Volkes Wille? Plebiszitäre Elemente im Grundgesetz

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Volkssouveränität als urdemokratisches Element

3. Die Verankerung des Plebiszits im Grundgesetz
3.1. Art. 29 GG – Der letzte Rest unmittelbarer Demokratie
3.2. Art. 146 GG – Der Artikel ohne Funktion

4. Gründe für die spärliche Ausgestaltung

5. Schluss

1. Einleitung

Mit der Übernahme des Vorsitzes im Europäischen Rat durch die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel, zu Beginn des Jahres 2007 sind hohe Erwartungen von allen Seiten verbunden. Unter anderem hoffen die europäischen Mitgliedsstaaten, dass unter deutscher Führung die Europäische Verfassung weiterentwickelt und wieder auf den Weg gebracht werden kann. Der „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ wurde am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet und soll die Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und Europäischen Union ersetzen. Dieser Vertrag wurde von den (damals noch) 25 Mitgliedstaaten zwar unterzeichnet, jedoch trat er damit noch nicht in Kraft. Zuvor bedarf es noch der Ratifizierung der einzelnen Mitgliedsstaaten. Diese Ratifizierung erfolgte in Deutschland durch die Bestimmungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) und Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG und wurde am 12. Mai 2005 vorgenommen. In anderen Staaten war der Vorgang der Ratifikation allerdings wesentlich komplexer, denn hier war ein Volksentscheid vorgesehen. Problematisch war dies vor allem, weil die französische Bevölkerung am 29. Mai 2005 mit 55,6%^[1] gegen die Verfassung stimmte und Frankreich den Vertrag somit nicht ratifizierte. Drei Tage später gab es auch in den Niederlanden ein „Nee“ zu den Plänen der Europäischen Union. Hier stimmten sogar 61,8% gegen die Verfassung. Diese Abstimmung war eigentlich nur als eine unverbindliche betrachtet worden, doch auf Grund der hohen Wahlbeteiligung und der deutlichen Ablehnung durch das Volk sah sich die Regierung gezwungen, die Ratifizierung ebenfalls zu versagen. So wurde die mühsam ausgearbeitete Verfassung schon frühzeitig aus den Angeln gehoben, denn viele Staaten legten die Pläne auf Grund der Misserfolge in Frankreich und den Niederlanden vorerst auf Eis. Nicht nur das: Auch in Deutschland wurde Stimmen laut, die kritisierten, dass die Bundesregierung die Verfassung einfach so abgesegnet hatte, ohne, wie in den Nachbarländern geschehen, das Volk zu befragen. Die Frage ist also: Warum wurde dies in Deutschland unterlassen?

Hier sind zunächst einmal einige Begrifflichkeiten zu klären. In Deutschland ist die direkte Volksbeteiligung mittels eines Plebiszits vorgesehen. „Von Plebisziten spricht man, wenn die Kompetenz zur Auslösung einer Volksabstimmung über eine Verfassungsänderung oder ein einfaches Gesetz nicht den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern zukommt, sondern im Ermessen eines Staatsorgans (z.B. Regierung, Staatspräsident, Parlamentsmehrheit) liegt.“^[2] Hier unterscheidet man die Volksbefragung vom Volksentscheid.^[3] In einer Volksbefragung fragt der Staat nach der Meinung des Volkes zu einem bestimmten Thema. Das Ergebnis der Befragung ist für die Staatsorgane nicht bindend. Dass rechtliche Folgen an die Befragung geknüpft werden ist jedoch nicht ausgeschlossen.^[4] Bei einem Volksentscheid ist die Wirkung dagegen zwingend verbindlich. Hierin kann das Volk über eine bestimmte Frage abstimmen und damit ein Gesetz bestätigen oder ablehnen oder auch eine Entscheidung treffen. Ein Volksentscheid kann auch durch ein Volksbegehren ausgelöst werden. Diese Variante hat ist eine vom Volk ausgehende Initiative zur Erreichung einer Parlamentsentscheidung oder eines Volksentscheids. Sie verpflichtet zur Behandlung einer Sachfrage, nicht zu deren Zustimmung.^[5]

Die Möglichkeiten, die das Grundgesetz zur Anwendung der oben genannten Instrumente bietet, sind jedoch spärlich. Lediglich Art. 29 GG und Art. 146 GG sprechen eine direkte Volksbeteiligung an. Eine Abstimmung über die Europäische Verfassung ist also noch nicht einmal vorgesehen. Ziel dieser Arbeit ist es, die plebiszitären Elemente, die das Grundgesetz beinhaltet herauszufiltern und diese auf deren Geschichte und Wirksamkeit hin zu untersuchen. Zuvor soll eine kurze politik-philosophische Erörterung zum Thema der Volkssouveränität als urdemokratisches Element vorgenommen werden. Abschließend ist zu untersuchen, wieso im Grundgesetz die plebiszitären Elemente eigentlich so spärlich gesät sind. Hauptsächlich verwendete Literatur sind die Kommentare zum Grundgesetz von V. Mangoldt, H./ Klein, F./Stark, C. und Schmidt-Bleibtreu, B./ Klein, F., die vor allem über die Geschichte der dargestellten Artikel Aufschluss bringen.

2. Volkssouveränität als urdemokratisches Element

„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“

(Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG)

Der Wortlaut des oben zitierten Artikels scheint auf den ersten Blick eindeutig: Das Volk muss die Staatsgewalt innehaben. Es muss mehr dürfen, als nur alle vier Jahre seine Vertreter zu wählen. Auf den zweiten Blick ist es jedoch nicht mehr so eindeutig. Im weiteren Verlauf des Art. 20 Abs. 2 GG wird nämlich klargestellt, dass das Volk seine Macht mittels den Organen der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Es wird zum Ausdruck gebracht, dass es keine Legitimationsquellen für staatliches Handeln gibt, die sich nicht, wenn auch nur indirekt, auf das Volk zurückführen lassen.^[6] Dennoch muss die Frage gestellt werden: Ist der Artikel als eine Aufforderung des Gesetzgebers zur stärkeren Einbindung plebiszitärer Elemente zu verstehen? Nun: Zumindest ist er so zu verstehen, dass das Demokratieprinzip des Grundgesetzes nicht ausschließlich als repräsentatives verstanden werden muss.^[7] Dass die Macht vom Volk ausgeht, dass es die Kompetenz-Kompetenz hat, wohnt der Verfassung nämlich inne. Es ist das Volk, das Träger der Staatsgewalt ist. „Die ausschließliche Ausübung durch das Volk selbst muss dabei ernst genommen werden, weil sonst das demokratische Prinzip selbst zur bloßen Fiktion werden würde.“^[8] Inwiefern müssen die gewählten Vertreter also den Willen des Volkes bei ihren Entscheidungen berücksichtigen? Inwieweit muss der direktdemokratische Gedanke auf Grundlage des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG in politische Konzepte umgemünzt werden?

Hier hilft ein Blick in die Geschichte der Demokratie. Vor allem zwei Philosophen haben den Gedanken der direkten Volksbeteiligung geprägt: Aristoteles und Jean-Jacques Rousseau. Diese beiden sollen im Folgenden beispielhaft für die politik-philosophische Erörterung des Problems der Volkssouveränität herangezogen werden. Aristoteles hat als Idealbild die athenische Polis vor Augen, in der das Volk^[9] auf dem Marktplatz zusammenkommt, um sowohl Exekutive als auch Legislative und Judikative zu sein.^[10] Daran denkt auch Rousseau in seinem „Gesellschaftsvertrag“. Während Aristoteles jedoch die extreme Form der Demokratie ablehnt und eine Mischform bevorzugt, setzt sich Rousseau für radikal-demokratische Elemente ein und verwirft vor allem den Gedanken der Repräsentation komplett. Er schreibt: „Von dem Augenblick an, wo ein Volk sich Vertreter gibt, ist es nicht mehr frei; es ist nicht mehr“^[11]. Rousseau fordert nichts anderes als die absolute Volkssouveränität, ein Ideal, das in der französischen Revolution von 1789 ihren Höhepunkt fand.^[12] „Volkssouveränität ist ihm prinzipiell unbeschränkbar – sie kann nicht durch Verfassungen, Grundrechte, korporative Freiheiten von Gruppen begrenzt werden.“^[13] Sein Standpunkt ist: Der Bürger hat die Pflicht, am Staat mitzuwirken. Wer dies nicht tut, wird eben zur Freiheit gezwungen.^[14] Hier wird es radikal: In Rousseaus Staat gibt es keine Gewaltenteilung, keine Grundrechte und kein Individualinteresse. Alles wird vereinigt unter dem „volonté générale“, dem Gemeinwillen, den die Exekutive nur zu vollziehen braucht. Um zu einem gültigen Gemeinwillen zu kommen, muss jeder Bürger sein Individualinteresse aufgeben. Hier wird Rousseau klar, dass sein Konstrukt der Volkssouveränität nur in der Theorie taugt. Resigniert stellt er fest: „Wenn es ein Volk von Göttern gäbe, würde es sich demokratisch regieren. Eine so vollkommene Regierung passt für Menschen nicht.“^[15]

Legt man die pessimistische Einschätzung Rousseaus zu Grunde, könnte man zu dem Schluss kommen, dass Volkssouveränität nur ein System für Utopia sei. Hier muss man jedoch einschränken: Denn Rousseaus Ansatz, der auf dem athenischen Polis-Modell fußt, ist in heutiger Sicht zu radikal. Vertreter, die sich bei der Forderung nach mehr Volkssouveränität auf Rousseau berufen, verkennen, dass sogar Rousseau selbst sah, dass sein Ansatz in der Praxis nicht umsetzbar ist. Es gibt jedoch andere Wege, um die Macht, vom Volke ausgehen zu lassen. Das „Government of the people, by the people, for the people“ wie es Abraham Lincoln in seiner berühmten Rede von Gettysburg^[16] am 19.11.1863 forderte, wird in der modernen Demokratie anerkanntermaßen auch und vor allem im Prinzip der Repräsentation verwirklicht. Es ist hier auch auf das Prinzip des konstitutionellen Republikanismus aus den Federalist Papers zu verweisen, in welchen die Autoren darlegten, dass die direkte Demokratie in einem großen Staat leichter zu tyrannischer Herrschaft führe als ein repräsentatives System, da jeder Bürger bei einer Abstimmung zuerst sein Individualinteresse sehe und bevorzuge. Das deutsche Staatsmodell ist an diese Theorie angelehnt. Die These lautet, dass gewählte Volksvertreter den Willen des Volkes genau so gut vertreten können wie das Volks selbst. Man kann sogar so weit gehen, zu sagen, dass die Repräsentation „die praktische Verwirklichung der Volkssouveränität in einem verfassungsrechtlichen geordnetem Staat“^[17] sei. Doch auch direkt-demokratische Elemente sind vielen modernen Verfassungen nicht fremd. Volksabstimmungen und Plebiszite sind nicht nur in der Schweiz, sondern auch in so manchen Ländern der Europäischen Union ein nicht selten verwendetes Mittel zur Entscheidungsfindung. In Deutschland sind Volksentscheide auch Gegenstand vieler Länderverfassungen. Hier können sowohl auf kommunaler als auch auf Landesebene die Bürger selbst zum Gesetzgeber werden. Die Volksabstimmung als urdemokratisches Element ist also noch lange nicht verloren gegangen.

3. Die Verankerung des Plebiszits im Grundgesetz

Im Gegensatz zu den Möglichkeiten, die die einzelnen Bundesländer auf plebiszitärer Ebene haben, sind die Elemente im Grundgesetz nur sehr spärlich ausgestaltet. Im Wesentlichen findet sich die direkte Volksbeteiligung nur in zwei Artikeln wieder, wobei einer in der heutigen Zeit ohne Bedeutung ist. Im Art. 29 GG wird die Neugliederung des Bundesgebietes geregelt. Hierin ist auch die einzig wirkliche Möglichkeit des Plebiszits enthalten. Nach dem Wortlaut ist im Art. 146 GG ebenfalls eine Volksabstimmung vorgesehen, nämlich bei der Abstimmung über eine neue Verfassung. Dieser Schlussartikel hat im Laufe der Zeit jedoch seine Grundintention verloren und ist deshalb nicht mehr anwendbar. Näheres zu den beiden Artikeln wird im Folgenden ausgeführt.

3.1. Art. 29 GG – Der letzte Rest unmittelbarer Demokratie

Die zentrale Aussage des Art. 29 GG ist trotz dreier maßgeblicher Änderungen in den Jahren 1969, 1976 und 1994 unverändert. Sie thematisiert die Neugliederung des Bundesgebiets. Es muss jedoch Art. 20 Abs. 1 GG berücksichtigt werden, in dem das Bundesstaatsprinzip verankert ist. Hieraus lässt sich die Einschränkung treffen, dass bei jeder Veränderung des Bundesgebietes der Kern eines Bundesstaates erhalten bleiben muss. Die Bundesrepublik darf also nicht alle Bundesländer abschaffen und zu einem Zentralstaat werden. Aus dem Art. 29 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG lässt sich aber keine Bestandsgarantie für einzelne Bundesländer ableiten. Das besondere an der Regelung für die Umgliederung des Bundesgebiets ist das plebiszitäre Element. Für die Umsetzung eines Neugliederungsbeschlusses bedarf es zwangsweise einer Volksabstimmung. „Hier ist ein Rest unmittelbarer Demokratie lebendig.“^[18]

Der Artikel war ursprünglich als bindender Verfassungsauftrag gedacht. Bis zur Wiedererlangung der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1955 war er jedoch nicht anwendbar, weil die alliierten Besatzungsmächte den Artikel suspendiert hatten und lediglich eine Regelung für die südwestdeutschen Länder zuließen, die sich heute im Art. 118 GG wieder findet.^[19] Gemäß diesem Artikel konnten sich 1952 die drei Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum heutigen Bundesland Baden-Württemberg durch Bundesgesetz zusammenschließen. Erst im Laufe der Zeit, als deutlich wurde, wie komplex die Aufgabe einer Neugliederung des Bundes tatsächlich ist, wurde er entschärft. Um das Verfahren zu beschleunigen wurde Art. 29 GG im Jahr 1969 zum ersten Mal geändert. Die wesentliche Neuerung bestand darin, dass nun der 1949 vorgesehene Dringlichkeitscharakter gestrichen wurde und das späteste Datum für die anstehenden Volksentscheide der 31. März 1975 sein sollte. Nach der Änderung konnten Volksbegehren, die bereits 1956 erfolgreich gewesen waren^[20], endlich zur Abstimmung gebracht werden. Im Volksentscheid des Juni 1970 entschied sich eine Mehrheit für den Forstbestand des Landes Baden-Württemberg. 1975 stimmten die Verwaltungsbezirke Oldenburg und Schaumburg-Lippe für die Loslösung ihres Gebietes vom Land Niedersachsen und die Wiederherstellung der früheren Eigenstaatlichkeit. Diese Entscheidung verstieß jedoch gegen Art. 29 Abs. 1 GG, der von den Ländern eine derart ausgestaltete Leistungsfähigkeit fordert, dass sie die ihnen gestellten Aufgaben erfüllen können. Oldenburg und Schaumburg-Lippe mussten deshalb bei Niedersachsen verbleiben. 1973 legte außerdem die so genannte „Ernst-Kommission“, ein Sachverständigengremium zur Neugliederung des Bundesgebietes, seine Ergebnisse vor. Die Kommission empfahl die Reduzierung der Bundesländer auf fünf oder sechs. Die Bundesregierung zeigte sich jedoch zurückhaltend. Sie vertrat die Auffassung, „dass die Vorlage einer konkreten Konzeption oder eines Gesetzesentwurfs zur Gesamtneugliederung des Bundesgebietes erst dann sinnvoll erscheine und der Neugliederung förderlich sein könne, wenn die Wahrscheinlichkeit bestehe, dass eine solche Lösung von der Mehrheit der politischen Kräfte in Bund und Ländern und von der Mehrheit der betroffenen Bevölkerung mitgetragen werde“^[21]. So kam es, dass trotz des Vorhabens der Verfahrensbeschleunigung im Jahr 1969 erst einmal nicht viel passierte. Im Jahr 1976 wurde Art. 29 GG mit einer erneuten Änderung schließlich der Auftragscharakter genommen, indem die Bestimmung in eine Kann-Bestimmung geändert wurde. Grund hierfür war neben der politischen Komplexität von Neugliederungsmaßnahmen auch, dass sich die ursprünglich als bloße Provisorien eingerichteten Ländergrenzen in den knapp 30 Jahren ihres Bestands derart verfestigt hatten, dass ein akuter Anlass zur Umgliederung nicht mehr vorlag.^[22] Aktuell wurde der Art. 29 GG erst wieder nach der Wiedervereinigung. Damals wurde eine Totalrevision des Artikels zwar kurz thematisiert jedoch schnell wieder verworfen.^[23] Die wesentlichen Änderungen beschränkten sich auf wenige Zusätze: In Abs. 7 wurde die Einwohnerzahl der Gebiete, für deren Umgliederung es lediglich eines Staatsvertrages bedarf, von 10 000 auf 50 000 erhöht. Hinzugefügt wurde außerdem der Abs. 8, der die Verlagerung der Umgliederung auf die Ebene der Länder erlaubt. Die Wirksamkeit des Staatsvertrages wird jedoch von der „plebiszitären Mitwirkung der betroffenen Bevölkerung abhängig gemacht“^[24]. Zudem wurde der Art. 118a GG eingefügt, der die Neugliederung der Länder Berlin und Brandenburg abweichend von den Bestimmungen des Art. 29 GG regelt. Die Zusammenlegung der beiden Länder wurde am 5. Mai 1996 zur Abstimmung gebracht, wobei es eine klare Mehrheit aus Berlin für einen Zusammenschluss, jedoch eine ebenso deutliche Mehrheit aus Brandenburg gegen den Zusammenschluss gab.

[...]

^[1] Die folgenden Angaben über die Abstimmungsergebnisse in Frankreich und den Niederlanden stammen von http://www.euractiv.com/de/zukunft-eu/stand-ratifikation-eu-verfassung/article-133446, aufgerufen am 11.01.2007.

^[2] Batt, H.: Direktdemokratie im internationalen Vergleich, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 10/2006, S. 12.

^[3] Zu Folgendem vgl. Ipsen, J.: Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 16München, 2004, S. 42.

^[4] Schmalz, D.: Staatsrecht, Baden-Baden, 42000, S. 44.

^[5] Schmalz, Staatsrecht, S. 44.

^[6] Kranenpohl, U.: Bewältigung des Reformstaus durch direkte Demokratie, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 10/2006, S. 36.

^[7] Decker, F.: Direkte Demokratie im deutschen „Parteienbundesstaat“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 10/2006, S. 3.

^[8] Stein, E.: Staatsrecht, Tübingen, 161998, S. 58.

^[9] Gemeint sind hier allerdings nur Vollbürger. Dieser Begriff schließt Unfreie, Sklaven, Ausländer und Frauen generell aus. Sie sind allenfalls Bürger zweiter Klasse. Das „Volk“ im aristotelischen Sinne ist also bei weitem nicht Jedermann.

^[10] Schmidt, M.: Demokratietheorien, Opladen, 32000, S. 35f.

^[11] Rousseau, J.-J.: Gesellschaftsvertrag, Stuttgart, 1977, III 15, S. 105.

^[12] Wobei anzumerken ist, dass Rousseaus Gedanken für die Zwecke mancher radikaler Gruppen in dieser Periode absichtlich falsch interpretiert und instrumentalisiert wurden.

^[13] Maier, H.: Jean-Jacques Rousseau (1712 – 1778), in: Denzer, H./Maier, H.: (Hg.): Klassiker des politischen Denkens. Zweiter Band: Von John Locke bis Max Weber, München, 52001, S. 69.

^[14] Rousseau, J.-J.: Gesellschaftsvertrag, I 7, S. 21.

^[15] Rousseau, J.-J.: Der Gesellschaftsvertrag, III 4, S. 74.

^[16] Nachzulesen u.a. unter http://en.wikipedia.org/wiki/Gettysburg_Address.

^[17] Badura, P.: Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, München, 32003, S. 276.

^[18] Hesselberger, D.: Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung, Bonn, 122001, S. 215.

^[19] Schmidt-Bleibtreu, B./ Klein, F.: Kommentar zum Grundgesetz, München, 102004, S. 806.

^[20] Die Bundesregierung entschied sich damals, die Volksbegehren, obwohl erfolgreich, auf Grund der erst kürzlich erfolgten Eingliederung des Saarlandes und im Hinblick auf die erhoffte Wiedervereinigung vorerst nicht weiterzuverfolgen, vgl. Schmidt-Bleibtreu, B./ Klein, F.: Kommentar zum GG, S. 807.

^[21] Schmidt-Bleibtreu, B./ Klein, F.: Kommentar zum GG, S. 808.

^[22] V. Mangoldt, H./ Klein, F./Stark, C. (Hg.): Das Bonner Grundgesetz. Kommentar, Band 2, München, 42001, S. 760.

^[23] V. Mangoldt, H./ Klein, F./Stark, C. (Hg.): Das Bonner Grundgesetz, Band 2, S. 764f.

^[24] Hesselberger, D.: Das Grundgesetz, S. 216.