber die politikwissenschaftliche Forschung zu diesem Thema steht erst am Anfang. Diese Arbeit orientiert sich am praxisorientierten Forschungsvorhaben „Zukunftsfähige Infrastrukturangebote für schrumpfende Regionen“ der Projektgruppe Mobilität am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB). Unter der Prämisse, dass die Gewährleistung öffentlicher Mobilität zur staatlichen Daseinsvorsorge gehört und ein öffentliches Gut ist, bewegt sich das Forschungsvorhaben in der Perspektive der aktuellen politikwissenschaftlichen Governance-Forschung. Unter Zuhilfenahme der neuesten Theorieentwicklungen (Benz, Mayntz, Scharpf) in diesem Bereich werde ich im zweiten Kapitel ein Analysekonzept erarbeiten um herauszufinden, worin die Herausforderungen für die gesellschaftlichen, politischen, rechtlichen und finanziellen Regelungsstrukturen in der öffentlichen Mobilität bestehen, und wie sie evtl. gemeistert werden können.
Um landesspezifische Besonderheiten konstant zu halten und zu berücksichtigen, und um den Untersuchungsraum einzugrenzen, werde ich mein Augenmerk vorwiegend auf das Land Brandenburg richten, da dieses sich hierfür anbietet. Der Kontrast zwischen stark schrumpfenden Regionen in der Peripherie und wachsenden Landkreisen im „Speckgürtel“ von Berlin ist hier gut zu beobachten. Die Literaturlage zum demografischen Wandel in Brandenburg ist sehr gut, und die verkehrliche und infrastrukturelle Entwicklung seit der Wiedervereinigung beispielhaft für viele ländliche Gebiete Ostdeutschlands.
Nach der Erörterung eines theoretischen Analyserahmens und historischen Vorüberlegungen zum Stellenwert öffentlicher Mobilität in der staatlichen Daseinsvorsorge soll anhand einer Art Bewertungsmatrix untersucht werden, ob die verkehrspolitische Governance in der Lage wäre, den anstehenden demografischen Wandel gerade in Ostdeutschland zu bewältigen. Dieser lässt sich relativ einfach über gut zugängliche Bevölkerungsstatistiken und Sekundärliteratur (z.B. Raumordnungsbericht) aufzeigen. Durch die Einbeziehung der relevanten Rechtsquellen (Europäische Verordnungen, Personenbeförderungsgesetz, ÖPNV-Gesetz, Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, Eisenbahnrecht u.a.) sowie unter Einbeziehung empirischer Erfahrungen in einigen Landkreisen Brandenburgs soll dann untersucht werden, wie die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen die Anpassung des Systems der öffentlichen Mobilität beeinflussen.
Am Ende der Arbeit werde ich dann andeuten, wie eine neue Mobilitäts-Governance aussehen müsste, um auch in stark schrumpfenden Regionen öffentliche Mobilität – und damit die Möglichkeit zur demokratischen Teilhabe an der Gesellschaft unabhängig vom Besitz eines Autos – zu gewährleisten.
Neben den Primärquellen aus den Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamtes, des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung, des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und der Landesregierung Brandenburg haben mir die Werke von Arthur Benz, Gunnar Schuppert, Renate Mayntz und Fritz Scharpf zum Governance-Konzept und zur Idee des Gewährleistungsstaates geholfen. Die Dissertation von Matthias Knauff und der Sammelband von Rudolf Hrbek und Martin Nettesheim waren wertvoll, als es darum ging, den Stellenwert und die Entwicklung der Daseinsvorsorge bzw. des Gewährleistungsstaates zu eruieren. Hilfreich zur Beantwortung der Fragestellung schließlich waren die Vorarbeiten der „Projektgruppe Mobilität“ am WZB, insbesondere von Lisa Ruhrort, Astrid Karl, Weert Canzler und Andreas Knie. Ich danke auch den Beitragenden im Sammelband „Herausforderung demografischer Wandel“ von Bernhard Frevel.
2. Methodische und theoretische Vorüberlegungen
2.1. Begriffe und Methoden
Die sozialwissenschaftliche Mobilitätsforschung hat sich zum Ziel gesetzt, den relativ engen Rahmen, den Verkehrsplanung, Verkehrstechnik oder auch Verkehrspolitik im wissenschaftlichen Diskurs setzen, zu erweitern und die Zusammenhänge von sozialer Realität und Verkehr aufzuzeigen. Die Begriffe Mobilität und Verkehr werden bisher oft synonym benutzt, obwohl Verkehr nur die physisch realisierte, oft technisch unterstützte Ortsveränderung von Menschen, Gütern oder Informationen ist, und Mobilität etwas anderes bedeutet. Aber der letzte Terminus wird in jüngster Zeit häufiger benutzt, weil er moderner klingt und nicht so negativ besetzt ist wie Verkehr. Aus dem Lateinischen „mobilitas“ kommend meint er aber eher Beweglichkeit, also die Möglichkeit zur Bewegung: Der geistige Horizont eines Menschen bestimmt seinen „Mobilitätsraum“, seinen „Möglichkeitsraum“, in dem Bewegung stattfindet. Dieser ist mehrdimensional, nicht nur geographisch (welche Räume, welcher Widerstand, welche Hilfsmittel?) sondern auch geistig und materiell (abhängig von Politik, sozioökonomischer Situation, Sozialstruktur, Milieu etc.) bedingt. Wie Weert Canzler anführt, können Mobilität und Verkehr weit auseinander fallen: Wer geistig mobil ist, muss nicht viel unterwegs sein, und wer jeden Tag die gleiche Strecke zur Arbeit fährt, verlässt seine eingefahrenen Wege nicht. Die beiden Varianten stehen in einem dialektischen Verhältnis. Mobilität ist die „Triebfeder“ der Moderne; Globalisierung, die steigende Vielfalt der Lebensmöglichkeiten, die räumliche Funktionsentmischung[1] und mehr technische und finanzielle Möglichkeiten zur Beweglichkeit vergrößern die „Mobilitätsräume“ (Canzler 2004, S. 341f.). Sie sind die „Möglichkeitsräume“ für ein modernes Leben. Mobilität und ihre konkrete Realisierung als Verkehr sind also Ausdruck gesellschaftlicher Realitäten; in modernen Gesellschaften bestimmen aber auch die realisierbaren Mobilitätschancen die Handlungsoptionen und Denkhorizonte der Menschen. Der Möglichkeitsraum ist also das „Gelände gesellschaftlicher Teilhabe“, und um Mobilität zu erhöhen, darf er nicht nur geographisch erweitert werden (Canzler / Knie 1998, S. 28ff.).
Öffentliche Mobilität meint also nicht nur den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Dieser Begriff ist ohnehin sehr ungenau definiert. Zwar wird er seit der Bahnstrukturreform wenigstens in §2 des Regionalisierungsgesetzes legaldefiniert[2], aber im wissenschaftlichen, publizistischen und alltäglichen Gebrauch wird er sehr allgemein als Oberbegriff gebraucht und ist schwer abgrenzbar (Knauff, S. 295). Grundsätzlich ist Öffentlichkeit auf die Existenz von Straßen und Plätzen angewiesen. Schon immer war der Verkehrsraum ein Ort der Begegnung und Kommunikation, also von hoher sozialer Bedeutung. Diese wandelt sich aber, denn die organisierte „geformte“ Moderne zersplittert, individuelle Eigenzeiten und Eigenräume werden immer wichtiger (Canzler/Knie 1998, S. 35ff., s.u. Kap. 5).
Der Begriff der „öffentlichen Mobilität“ im Sinne dieser Arbeit trennt nicht scharf zwischen privatem Individualverkehr und öffentlichen Verkehrsdienstleistungen. Er umfasst die Gesamtheit der Institutionen, Maßnahmen und Dienstleistungen, die darauf ausgerichtet sind, für die Allgemeinheit Mobilität ohne selbst besessenes Kraftfahrzeug zu gewährleisten. Dazu gehört also auch die Straßeninfrastruktur, privates Taxigewerbe, öffentlicher Nahverkehr, Schienenverkehr, innovative, inter- bzw. multimodale und integrierte Dienstleistungen wie Car- oder Bikesharing, Rufbus- und Anrufsammeltaxisysteme, private Fahrgemeinschaften und Mitfahrinitiativen, aber natürlich ebenso Radverkehrsinfrastrukturen. Auch wenn nicht im Einzelnen auf jeden dieser Aspekte eingegangen wird, beziehe ich mich dennoch auf die Gesamtheit dieses Komplexes, wenn ich den Begriff „öffentliche Mobilität“ verwende.
Im folgenden Kapitel werde ich ein Konzept entwickeln, anhand dessen ich später analysieren kann, welche Bedeutung der demografische Wandel für die bestehenden Strukturen in der Verkehrspolitik hat, und ob diese in der Lage sind, mit den gesellschaftlichen Veränderungen umzugehen oder verändert werden sollten.
Wie schon angedeutet, soll das politikwissenschaftliche Governance-Konzept der Anknüpfungspunkt für meine Überlegungen sein. Diese in den letzten Jahren „wahrhaft boomende Branche“ (Schuppert, G.F, in: ders. 2005a, S. 5.) beschäftigt sich mit neuen Formen sowohl gesellschaftlichen Handelns (Akteursperspektive) als auch politischer Institutionen und Prozessen (Strukturperspektive) von der lokalen zur globalen Ebene und ist analytisch und begrifflich stark beeinflusst von eher wirtschaftswissenschaftlich geprägten Management- oder Organisationstheorien. In Abgrenzung zu den hierarchie- und akteurzentrierten kontinentaleuropäischen Steuerungstheorien der 1970er Jahre geht es im politikwissenschaftlichen Governance-Ansatz um Regelungsstrukturen und -prozesse im kooperativen Staat als „differenziertes Geflecht nur teilweise hierarchisch miteinander verbundener Akteure“, um politische Steuerung unter Mitwirkung zivilgesellschaftlicher Akteure (Mayntz, Renate: Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, in: Schuppert 2005a, S. 15). Renate Mayntz definiert Governance so als „das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure“ (ebd.). Der steuerungstheoretische „Problemlösungsbias“, also die ex ante - Unterstellung, dass gesellschaftliches Handeln und gesellschaftliche Strukturen an der Lösung kollektiver Probleme interessiert, und nicht rein machtpolitisch intendiert sind, bleibt auch ein zentraler Makel der Governance-Forschung und erfordert ggf. die Erweiterung der Perspektive zu einer neuen Herrschaftstheorie (ebd., S. 17f.). Auch in dieser Arbeit wird dieses Problem vermutlich auftauchen, muss aber im Sinne der Beantwortung der Fragestellung – so lange es die Kausalzusammenhänge nicht berührt – unberücksichtigt bleiben.
Um meinen eigenen Untersuchungsrahmen aufzubauen, werde ich kurz auf die wissenschaftstheoretischen (kontinentaleuropäischen) Vorläufer des Governance-Konzepts, die Steuerungstheorie und das Analysekonzept des akteurzentrierten Institutionalismus, eingehen, um – in Abgrenzung davon – die Neuerungen vorzustellen, die die Governance-Perspektive nötig machen, die aber mit deren analytischen Werkzeugen auch prägnanter erfasst werden können.
2.2. Die Steuerungstheorie und der akteurzentrierte Institutionalismus
Die in den 1970er Jahren vor allem im Rahmen der empirischen Policy-Forschung entwickelte akteurzentrierte Steuerungstheorie verstand Politik als Handeln im öffentlichen Interesse durch demokratisch legitimierte Instanzen. Anfangs vernachlässigte sie den Input in den Policy-Cycle, erst später wurde die Gesetzgeberperspektive durch bottom-up-Prozesse ergänzt. Durch die Einbeziehung der mitwirkenden gesellschaftlichen Akteure entstand das Modell des „kooperativen Staates“. (Mayntz in Schuppert 2005a, S. 12f.). Die konkurrierende analytische Sichtweise, der politikwissenschaftliche Institutionalismus, legte mehr Aufmerksamkeit auf die Organisationsstrukturen des politischen Systems, die Handlungsspielräume eröffnen und einengen können und gesellschaftliche Interessen filtern und modifizieren (Mayntz / Scharpf, in: dies. 1995, S. 43).
Der akteurzentrierte Institutionalismus, den Fritz W. Scharpf und Renate Mayntz entwickelten, versucht, eine institutionalistische Perspektive mit der akteurzentrierten zu verbinden. Dieser im Rahmen der problemorientierten Policy-Forschung entstandene Ansatz betrachtet die strategischen Interaktionen der beteiligten (individuelle, kollektive oder korporativen) Akteure in ihrer besonderen Konstellation vor dem Hintergrund eines institutionellen Kontextes (Regelsysteme) und anderer, nichtinstitutioneller Faktoren aus einer Mehrebenenperspektive. Das in diesem komplexen System produzierte Ergebnis (politische Programme) beeinflusst wiederum den Kontext selbst (ebd, S. 43ff). Die Akteure haben jeder ein eigenes Verständnis von der Natur des Problems und der Realisierbarkeit bestimmter Lösungen, jeder ist mit je eigenen individuellen und institutionellen Eigeninteressen sowie normativen Präferenzen und eigenen Handlungsressourcen ausgestattet (Scharpf 2000, S. 34). Die strategischen Interaktionsformen zwischen den Akteuren wiederum werden vom institutionellen Kontext definiert und können sowohl einseitiges Handeln als auch Verhandlung, Mehrheitsentscheidungen oder hierarchische Steuerung sein (ebd., S. 36). Die Institutionen dagegen verringern – spieltheoretisch ausgedrückt – die Transaktionskosten und schaffen Erwartungen und Vertrauen, sind also Voraussetzung für produktive soziale Interaktionen. Da sie jedoch oft pareto-ineffiziente Nash-Gleichgewichte darstellen, sind sie oft nur sehr schwer reformierbar (ebd., S. 81f).
2.3. Die Governance – Perspektive
So integrierend der akteurzentrierte Institutionalismus auch war – es stellte sich in den 1990er Jahren heraus, dass er oft nicht in der Lage war, die neuen gesellschaftlichen, sozialen und politischen Entwicklungen präzise zu erfassen und zu erklären. Governance ist seitdem der Begriff, der in der Politikwissenschaft am häufigsten dafür verwendet wird, eine neue Blickrichtung auf die Strukturen und Prozesse in der Realität zu erarbeiten. Er steht zweifelsohne in der Kritik, und seine Neuartigkeit, Aussagekraft und wissenschaftliche Relevanz war schon Thema vieler Beiträge renommierter Autoren („Alter Wein in neuen Schläuchen oder was ist neu am Konzept von Governance?“, Schuppert, in ders., 2005a, S.9; „Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept?, Benz, in ders., S.11). Als Oberbegriff aller Formen sozialer Handlungskoordinationen und als Gegenbegriff zur hierarchischen Steuerung der 1960er und 1970er Jahre (Mayntz, in Benz, S. 66) ist er aber m.E. auf jeden Fall nützlich und von Mehrwert. Das Governance-Konzept grenzt sich ab vom top-down-Modell rein regulativer Politik, hat – system- und spieltheoretische sowie ökonomische Annahmen aufgreifend – eine breitere theoretische Grundlage als der akteurzentrierte Institutionalismus. (Benz, in: ders., S. 27) Außerdem findet es Anschluss an die realweltlichen Entwicklungen, in denen der Staat aufgrund der Globalisierung, des demografischen Wandels und sozialer Modernisierungsprozesse häufig nicht mehr in der Lage ist, bestimmte Aufgaben zu steuern, sondern nur noch „Interdependenzmanagement“ zu betreiben oder die Problembewältigung zu koordinieren (ebd., S.17).
Die Governance-Diskussion ist also eine Reaktion auf die Erkenntnis, dass Probleme oft sektoriell, funktional oder territorial die Kompetenzgrenzen der Regierungen und Verwaltungen überschreiten: Formen der autoritativen Steuerung oder Finanzmittelverteilung versagen wegen der Komplexität öffentlicher Aufgaben, neue müssen gefunden werden. Traditionelle Formen der Kooperation zwischen Regierung und organisierten Interessen haben sich als anfällig für Entscheidungsblockaden oder als zu wenig flexibel erwiesen, und eine Verlagerung auf den Markt ist nur für Teile der öffentlichen Leistungen möglich (ebd, S. 22).
Es gibt keine Lehrbuchdefinition für das Governance-Konzept, aber die Beschreibungen vieler Autoren gehen von ähnlichen Prämissen und Annahmen aus. Laut Arthur Benz variiert der Begriff je nach Anwendungsfeld, aber der „konstante Begriffskern“ umfasst für ihn, dass Governance das Steuern, Koordinieren bzw. auch Regieren mit dem Ziel des Managements von Interdependenzen zwischen den Akteuren auf der Grundlage von institutionalisierten Regelsystemen (Markt, Hierarchie, Mehrheitsregel, Verhandlung) bedeutet. Die Regelsysteme lenken das Handeln der Akteure, und auch das Interaktionsmuster, die Handlungsmodi und die Institutionen (Netzwerke, Koalitionen, Vertragsbeziehungen, Wettbewerb) werden vom Governance-Konzept erfasst. Diese Prozesse überschreiten oft die Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft – Politik findet im Governance-Sinne normalerweise in der Zusammenarbeit staatlicher und nicht-staatlicher Akteure statt (Benz, in: ders., S. 25). Grundsätzlich ist die Perspektive aber eher institutionalistisch. Im Vordergrund steht nicht das handelnde Steuerungssubjekt, sondern die Regelungsstruktur, und ihre Wirkung auf das Handeln der Akteure (Köck, S. 323, auch Franzius 2005, S. 17). Zunehmende Politikverflechtungsprozesse und der stärker werdende Mehrebenencharakter (Europäisierung) erhöhen zusätzlich den Komplexitätsgrad (Köck, S. 323).
Konkret meint Governance als analytischer Begriff und Forschungsansatz das Zusammenwirken privater und staatlicher Akteure oder die Selbstregelung im „Schatten der Hierarchie des Staates“. Sie verweist auf „das dynamische Zusammenwirken zwischen Strukturen und Prozessen, zwischen Institutionen und Akteuren, zwischen Regelsetzung und Regelanwendung“ (Benz, in: ders., S. 18ff.), und auf die Gleichzeitigkeit von Vertrauen in „weiche“ Regelungsstrukturen oder Freiräume sowie in das Recht als unverzichtbare Reserve hoheitlicher Problemlösung für den Fall der Schlechterfüllung (Franzius 2005, S. 38). Für Renate Mayntz ist Governance heute ein „Kontinuum“ von Mit- und Nebeneinander aller Regelungsformen, von rein staatlich bis rein zivilgesellschaftlich, seien es staatliche Bürokratien, Politiknetzwerke im kooperativen Staat, neokorporatistische Entscheidungssstrukturen („Bündnis für Arbeit“) oder freiwillige bzw. delegierte Selbstregelungsformen. Wichtig ist ihr, dass es sich hier überall um Verhandlungssysteme handelt, Governance soll sich also abgrenzen von rein hierarchischen oder rein marktlichen Koordinationsmodi (Mayntz, in: Benz, S. 66ff.).
Die Vorteile neuer Governance-Strukturen können mehr demokratische Selbstbestimmung sein. Während der Staat die Letztverantwortung für ein Aufgabengebiet behält (Stichwort „Gewährleistungsstaat“, siehe nächstes Kapitel), legt er nur noch die Spielregeln fest und vertraut auf die zivilgesellschaftliche Selbstregelung. Am Ende kann ein besseres Ergebnis herauskommen, das von der besseren Information, der höheren Rationalität und der Wertberücksichtigung der betroffenen Akteure profitiert. Aber die Entscheidungen können auch viel konflikthafter, suboptimal oder ohne Bindungswirkung sein, auf Kosten Dritter und unter Machtasymmetrien getroffen oder gar blockiert werden, wenn sich der Staat aus der Problemlösungsfindung völlig zurückzieht (ebd, S. 72ff.). Und die Frage, ob es nützlich oder legitim ist, die repräsentativdemokratischen Entscheidungsstrukturen zu unterhöhlen, böte genug Anlass für weitere demokratietheoretische Überlegungen. Aber dieser Aspekt, genauso wie der oben angesprochene „Problemslösungsbias“, muss hier außen vor bleiben. Governance ist eine Analyseperspektive; normativ ist für die Bewertung nur relevant, wie effektiv, effizient und demokratisch legitim Probleme gelöst werden können (Benz, in: ders, S. 27).
2.4. Der Analyserahmen – Die regionale Mobilitäts-Governance
Das Governance-Konzept wurde für die Analyse und Beschreibung politischer Prozesse bisher hauptsächlich auf europäischer, trans- und internationaler Ebene angewandt, da hier kaum klassische staatliche Souveränität zu finden ist. Aber auch auf nationaler und subnationaler Ebene entstehen neue Steuerungsformen und es erscheint sinnvoll, aus einer Governance-Perspektive auf bestimmte Vorgänge zu schauen. Zwar sind die staatlichen Strukturen auf regionaler Ebene in Deutschland relativ gut ausgebaut im Vergleich zu anderen europäischen Staaten, z.B. Großbritannien, aber angestoßen durch die EU-Strukturpolitik und neue Entwicklungen, werden auch hier in vielen Gegenden neue Formen der Zusammenarbeit für bestimmte Aufgabenbereiche gesucht (Fürst, S. 46). In der Verwaltungswissenschaft wird der Governance-Begriff z.B. auch verwendet; die Kooperation mit Privaten soll verstärkt, zivilgesellschaftliche Akteure mobilisiert und das Verfahren der Bürgerbeteiligung verbessert werden (Benz, S. 26). Ein mögliches Themengebiet wäre die öffentliche Mobilität, also die Versorgung der Bevölkerung mit Verkehrsinfrastruktur und Verkehrsdienstleistung.
Klassischerweise einer der hoheitlichen Arkanbereiche staatlicher Daseinsvorsorge in Deutschland (siehe nächstes Kapitel), wird es für viele Kommunen immer schwerer, ein Mindestniveau an öffentlicher Mobilität in der konventionellen Form zu garantieren. Ursache dafür sind nicht nur die knappen öffentlichen Kassen, sondern auch der demografische Wandel und der Rückzug des Staates aus regionaler Strukturpolitik im Zuge der europäischen Wettbewerbs- und Binnenmarktpolitik (Fürst, S. 47). Die Städte und Gemeinden in ihrer Funktion als Aufgabenträger und Auftraggeber für Leistungen der Daseinsvorsorge haben hierbei die staatliche Letztverantwortung: Sie müssen trotz Haushaltskrise und steigender Anforderungen im Zuge der EU-Wettbewerbspolitik zukunftsfähige und gemeinwohlverträgliche Infrastrukturangebote gewährleisten und einen Übergang vom heutigen Modell der Daseinsvorsorge zu neuen Basis-Standards der Versorgung aufzeigen. Sie müssen den hierfür notwendigen Wandel staatlicher Steuerungsformen einleiten und in enger Abstimmung mit Versorgungsunternehmen und anderen kommunalen Akteuren zu einer neuen Verantwortungsteilung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Verantwortungsträgern und Leistungserbringern kommen. Die Dienstleistung im Nahverkehr böte sich an, eines der charakteristischen Beispiele für ein Aufgabengebiet der „Regional Governance“ zu werden, wie sie von Dietrich Fürst beschrieben wird (Fürst). Als Reaktion auf versagende staatliche und marktliche Steuerungsformen trete sie dort auf, wo staatliche, kommunale und private Akteure zusammenarbeiten, um Aufgaben zu übernehmen sowie soziale Innovationen und neue Verhaltensweisen zu entwickeln.
Im Unterschied zur nationalen und internationalen Ebene geht es in der lokalen und regionalen Governance nicht nur um Interaktionen zwischen Regierungen und großen Organisationen oder Wirtschaftsverbänden, sondern vor allem um Kooperationen zwischen einzelnen Kommunalpolitikern, einzelnen Unternehmern und kaum institutionalisierten sozialen Gemeinschaften engagierter Bürger („Zivilgesellschaft“) (Benz, S. 22). Hubert Heinelt fahndet hier sogar nach neuen Handlungsspielräumen der Kommunen gegenüber Bund und Ländern bzw. wirtschaftlichen Interessen, nach Möglichkeiten einer „Gegenimplementation von unten“ (Heinelt, S. 33). Auch für ihn ist die Kommune ein bedeutender Funktionsraum, weil hier spezifische Akteure mit bestimmten Ressourcen vor Ort auftreten (ebd., S. 35). Diese agieren aber mit völlig unterschiedlichen Handlungslogiken: Auf der einen Seite die Kommunalpolitiker, die territorial orientiert sind und hierarchisch bzw. an ihre Wähler in der Gemeinde denkend agieren, auf der anderen die Unternehmen, welche kompetitiv vom Markt gesteuert nur einen funktionalen Bezug zur Gemeinde haben. Hinzu kommen zivilgesellschaftliche Zusammenschlüsse, diese sind mit ideellen Werten auf die Kooperation ihrer Mitglieder angewiesen. Organisatorisch und finanziell starke arbeiten also mit oder gegen schwache Akteure (Fürst, S. 48). Ein weiterer Unterschied zur nationalen Ebene ist, dass der Institutionenrahmen auf regionaler Ebene schwächer ist. Funktionale Handlungsräume sind hier wichtiger, die Selbststeuerung durch regionale Akteure (Kommunen, Kammern, Verbände, Wirtschaft, Gewerkschaft, Betroffene etc.) wird in Verhandlungen und Netzwerken bzw. durch gegenseitiges Vertrauen und das Engagement der Akteure reguliert (Benz, S. 23). Charakteristisch für Regional Governance sind auch grenzüberschreitende Verantwortlichkeiten zwischen Teilsystemen, selbstorganisierte Netzwerke und horizontale Interaktionsformen über Modi des Argumentierens und Verhandelns sowie ein hoher Grad an reflexiver Rationalität (Lernprozesse). Oft ist hohes Sozialkapital im Einsatz, Zusammenhalt und Vertrauen zwischen den Akteuren und die Identifikation mit der Region sind für das Funktionieren der gefundenen Steuerungsformen wichtig. Der Regionsbezug wird manchmal nur sozial konstruiert über lokale Projekte, Medien und Events; diese erzeugen aber Potentiale, die dann zweckgerichtet aktiviert werden können (Fürst, S. 50ff). Die Informalität der gefundenen Lösungen bietet gegenseitige Vorteile für alle Akteure. Politiker und Verwaltungen haben mehr Flexibilität und direkten Zugang zu den Betroffenen, die nicht-kommunalen Akteure direkten Zugang zu politischen Entscheidungen. Regional Governance ist oft eingebunden in vorhandene institutionelle Strukturen. Sie wird dadurch manchmal konfliktiv aber auch produktiv durch die höhere Problemnähe und ihre Innovationsfähigkeit. Gleichzeitig bietet diese Konstruktion eine höhere Verlässlichkeit. Denkbar ist, dass so aus losen Governance-Mustern ein Regional Government wird. Noch aber agieren die Akteure auf regionaler Ebene freiwillig als individuelle Persönlichkeiten mit Exit – Option; Konventionen und Traditionen beeinflussen die Governance-Muster, es gibt keine offene Machtausübung, sondern Arguing und Bargaining als Koordinationsmodi. Je mehr Akteure mitmachen, desto dichter wird das Regelsystem, eigendynamisch hat die Regional Governance eine Tendenz zur Institutionalisierung und Senkung der Transaktionskosten durch andere, weniger zeitintensive Koordinationsmodi. Durch den Einbezug Dritter und ein hohes Kontrollbedürfnis steigt die Politikverflechtung, und je nach Akteurskonstellation kommt es auch zur Diffusion der Verantwortlichkeiten (ebd., S. 53ff.).
Diese Überlegungen formen den Analyserahmen, mit dem die bestehenden Strukturen in der öffentlichen Mobilität untersucht und ihre Fähigkeit zur Erfüllung der Mobilitätsbedürfnisse auch in schrumpfenden Regionen bewertet werden können. Dazu werde ich im folgenden Kapitel zeigen, welchen politischen Stellenwert die öffentliche Mobilität in Deutschland hat, um dann anschließend zu untersuchen, in welcher Art und Weise ihre Gewährleistung bisher reguliert ist. Der demografische Wandel stellt die Wirksamkeit dieser Governance in Frage, und es müssen neue Formen der Verkehrsdienstleistung gefunden werden. In Anlehnung an das beschriebene Konzept von Regional Governance werde ich dann erörtern, welche Innovationshemmnisse bestehen, und wie eine neue „regionale Mobilitäts-Governance“ aussehen könnte. Welche neuen Akteure könnten, sollten, dürfen an der Bereitstellung von öffentlicher Mobilität mitwirken, welche alten müssten ihre gewohnten Handlungsmuster verändern, und wie? Wer entscheidet über die Mitwirkung nicht demokratisch gewählter Akteure? Welche neuen Konstellationen zwischen den Beteiligten ergeben sich? Welche Relevanz, Interessen, Ziele, Strategien haben sie? Wie koordinieren sie sich? Wie erfolgt die Entscheidungsfindung? Wie werden sie personell vernetzt, rück- oder eingebunden in bestehende Institutionen? Und wie steht es um die demokratische Legitimation (Input/Throughput/Output) dieser neuen Steuerungsformen? Wie werden die neuen Regelungssysteme dann eingehalten bzw. sanktioniert? Wie verlässlich ist ein System öffentlicher Mobilität auf Basis freiwilliger Selbststeuerung? (Fürst, S. 48.) Regional Governance ist ein „Mehrebenenspiel“, die Beteiligten müssen sich oft „nach oben“ abstimmen, das betrifft vor allem die finanziellen Zuweisungen im Verkehrsbereich. Wie werden die innovativen Ergebnisse dieser Governance-Formen dann in die legitimierten politischen Strukturen eingepasst, oder diese entsprechend verändert? (ebd., S. 49.) Wie könnten die in Deutschland schon existierenden verschiedenen regionalen Kooperationsformen, die teilweise horizontal, aber auch hierarchisch gesteuert werden, für eine neue Governance der öffentlichen Mobilität genutzt werden? Auch der schon bestehende Institutionenrahmen (Fachverwaltung, Gemeinde, soziale Netzwerke) wird wichtig sein bei der Betrachtung (ebd, S. 53f.), schließlich geht es auch in der Verwaltungsmodernisierung um neue Leitbilder wie „aktivierender Staat“ und die Förderung des „Dritten Sektors“ (ebd., S. 60).
Zusammenfassend lässt sich der Analyserahmen in einigen Sätzen beschreiben. Welche Gesetze und Verordnungen schränken die unternehmerische, zivilgesellschaftliche oder politische Freiheit im Verkehrsbereich ein, wie wirken sich verschärfte Qualitäts- und Wettbewerbsansprüche (seitens der EU) aus? Welche Rechte und Pflichten für die Akteure sind vorgegeben, welche Ausnahmemöglichkeiten und Experimentierklauseln gibt es schon jetzt? Welchen Einfluss hat das System der staatlichen Ausgleichs- und Transferzahlungen für die Kommunen und die Verkehrsunternehmen? Wo müssen Restriktionen für die Schaffung neuer Steuerungsformen beseitigt werden? Was muss auf der habituellen, sozial-psychologischen Ebene bei den Individuen vor Ort passieren, damit neue Kooperationsformen gefunden werden? Welche neuen Akteure könnten für die Bereitstellung öffentlicher Mobilität gewonnen und eingebunden werden?
2.5. Hypothesenbildung
Nicht unbedingt einfacher wird die Untersuchung dadurch, dass es um schrumpfende Regionen geht. Im ländlichen Raum ist Regional Governance ohnehin schon schwieriger, weil weniger gemeinsamer Raumbezug besteht, die „zivilgesellschaftliche Infrastruktur“ (eine funktionierende Bürgergemeinschaft) sehr schwach ist und nur kleine personalarme Unternehmen vor Ort mitmachen können (ebd., S. 61). In den Regionen, die von hoher Arbeitslosigkeit, sinkenden Geburtenraten, fluchtartigen Emigrationsbewegungen und „Überalterung“ besonders stark gezeichnet sind, sieht es noch viel trister aus. Da die bestehende, pfadabhängig gewachsene Verkehrspolitik auf Wachstum und staatliche Kontrolle angelegt ist, und so eine zukunftsfähige regionale Mobilitäts-Governance kaum zulässt, besteht hier umso dringenderer Bedarf nach Anpassung der Regelungsstrukturen, um eine angemessene öffentliche Mobilität in schrumpfenden Regionen zu gewährleisten.
3. Öffentliche Mobilität als staatliche Daseinsvorsorge
Für die Untersuchung der regionalen Mobilitäts-Governance ist es notwendig zu verstehen, welchen Stellenwert die öffentliche Mobilität in Deutschland hat. Im Unterschied zu anderen – auch wichtigen – Bereichen des Sozialstaates oder der Nahversorgung, z.B. dem Lebensmittelhandel, gehört die Möglichkeit, auch ohne Privat-Kfz in angemessener Weise zügig den Ort zu wechseln, zu der sogenannten Daseinsvorsorge in Deutschland. Ich werde im Folgenden zeigen, welche historischen Gründe es dafür gibt, welchen rechtlichen Status die öffentliche Mobilität heute hat und wie sich die Rolle des Staates bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen wandelt. Später werde ich so die Auswirkungen der soziologisch, rechtlich und politisch besonderen Stellung der öffentlichen Mobilität auf eine zu schaffende neue regionale Mobilitäts-Governance abschätzen können.
3.1. Daseinsvorsorge in Deutschland
Das Konzept der Daseinsvorsorge ist typisch deutsch, es gibt in Europa zwar ähnliche Vorstellungen zu gemeinwohlorientierten Dienstleistungen, aber weisen diese meistens engere und andere rechtliche Definitionen auf (Knauff, S. 97, auch Püttner, S. 32). Der Begriff wurde schon vor der Gründung der Bundesrepublik Deutschland entwickelt, und das autoritär-paternalistische Staatsverständnis, das ihm zugrunde liegt, steht in einem starken Gegensatz zum angelsächsischen und französischen Verständnis von gesellschaftlicher Ordnung.
Der Ursprung gemeinwohlorientierter Dienstleistung (v.a. Straßenbeleuchtung, Wasserversorgung, erste Anfänge im ÖPNV) findet sich schon im 19. Jh., die staatlichen Motive waren anfangs allerdings repräsentativer Natur, und eine gewisse Befriedung sozialer Spannungen (Knauff, S. 28). „Das 'Gespenst des Kommunismus' sollte mit dem 'Geist der Daseinsvorsorge' in Gestalt der öffentlich-rechtlichen Anstalt ausgetrieben werden (Gegner/Schöller, S. 47). Liberaler Antimonopolismus und sozialkonservative Motive durchmischten sich mit dem Ziel, die Versorgung der Bevölkerung mit wichtigen Gütern nicht dem (unzuverlässigen) freien Markt zu überlassen. Am Ende des 19. Jhs. zog sich der Staat aus der Erbringung dieser Aufgaben zurück, sie fielen in die Verantwortung der Kommunen. Nach dem Ersten Weltkrieg wurden sozialpolitische und sozialdemokratische Tendenzen stärker, der Unterversorgung in bestimmten Bereichen sollte durch die sorgende Hand des Staates im Auftrag des Gemeinwohls gegengesteuert werden. Die Kommunen profitierten von den Einnahmen der öffentlichen Unternehmen und konnten gleichzeitig den öffentlichen Raum kontrollieren (Knauff, S. 29ff.). Die Verrechtlichung der Daseinsvorsorge vollzog sich aber nur langsam. Erst in den 20er und 30er Jahren des 20. Jhs. gab es die ersten Gemeindeordnungen, und 1935 wurde das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) erlassen. Zusammen mit Regelungen in der Deutschen Gemeindeordnung wurden die kommunalen Wirtschaftsbetriebe Regulierungen unterworfen, um sie in die nationalsozialistische Staatswirtschaft einzuordnen und – zumindest im Verkehr- und Energiebereich – ihre Gemeinwohlorientierung in den Vordergrund zu stellen (ebd., S. 37f.).
Der Protagonist im Dritten Reich und in den Jahren nach der Befreiung auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsrechtslehre, Ernst Forsthoff, schuf und entwickelte den Begriff der „Daseinsvorsorge“ im Jahr 1938[3]. „Alles, was von Seiten der Verwaltung geschieht, um die Allgemeinheit oder nach objektiven Merkmalen bestimmte Personenkreise in den Genuß nützlicher Leistungen zu versetzen, ist Daseinsvorsorge“ (Forsthoff, zit. nach Palmer, S.10.). Seine unkritische Nähe zum Nationalsozialismus, seine Ablehnung der Grundrechte und sein Verständnis von Staat, Verwaltung und Gesellschaft, das er auch nach dem Zweiten Weltkrieg nicht groß änderte, sind eine historische Last für den Begriff, das ändert aber nichts an seiner Bedeutung und Verwendung auch in der Bundesrepublik (Püttner, S. 33f.). Forsthoff diagnostizierte vor dem Hintergrund der zunehmenden Urbanisierung der Bevölkerung eine Lücke zwischen dem "effektiven" und dem "beherrschten" Lebensraum, welche durch die industriell-technische Entwicklung immer größer werde. Diese müsse durch eine Daseinsvorsorge für die Lebensnotwendigkeiten der Allgemeinheit, also Anliegen, die alle gleichermaßen betreffen, gefüllt werden. Der Einzelne sei auf bestimmte Güter (Wasser, Elektrizität, Verkehr) angewiesen, könne aber für die Bereitstellung eben dieser nicht selbst sorgen. Der Staat stehe in der Verantwortung und die Verwaltung müsse die Versorgung lenken, eine vollständige Verstaatlichung der oft privaten Betriebe hat Forsthoff als nicht notwendig angesehen, aber die Gemeinden sah er als Träger der Daseinsvorsorge in der Pflicht (Knauff, S. 38-41).
Die Entwicklung der Daseinsvorsorge nach 1945 war gekennzeichnet durch die Verankerung der Sozial- und Rechtsstaatlichkeit im Grundgesetz der neuen Bundesrepublik. Forsthoff betont nun den sozialstaatlichen Charakter der Daseinsvorsorge und ihre Bedeutung für die Teilhabemöglichkeit, auch wenn er mit der freiheitlich demokratischen Grundordnung und der Systematik des Grundgesetzes wohl einige rechtswissenschaftliche Schwierigkeiten hatte (Ronellenfitsch, S. 90) und weiter von seiner staatsphilosophischen Konzeption eines „autoritären und totalen Verwaltungsstaates“ ausging (Knauff, S. 43-45). Nichtsdestotrotz machte die Daseinsvorsorge Karriere, namhafte Staatsrechtler bezogen sich eher wohlwollend auf diesen Begriff, um das schwierige Verhältnis von staatlichen Aufgaben und individuellen Rechten zu diskutieren. Karl Beyer betonte 1965, dass „Daseinsvorsorge“ in der Verfassungsgeschichte verwendet wurde, „um den Wandel vom bürgerlichen Rechtsstaat des 19. Jh. zum sozialen Rechtsstaat der Gegenwart aufzuzeigen“ (Karl Beyer, zit. nach Gegner, S. 58). In den 1950er und 1960er Jahren wurde der sogenannte „leistende Staat“ immer weiter ausgebaut, die Kommunen übernahmen immer mehr Aufgaben, aber seit den 1970ern, verstärkt in den 1990er Jahren, wurden viele Aufgaben wieder auf private Unternehmen übertragen (ebd., S. 55).
Die juristische Stellung der Daseinsvorsorge bleibt bis heute umstritten. Die Daseinsvorsorge ist zwar laut Bundesverfassungsgericht „das Kernstück der menschlichen Würde und der personellen Existenz“ (BVerfGE 66, 248, 258), aber es gibt unterschiedliche Meinungen darüber, ob sie ein fester juristischer Begriff mit unmittelbaren rechtlichen Folgen ist oder nur ein soziologisches Konzept, ein „pauschaler Titel zur Rechtfertigung staatlichen Handelns“ (Martini, S. 19, vgl. auch Püttner, S. 34ff, Knauff, S. 47ff., und Ronellenfitsch, S. 89ff.). Einerseits müssen sich auch die zweifelnden Juristen spätestens mit dem Eingang des Begriffs in das Regionalisierungsgesetz (§1 RegG) und viele ÖPNV-Gesetze mit der Daseinsvorsorge ernsthaft auseinandersetzen (Püttner, S. 37, auch Martini, S.19). Dieser ist fester Bestandteil von Recht und Wirklichkeit und erfährt eine dynamische Entwicklung und Aufwertung durch die europäische Integration[4]. Andererseits gibt es keine stimmige Dogmatik, der Begriff ist „schillernd“ ungenau (Püttner, zit. nach Martini, S. 19), „strukturell diffus“ (Schweitzer, H., zit. nach Knauff, S. 47), und für einzelne Bereiche und individuelle Dienstleistungen auslegungsbedürftig (ebd., S. 48f.). Auch das Niveau der Versorgung (Minimum, Optimum oder Durchschnitt?) ist nicht eindeutig festgelegt, das höchste deutsche Gericht lehnte einen Anspruch auf angemessene Versorgung ab, aber der „[Staat müsse] [...] die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein sichern“ (BVerGE 40, 121, 133, vgl. Martini S. 20f.). Auf jeden Fall ist die Daseinsvorsorge nicht nur deskriptiv, sondern auch normativ eingebunden in die Grundrechtsdogmatik. Für die "Vorsorge zur optimalen Freiheitsverwirklichung" und Teilhabegerechtigkeit werden öffentliche Dienstleistungen im Allgemeininteresse erbracht, es besteht ein staatlicher Sicherstellungsauftrag. Kriterien dafür sind ein gleicher Zugang für alle, Versorgungssicherheit, flächendeckende Erbringung, erschwingliche Preise und eine festgelegte Qualität ohne Einzelfallprüfung oder Wirtschaftlichkeitserwägung. Die Leistungen können auch privat im staatlichen Ordnungsrahmen erbracht werden, es gibt keinen Zwang zur Staatswirtschaft, aber die Zuordnung zum kommunalen Träger und eine öffentlich-rechtliche Bindung zur Wahrung des Gemeinwohls sind kennzeichnend. Umfang, Niveau und Qualität der Dienstleistung sind im Einzelnen politisch auszudeklinieren (Vgl. auch Gegner, S. 59f.). Eindeutig abgegrenzt werden können die Leistungen der Daseinsvorsorge zur nicht gemeinwohlorientierten Erwerbswirtschaft; schwieriger zu den reinen Fürsorgeleistungen, auch wenn es keine direkten Umverteilungsintention gibt (Knauff, S. 47ff.).
Die heutige Bedeutung der Daseinsvorsorge in der politischen Praxis drückt Dr. Christoph-E. Palmer, damaliger Minister des Staatsministeriums in Baden-Württemberg so aus: Die Interpretation der Grundrechte als Teilhaberechte (nicht nur Abwehrrechte) werde immer deutlicher, und die „Daseinsvorsorge organisiert die Solidarität in einem Gemeinwesen und steuert damit auch einen guten Teil seiner Legitimität bei. Indem öffentliche Dienstleistungen für jedermann [...] zu einem vertretbaren Preis, in hoher Qualität gleich zugänglich sind, ist Daseinsvorsorge ein Grundprinzip gesellschaftlichen Zusammenhalts. Dieser wird zuallererst auf lokaler Ebene gebildet. Aus gutem Grund sind es daher die Kommunen, die an vorderster Stelle für den Erhalt der Daseinsvorsorge eintreten“ (Palmer, S. 12). Natürlich wird der Begriff je nach parteipolitischer Färbung und wahltaktischem Kalkül auch oft politisch opportun benutzt, und man darf bei der Einschätzung der praktischen Bedeutung auch nicht vergessen, dass Daseinsvorsorge auch immer die Versorgung der Kommunalpolitik mit Ämtern, Einfluss und Einnahmen bedeutet (Canzler, in Schöller, S. 243.).
3.2. ÖPNV als Teil kommunaler Daseinsvorsorge
Genauso umstritten wie die Daseinsvorsorge selbst ist auch die Stellung des öffentlichen Verkehrs als Teil dieser in der deutschen Rechtswirklichkeit heute. Für Forsthoff war die „Bereitstellung der Verkehrsmittel jeder Art“ (Forsthoff, S.7) ausdrücklicher Bestandteil der Daseinsvorsorge, so sein rechtswissenschaftlicher Kommentar für das nationalsozialistische Personenbeförderungsgesetz von 1934 (Gegner, S. 56). Die zunehmende Urbanisierung erzwinge Mobilität (Forsthoff). Michael Ronellenfitsch sieht den Verkehrssektor auch heute noch neben dem Kommunikationsbereich als den „Hauptanwendungsbereich der Daseinsvorsorge“ (Ronellenfitsch, S. 92). Als Schüler Forsthoffs ist diese für ihn natürlich „ein rechtlich erheblicher Begriff“, wie es sich schon im Art. 16 des EGV, in §1 des Regionalisierungsgesetzes und in zahlreichen ÖPNV-Gesetzen der Bundesländer ausdrücke (ebd., S. 89f. u. 94).
Aber nach dem Zweiten Weltkrieg kam es durch die fast vollständige private Massenmobilisierung zum Siegeszug des motorisierten Individualverkehrs (MIV), eine allgemein zugängliche Mobilität ist seitdem nicht mehr an den weiterhin reichlich paternalistisch geprägten öffentlichen Verkehr (ÖV) gebunden (Gegner, S. 56). So entstanden bereits in den 1970er Jahren erste Diskussionen über die Zukunft des ÖV, der immer höhere Subventionen in Anspruch nehmen musste. Der ökonomische Druck stellte Art und Umfang der Daseinsvorsorge in Frage (ebd., S. 59f.), die ja theoretisch für die breite Masse zur Verfügung gestellt wird.
Die Diskussionen heute sind ähnlich, nur der Druck ist viel größer: Seit der Verordnung der EU zur Liberalisierung des Personenverkehrs vom 26. Juli 2000 gibt es Zweifel, ob der ÖV noch Teil der Daseinsvorsorge ist. Darüberhinaus streiten sich die Vertreter der „freien Wirtschaft“ und Sozialstaatsanhänger wie Gewerkschaften und Sozialverbände sowie der Deutsche Städtetag (innerhalb der übergeordneten Konfliktlinie „Verhältnis von Staat und Markt in der Gesellschaft“) über die Gemeinwohlorientierung des öffentlichen Verkehrs als Teil der Daseinsvorsorge für Hilfsbedürftige und das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen. Sozial Schwache, Alte, Behinderte, Kinder und freiwillig Autolose sind ja weiterhin auf einen öffentlichen Nahverkehr angewiesen, statistisch gesehen haben 25% der Bevölkerung kein Auto (ebd., S. 61f.)
Die prinzipielle Diskussion, ob der ÖV im 21. Jh. unter Massenmobilisierung noch Teil einer legitimen Daseinsvorsorge sei, ist sehr philosophisch und ist oft durchzogen von verzerrter Kritik am paternalistischen Staat. Das liberale Plädoyer für mehr „Eigenverantwortlichkeit“ wird stark vermischt mit Kritik an den Sozialversicherungssystemen, die aber vom Grundsatz etwas völlig anderes sind als die kommunale Daseinsvorsorge (Gegner, S. 62f.).
3.3. Individuelle Rechte auf bzw. staatliche Pflichten zur öffentlichen Mobilität?
Unabhängig von der rechtsphilosophischen Diskussion um die Stellung des öffentlichen Verkehrs in der Daseinsvorsorge stellt sich die Frage, ob es so etwas wie ein Grundrecht auf (öffentliche) Mobilität, eine staatliche Pflicht zur Erbringung von oder gar ein subjektives Recht auf einen öffentliche Verkehr gibt. Drei Dimensionen werden von der Antwort auf diese Frage berührt: Eine soziale (wie eben beschrieben), eine gesellschaftliche, denn die hochgradig differenzierte arbeitsteilige Gesellschaft hat komplexe Mobilitätsmuster, und eine ökologische, die in der aktuellen Diskussion um den Einfluss des Verkehrs auf den Klimawandel nicht zu unterschätzen ist.
Matthias Knauff hat die rechtlichen Grundlagen des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) untersucht. Dieser sei auf jeden Fall verfassungsrechtlich anerkannt, der Finanzverfassungsartikel 106a GG sichert den Ländern einen Bundeszuschuss für den öffentlichen Personennahverkehr explizit zu. Er ist aber nicht als Ausdruck einer Garantie des ÖPNV zu interpretieren (Knauff, S. 310). Wichtiger in dieser Hinsicht ist der Umstand, dass nach einhelliger Meinung „Mobilität“ eine tatsächliche Voraussetzung für die Entfaltung vieler Grundrechte und unverzichtbar für eine menschenwürdige Lebensgestaltung ist (ebd., S. 311, auch Ronellenfitsch, S. 91f.). Zahlreiche Grundrechte der „heiligen“ ersten 20 Artikel des Grundgesetzes haben einen Mobilitätsgehalt, vor allem die Handlungsfreiheiten: die Versammlungsfreiheit und -anreise (Art. 8 GG), die Freiheit der Berufsausübung und Arbeitsstättenwahl (Art. 12 GG), die freie Eigentumsnutzung (Art. 14 GG), die unverletzliche Freiheit der Person (Art. 2 GG), die Religionsfreiheit und deren freie Ausübung (z.B. ein Kirchenbesuch, Art. 4 GG) und ganz besonders natürlich die Freizügigkeit aller Deutschen (Art. 11 GG). Da die Verwirklichung dieser Grundrechte effektiv möglich sein muss, kann man davon ausgehen, dass die allgemeine Erreichbarkeit aller Orte und damit die Mobilität verfassungsrechtlich verbürgt ist. Ein Grundrecht oder ein subjektivrechtlicher Leistungsanspruch auf ÖPNV ist davon nicht abzuleiten, allerdings ein Teilhabeanspruch auf vorhandene Angebote. Und eine abstrakte Forderung des Grundgesetzes nach ÖPNV kann über die Chancengleichheit für Nicht-Autofahrer auf Grundrechtsentfaltung konstruiert werden (Knauff, S. 311ff.). Auch das grundgesetzliche Ziel der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse (Art. 72 [2] GG) impliziert, dass unabhängig vom Besitz eines Autos und vom Wohnort die Teilhabe an der Gesellschaft gesichert sein muss.
Das Umweltstaatsprinzip (Art. 20a GG) gibt keine konkreten Pflichten, sondern nur grobe Schutzaufgaben vor und ist auch nicht subjektivrechtlich einklagbar, aber es ist eine Negativgrenze und schafft ein Abschaffungsverbot für den ÖPNV. Weiterhin ist grundgesetzlich geregelt, dass die „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“, also auch der öffentliche Nahverkehr, Teil der kommunalen Planungshoheit sind (Art. 28 [2] GG). Eine weitere grundgesetzliche Verankerung für den ÖPNV ist das Sozialstaatsgebot (Art. 20 [1] GG), welches fordert, dass auch nicht MIV-fähige Menschen zur Teilhabe an der Gesellschaft und damit zur Mobilität fähig sein müssen. Zusammenfassend lässt sich für den ÖPNV festhalten, dass dieser laut Grundgesetz zwar keine originäre Staatsaufgabe im Interesse des Gemeinwohls ist, aber materiell eine sozial- und umweltgerechte Mobilität sichergestellt sein muss und seine ersatzlose Abschaffung verfassungsrechtlich unzulässig ist (Knauff S. 314-319).
Für den Schienenpersonenfernverkehr, also die Eisenbahnen des Bundes, ergibt sich noch eine Gemeinwohlbindung und eine Gewährleistungsverpflichtung aus Art. 87e [4] GG (Vgl. auch Ronellenfitsch, S. 93), dieser Punkt spielt jedoch für die Fragestellung dieser Arbeit nur eine untergeordnete Rolle, da der Schienenpersonennahverkehr explizit ausgeklammert wird und in den zu untersuchenden schrumpfenden Regionen selbst ein Regionalverkehr mit der Eisenbahn wegen der schwachen Auslastung kaum noch zu halten ist (s.u. Kap. 6).
Im einfachen Recht sind für die Bewertung der Stellung des öffentlichen Nahverkehrs das Regionalisierungsgesetz (RegG) und die ÖPNV-Gesetze der Länder von Bedeutung. Ein starkes staatliches Bekenntnis zur Aufgabe des öffentlichen Personennahverkehrs ist im RegG zu finden: „Die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr ist eine Aufgabe der Daseinsvorsorge.“ (§1 [1] RegG). Das Regelwerk sichert den Bundesländern auch die Regionalisierungsmittel zur Finanzierung des ÖPNV zu (§§4 und 5 RegG). Im ÖPNV – Gesetz von Brandenburg, das als eines der fortschrittlichsten (s.u.) gilt, wird der Satz aus §1 des RegG wortwörtlich wiederholt (§2 [1] BrbgÖPNVG). Die in §§2ff. BrbgÖPNVG formulierten Ziele des ÖPNV sind jedoch allesamt „Sollvorschriften“ mit Abwägungs- und Ermessensspielraum, eine konkrete Erbringungspflicht besteht nicht. Auch eine „subjektivrechtliche“ Relevanz des öffentlichen Verkehrs lässt sich höchstens aus dem Sozialrecht oder dem Schul- bzw. Hochschulrecht ableiten (Martini, S. 26ff).
Das Fazit: Zumindest der öffentliche Nahverkehr gehört unstrittig zu den Aufgaben der Daseinsvorsorge, ihre Erwähnung im Regionalisierungsgesetz bezeichnet eine umfassende Gemeinwohlbindung, und die grundrechtliche Relevanz von öffentlicher Mobilität ist das Fundament, auf dem die Legitimität der staatlichen Sicherstellung des ÖPNVs beruht. Das Verhältnis von Daseinsvorsorge und öffentlichem Verkehr unterliegt Schwankungen, politisch-ideologischer Ausgestaltung, den Vorstellungen von ökonomischer Rationalität sowie der kommunaler Finanzlage. Stefan Martini hat es in seiner Untersuchung auf den Punkt gebracht: Für den öffentlichen Verkehr in Deutschland gebe es drei Wegmarken: Ein rechtlich durchsetzbares Minimum, einen rechtlich geforderten, ausreichenden Standard, und ein politischen Erwägungen freigestelltes Optimum (Martini, S. 56).
[...]
[1] Z.B. liegen Arbeitort, Wohnung, Einkaufszentrum, Fitnessclub etc. oft weit auseinander.
[2] „Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Verkehrsmitteln im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt“ (§2 RegG).
[3] Vgl. Forsthoff, Ernst: Die Verwaltung als Leistungssträger, Stuttgart 1938.
[4] Bestimmungen in Art. 90 [2] EGV erinnerten von Anfang an an eine Art Daseinsvorsorge, für die die europäischen Wettbewerbsvorschriften nur eingeschränkt gelten. Der neue Art. 16 wird sogar als Aufforderung zur staatlichen Intervention und Rückendeckung für die Unternehmen der Daseinsvorsorge interpretiert. Vgl. Püttner, S. 36.