Die Rolle von Regierungen im Gesetzgebungsprozess - Deutschland und Großbritannien im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

1.1. Aufgabenstellung

1.2. Vorgehensweise und Fallauswahl

2. Gesetzgebung in Großbritannien und Deutschland
2.1. Regelungen und Institutionen auf Entscheidungsebene
2.1.1. Theorie und Praxis der Gesetzgebungsnormen
2.1.2. Regierung und Parlament
2.1.3. Weitere Einschränkungen des Regierungshandelns
2.2. Akteure im Entstehungsprozess von Gesetzen
2.2.1. Rolle der Ministerialbürokratie
2.2.2. Rolle der Parteien
2.2.3. Rolle der Interessengruppen
2.3. Die Zusammenhänge im Feld der Umweltpolitik

3. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

1.1. Aufgabenstellung

Regierungen sind um die konkrete Gestaltung wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungen bemüht. Zu diesem Zweck werden Gesetze vorbereitet, beschlossen und durchgesetzt. Diskutieren Sievergleichend die Rolle der Regierungen im Gesetzgebungsprozess und stellen Sie diese im Bezug zu bzw. in Abgrenzung zum Parlament dar. Berücksichtigen Sie dabei die Rolle der Interessengruppen und Parteien. Wählen Sie dazu zwei politische Systeme aus und erläutern Sie die Zusammenhänge an einem konkreten Politikfeld!

1.2. Vorgehensweise und Fallauswahl

Die gestellte Aufgabe der vorliegenden Hauklausur impliziert einige Fragen, die es im Rahmen des geforderten Vergleichs zu berücksichtigen gilt. So muss sicherlich geklärt werden, inwieweit Regierungen ihre Vorstellungen im Gesetzgebungsprozess umsetzen können und welchen Einflüssen ihre Vorhaben ausgesetzt sind. Welche Akteure sind in der Lage, Regierungsentwürfe zu verändern oder gar zu verhindern? Oder welche Möglichkeiten der Gesetzgebung gibt es überhaupt? Dabei sollte auch stets beachtet werden, wie die theoretische Konzeption und die tatsächliche Ausgestaltung des Prozesses aussieht. Schließlich geht es bei der Gesetzgebung um einen zentralen Gegenstand von politischen Systemen, der besonders für Demokratien auf Grund der Mitwirkungs- und Willensbildungsprinzipen relevant ist und in dem auch Gefahren, wie die der Machkonzentration, lauern können.^[1]

Um den angesprochenen Fragen und Problematiken gerecht zu werden, möchte ich zuerst die allgemeinen Eigenschaften der Gesetzgebung in den zu betrachtenden politischen Systemen vergleichend darstellen. Dabei sollen vor allem die Akteure und Regelungen des Prozesses auf Polity- und Politics-Ebene ausgeleuchtet und in Bezug zur Regierung gesetzt werden, wodurch sich hoffentlich deren jeweilige Rolle bestimmen lässt. Anschließend erfolgt die Erläuterung der bis dahin aufgezeigten Zusammenhänge an einem konkreten Politikfeld (Policy). Das anzustrebende Ziel dieser Ausführungen sollte dann darin bestehen, eine allgemeine Hypothese zu den Rollen von Regierungen im Gesetzgebungsprozess auf zu stellen.

Als zu vergleichende Fälle habe ich Großbritannien und Deutschland mit ihren aktuellen Regierungssystemen ausgewählt. Beide werden als rein parlamentarische Systeme angesehen,^[2] die kulturell und wirtschaftlich in recht ähnlichen Kontexten stehen. So ließe sich davon ausgehen, dass in beiden Systemen die Regierungen eine ähnliche Rolle im Gesetzgebungsprozess spielen. Allerdings haben sie sich historisch vollkommen unterschiedlich entwickelt, was einen Vergleich für die mögliche Ausgestaltung demokratischer Gesetzgebung sehr aufschlussreich machen könnte. Die konkrete Erläuterung der Zusammenhänge erfolgt auf dem Feld der Umweltpolitik, weil es sich noch um ein recht junges Politikfeld handelt, während die beiden zu untersuchenden Systeme seit einiger beziehungsweise seit sehr langer Zeit etabliert sind. Hieraus könnten sich interessante Konstellationen im Umgang mit neuen politischen Herausforderungen ergeben.

2. Gesetzgebung in Großbritannien und Deutschland

2.1. Regelungen und Institutionen auf Entscheidungsebene

2.1.1. Theorie und Praxis der Gesetzgebungsnormen

In der allgemeinen Konzeption schreibt die Gewaltenteilung, als Grundprinzip demokratischer Herrschaft und Staatsorganisation, die gesetzgebende Gewalt der Legislative zu. In repräsentativen Demokratien wird diese in aller Regel durch das Parlament dargestellt. So sieht es auch die deutsche Verfassung in ihrem theoretischen Entwurf zur Gesetzgebung vor.^[3] Allerdings räumt sie neben dem Bundestag und dem Bundesrat ebenso der Regierung, welche eigentlich ein Exekutivorgan ist, das Recht zur Gesetzesinitiative ein. Bringt die Bundesregierung einen Gesetzentwurf ein, so muss dieser zuerst dem Bundesrat vorgelegt werden, bevor er an den Bundestag zur Beratung weitergeleitet wird. Dabei sind die weiteren Verfahrensschritte, Fristen- und Zustimmungsregelungen bis zum Gesetzesbeschluss im Grundgesetz weitestgehend vorgeschrieben.^[4] Diese festgelegten Strukturen und Organe der Gesetzgebung gestalten sich in der Verfassungswirklichkeit aus Sicht der Gewaltenteilung jedoch ein wenig anders als von ihr vorgesehen. Tatsächlich gibt es nämlich eine Verschränkung zwischen Legislative und Exekutive. So besitzen zwar die drei genannten Institutionen die Möglichkeit zur Gesetzesinitiative, in Deutschland werden jedoch „etwa 80% der Gesetze von der Bundesregierung vorbereitet und dem Parlament zugeleitet“.^[5] Demnach scheint die Regierung gegenüber dem Parlament durchaus die Vorrangstellung in der Gesetzgebung innezuhaben.

Zu Großbritannien ist zunächst einmal zu sagen, dass es dort eine solch konkret ausformulierte Konzeption von Gesetzgebung und politischer Organisation wie in Deutschland gar nicht gibt. In der Geschichte des britischen Parlamentarismus lassen sich freilich Dokumente finden, die Ansätze einer geschriebenen Verfassung darstellen, allerdings beruht das heutige britische Regierungssystem größtenteils auf den so genannten „constitutional conventions“. Diese Verfassungskonventionen haben sich im Laufe der Zeit eingespielt und werden von allen beteiligten Akteuren anerkannt, was bedeutet, dass sie sich auch wieder verändern können.^[6] Deshalb ist eigentlich nur die Betrachtung der tatsächlich vorhandenen Institutionen und Verfahren der Gesetzgebung möglich. Das Unterhaus, früher die zweite Kammer des britischen Parlaments, steht dabei im Mittelpunkt. Es bringt Gesetze ein und darf diese als einziges Organ verabschieden. Jedoch gehen fast alle Initiativen ausschließlich von der Regierung aus und das in noch stärkerem Maße als in der deutschen Praxis.^[7]

Wie in Deutschland deutet sich also auch in Großbritannien eine dominante Rolle der Regierung im Gesetzgebungsprozess an. Stellt sich die Frage, in welchem der beiden politischen Systeme sie eine größere, das heißt mächtigere Rolle spielt? Um das zu klären, sollen im Folgenden die, bei der Gesetzgebung beteiligten Akteure auf ihre Möglichkeiten zur Einschränkung von Regierungsvorhaben, im Sinne von institutionellen Vetospielern,^[8] vergleichend untersucht werden. Dabei steht zuerst das Parlament als primäres Organ der Legislative und sein Bezug zur Regierung im Brennpunkt der Betrachtung.

2.1.2. Regierung und Parlament

Die Regierungen an sich sind in Deutschland und Großbritannien sehr ähnlich aufgebaut. Sie bestehen jeweils aus einem Regierungschef, dem Bundeskanzler beziehungsweise dem Premierminister, und seinem Kabinett. Darunter folgt der Apparat der Ministerialverwaltung, der Regierungsentscheidungen vorbereitet und ausführt. Die Beziehung zum Parlament gestaltet sich in beiden Ländern nun so, dass es wie bereits erwähnt eine Verschränkung von Legislative und Exekutive gibt. Die Regierung, oder besser gesagt der Regierungschef kommt nämlich erst durch eine ihn unterstützende Parlamentsmehrheit in seine Position. Auf diese Mehrheit stützt sich die Regierung dann auch während ihrer Amtszeit, um ihre Ziele und Vorhaben in der Gesetzgebung umsetzen zu können. Sie bilden damit gewissermaßen eine Einheit im politischen System. So existiert anstatt des alten Dualismus von Regierung und Parlament, welcher in der Entstehungszeit des Parlamentarismus in Großbritannien vorherrschend war, ein neuer Gegensatz zwischen Regierungsmehrheit und Opposition.^[9] Es braucht also eigentlich nicht zu verwundern, dass die Regierungen mit ihren Entwürfen dominant in der Gesetzgebung sind. Schließlich können sie ihre Vorhaben mit Hilfe der Mehrheit ganz einfach durchsetzen.

[...]

^[1] Vgl. zum Beispiel Neumann, Franz, Notverordnung, in: Drechsler, Hanno u.a. (Hrsg.), Gesellschaft und Staat. Lexikon der Politik, 10., neubearb. u. erw. Aufl., München 2003, S. 694.

^[2] Vgl. zur Gültigkeit der Zuordnung Lehner, Franz/ Widmaier, Ulrich, Vergleichende Regierungslehre, 4., überarb. Aufl., Wiesbaden 2002, S. 83f.

^[3] Vgl. Artikel 77 Abs. 1 GG: „Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen.“

^[4] Vgl. Artikel 76, 77 und 78 GG.

^[5] Neumann, Franz, Gesetzgebung, in: Drechsler 2003 (Anm. 1), S. 409.

^[6] Vgl. Hartmann, Jürgen, Westliche Regierungssysteme. Parlamentarismus, präsidentielles und semi-präsidentielles Regierungssystem, 2., aktual. Aufl., Wiesbaden 2005, S. 64f.

^[7] Vgl. ebd., S. 70.

^[8] Vgl. zur Vetospieler-Theorie Abromeit, Heidrun/ Stoiber, Michael, Demokratien im Vergleich. Einführung in die vergleichende Analyse politischer Systeme, Wiesbaden 2006, S. 62-74.

^[9] Vgl. Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 7., aktual. u. erw. Aufl., Wiesbaden 2006, S. 197-203.