Frequenzregulierung im Rundfunk

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung und Fragestellung

2 Rundfunktechnische Voraussetzungen

3 Regulierungspolitische Konsequenzen

4 Die Internationale Fernmeldeunion

5 Die Implementierung internationaler Vorgaben
5.1 Frequenzregulierung in der Europäischen Union
5.2 Nationale Rechtsrahmen
5.2.1 Deutschland – Trennung von Medieninhalt und Distributionsstruktur
5.2.2 Frankreich – Frequenzverwaltung in der Hand der Medienaufsicht
5.2.3 Großbritannien – liberalisierte Verwaltung von Inhalt und Medium

6 Zusammenfassung und Diskussion

7 Literaturverzeichnis

1. Einleitung und Fragestellung

„Frequenzen sind für den Rundfunk so unentbehrlich wie die Verfügbarkeit von

Buchstaben für unsere Sprache.“ 1

Dieses Zitat veranschaulicht die grundlegende Bedeutung von Zeichen und deren Übertragung im Kommunikationsprozess sowohl auf interpersonaler als auch auf massenmedialer Ebene. Die letztere Ebene der massenmedialen Distributionskanäle ist Gegenstand dieser Arbeit, konkret die im obigen Zitat angesprochenen Frequenzen und deren Regulierungs- und Organisationsstrukturen im globalen Rahmen. Da diese per se im Rahmen des internationalen Mediensystems und im Spannungsfeld zahlreicher Souveränitätssubjekte, nämlich nationaler Mediensysteme, operieren, müssen sie im globalen Verbund reguliert werden.

Dieser vom Gegenstand her sehr komplexe Themenbereich verlangt im Rahmen der vorliegenden Arbeit eine Komprimierung und die Orientierung an einer konkreteren Fragestellung. Diese soll in der Beantwortung der Frage nach den aktuellen Bedingungen der internationalen Rundfunkdistribution und deren Konventionen aus nationalstaatlicher Perspektive liegen. Dazu soll eine historische Entwicklungsperspektive eingenommen werden, und zwar einmal in technologischer Hinsicht (Kapitel 2) und zum anderen in politisch-rechtlicher Hinsicht (Kapitel 3). Dabei stößt man unweigerlich auf den Ursprung des heutigen Rundfunksystems. Untrennbar mit der technologischen Genese ist die historische Ausprägung des politischen und rechtlichen Regulierungssystems verbunden, die wiederum jeweils ein Abbild der zeitgenössischen weltpolitischen Entwicklungen ist. Unverzichtbar ist ein genauerer Blick auf die wichtigste Institution im internationalen Rundfunkregulierungsgeschehen, der ITU, und deren Kompetenzstrukturen (Kapitel 4). Auf der nächst niedrigeren Politikarena der geographischen Großregionen soll am Beispiel Europas die Anwendung der globalen Konditionen dargestellt werden (Kapitel 5). Schließlich bleibt die Suche nach den konkreten Ausgestaltungen dieser Bestimmungen auf der Ebene des nationalstaatlichen Akteurs und die Suche nach den jüngsten Entwicklungen unter dem Schlagwort der Digitalisierung, die für das Thema Frequenzregulierung revolutionär erscheinen. Diese jüngsten Erfahrungen mit

Regulierungsbemühungen um Frequenzen, den essentiellen Trägern unseres derzeit dominierenden Mediensystems, sind nicht ohne die Kenntnis der vorherigen Aspekte zu verstehen und einzuordnen.

Es soll versucht werden, die wichtigsten Akteure kompakt darzustellen und ein Verständnis für die außerordentliche Relevanz der Frequenzregulierung für die Beschäftigung mit internationalen Strukturen der Massenmedien zu schaffen. Die Relevanz der Abhängigkeit des weltumspannenden Mediensystems von einer unsichtbaren, endlichen Ressource und deren „Drahtziehern“.

2 Rundfunktechnische Voraussetzungen

Die Suche nach der Entstehung der heutigen Rundfunkstrukturen ist auch eine Suche nach den Wurzeln der Massenmedien und ihrer systemischen Verknüpfung an sich. Das Informationszeitalter ist stark geprägt vom Rundfunk und dieser gründet im Wesentlichen auf drei technischen Innovationen: den beiden Signalübertragungswegen Funk und Kabel sowie der Ablösung analoger Signalübertragung durch digitale Techniken.

Der Wunsch nach schneller, Raum und Zeit überbrückender Nachrichtenübermittlung bekam mit der Erfindung des Telegraphen 1837, der Entdeckung der elektromagnetischen Welle und der Erkenntnis der wellenförmigen Ausbreitung elektromagnetischer Felder gegen Ende des 19. Jahrhunderts seine erste Gestalt. Der Übertragung elektrischer Impulse durch leitende Materie wie Kupferdraht folgte in der Telegraphie2 die Signalübertragung über drahtlose Trägerfrequenzen, die nicht wahrnehmbar, aber dennoch physikalisch real waren. Frequenzen sind dabei die Schwingungen einer elektromagnetischen Welle pro Sekunde, die Schwingungsrate wird in Hertz gemessen. Unterschiedliche Frequenzen variieren stark in ihrer Ausbreitung, so dass ihr Gebrauch für bestimmte Funkdienste wie z. B. den Rundfunk vorbestimmt ist. Um Frequenzen nun für die Datenübertragung nutzen zu können, muss die zu übertragende Information kodiert werden, wozu es zwei grundsätzliche Vorgehensweisen gibt: Die Frequenz- und die Amplitudenmodulation 3.

Radiokommunikation fand anfangs im Lang- und Mittelwellenbereich statt. Langwellen werden bis heute z. B. für militärische Zwecke genutzt. Rundfunk bedeutet so drahtlose, nicht zielgerichtete Ausstrahlung4.

Insbesondere die militärische Nutzung5 während des Ersten Weltkriegs und hier der Seefunk spielten eine herausragende Rolle bei der Weiterentwicklung der Funktechnologien. Nach den ersten Stimmübertragungen im Radio zu Beginn des 20. Jahrhunderts und der militärischen Nutzbarmachung im Ersten Weltkrieg auf der Mittel- und Langwelle wurden die restlichen Frequenzen zunächst als unbrauchbar dem Amateurfunk überlassen. Erst ab den 20er Jahren mit den ersten grenzüberschreitenden und transatlantischen Rundfunksendungen auf Kurzwelle und der Nutzung zu Informations- und Unterhaltungszwecken wurde das Potential der Rundfunktechnologie erkannt. Die entsprechenden Sende- und Empfangsgeräte wurden nun für den Massenmarkt hergestellt und später unter anderem auch zu massiven Propagandazwecken im Zweiten Weltkrieg eingesetzt.

Beeinflusst von Fortschritten in der Funktechnologie machte das Kabelnetz ab 1934 den Entwicklungsschritt zum Koaxialkabel, das aus einem Außen- und einem Innenleiter aus Kupferdraht besteht und die Signalübertragung über ein elektrisches Feld zwischen diesen beiden Leitern des Kabels bereitstellt. Es kann hochfrequente und breitbandige Signale übertragen und zeichnet sich durch hohe Störsicherheit aus. In Deutschland wurde das Koaxialkabel ab den 40er Jahren verlegt.

Der zunehmend überlastete Mittelwellenbereich wurde durch die Einführung des UKW-

und Empfangsqualität sowie hoher Störanfälligkeit. Noch heute wird diese Technik weltweit zur Inlandsversorgung und via Kurzwelle zur internationalen Ausstrahlung eingesetzt. Weltweit existieren etwa 13.000 AM-Sender, 2,5 Milliarden Radios, von denen rund 1,6 Milliarden Kurzwellenempfangsteilebesitzen. Durch die Reflektion der Kurzwellenfrequenz an der Ionosphäre und auf der Erdoberfläche können große Distanzen von bis zu mehreren Tausend Kilometern zurückgelegt werden. Die Ausstrahlungen können nicht der Zensur unterworfen werden, was ihren Einsatz zu propagandistischen Zwecken empfiehlt.

Die FM-Technik operiert im Frequenzbereich von 88,7 MHz bis 100 MHz, später bis 108 MHz. Sie wurde zur Kompensation der AM-Schwächen entwickelt. Sie ist von der Reichweite her zwar stark örtlich begrenzt und macht mehr Sendestationen nötig, bringt aber entscheidende Verbesserungen in der Tonqualität und sollte später den UKW-Funk möglich machen. Unter dem Begriff UKW verbreitete sich die wesentlich bessere Technik weltweit und bietet sehr gute Audioqualität und fast störungsfreien Empfang. Allerdings ist die Übertragungsleistung auf ca. einen 100km-Unkreis beschränkt. Für jedes Programm ist eine Sendeanlage erforderlich, so dass insbesondere für landesweite Programme hohe Investitions- und Betriebskosten entstehen. Zuletzt wurden Zusatzinformationsdienste wie RDS bereitgestellt. Nachteil des UKW-Rundfunks ist die relativ hohe Störanfälligkeit; vgl. u. a. Senger 2004

Frequenzbereichs ab den 50er Jahren kompensiert. In diese Zeit fällt auch die

Einführung des Fernsehens. Der britische Luftwaffenoffizier Arthur C. Clarke legte 1945 den Grundstein für die Entwicklung der Satellitentechnologie, indem er in seiner Theorie eine Zone scheinbaren Stillstandes im Weltraum beschrieb. Diese Zone tariere

die Flieh- und Gravitationskraft ins Gleichgewicht, so dass ein Objekt in dieser Zone eine Erdumrundungsgeschwindigkeit von exakt 24 Stunden hat, wodurch diese geostationäre Position im All geosynchron rotiert, also die Erde ebenso schnell umkreist wie sich diese um ihre eigene Achse dreht6.

In den 60er Jahren wurden die ersten Funksatelliten in Betrieb genommen, jedoch als passive Kommunikationssatelliten, d. h. als bloße Reflektoren elektromagnetischer Funkwellen. Der erste aktive Kommunikationssatellit war 1962 der amerikanische Telstar 1, der zwar noch nicht im geostationären Orbit positioniert werden konnte, aber die ersten transatlantischen Live-Fernsehbilder lieferte. Auf dieses Ereignis hin verfügte der US-Präsident John F. Kennedy den „communications satellite act“, auf dessen Grundlage die Betreibergesellschaft Comsat 1965 mit dem Intelsat 1 („early bird“) den Startschuss für die kommerzielle Satellitennutzung in 36.000 km Höhe im so genannten „Clarke Belt“ gab. Heute sind dort auf fast jedem Längengrad über dem Äquator ca. 310 Fernseh- und Kommunikationssatelliten stationiert7. Über die Satellitentechnik werden auch die Kabelnetzbetreiber versorgt, die wiederum per Satellit empfangene Sender in ihren Kopfstationen in die Kabelnetze einspeisen können. Neben den oben beschriebenen Fernsehsatelliten, über die auch Teile des Internetverkehrs und der Telekommunikation abgewickelt werden, existieren insgesamt etwa 8.600 Satelliten8.

Daneben hat die Satellitentechnologie das Kabel nicht verdrängt.

Auf Glasfasertechnologie basierende Überseekabel haben von der Kapazität her die Satelliten inzwischen überflügelt. Besonders Computerdaten können über Glasfaserkabel schneller und sicherer übertragen werden, weswegen in der Kommunikationsmoderne von einem technischen Gemenge ausgegangen werden kann. Das optische Glasfaserkabel, durch das digital codierte Lichtimpulse mittels

Kommunikationstechnologie dar. Den Spektralfarben des Lichts sind dabei hochfrequente Bereiche des elektromagnetischen Wellenspektrums zugeordnet, wodurch hohe Übertragungsraten über große Reichweiten erzielt werden können. Diese Technologie wird seit 1980 verwendet.

Mitte der 80er und vor allem in den 90er Jahren setzte ein technologischer Quantensprung ein, der sowohl in quantitativer wie qualitativer Hinsicht enorm war – die Entwicklung der Digitaltechnik. Radio- und Fernsehprogramme wurden nun abgetastet, die dabei entstehenden digitalisierten Datenmengen um Nichtwahrnehmbares reduziert und komprimiert sowie anschließend in Datenpaketen nahezu störungsfrei übertragen. Die Potentiale im Programmangebot konnten so vervielfacht werden.

Im Bereich des terrestrischen digitalen Hörfunks wurde die Digital Audio Broadcast (DAB) - Technik entwickelt, die die kombinierte Übertragung von sechs hochwertigen Programmen in CD-Qualität bietet. Sowohl für den Hörfunk als auch das Fernsehen gibt es unterschiedliche Systeme, die weltweit nicht kompatibel sind, mit einer Ausnahme: der alte AM-Rundfunk wurde und wird in den kommenden Jahren durch ein weltweit einheitliches System abgelöst, dem Digital Radio Mondiale (DRM). Anlässlich der Weltfunkkonferenz 2003 begann der offizielle Start der DRM-Übertragungen nach Europa und Nordamerika. Für den Rundfunkbereich unter 30 MHz ergeben sich wesentliche Verbesserungen wie eine Audioqualität in nahezu UKW-Stereo-Qualität, Störungsfreiheit oder geringere Sendebetriebskosten durch geringeren Energiebedarf. Ganz entscheidend für eine erfolgreiche Markteinführung wird das Frequenzmanagement sein, also das Wissen um einzusetzende Frequenzen, sowie die Möglichkeit, diese weltweit zu koordinieren und ihre Empfangbarkeit im Zielgebiet permanent zu sichern. Diese Problematik bestand zwar im Prinzip schon bei der analogen Kurzwelle, Störungen haben sich aber technikbedingt nicht so gravierend ausgewirkt, da es Graduierungen in der Empfangsqualität gab, die bei der Digitaltechnik wegfallen, weil es nur Signal- oder Nichtsignalzustände gibt. Die vom UKW-Rundfunk bekannte Störanfälligkeit fällt bei der DAB-Technik weg.

Einige Länder sehen DAB als zusätzliches System, andere wollen es konsequent zur Ablösung der analogen Technik ausbauen. Für Entwicklungsländer ist es zu teuer und oft auch ungeeignet, weil sie selten so viele Programme haben, die via DAB in dasselbe Zielgebiet ausgestrahlt werden müssten. Für diese bietet sich daher DRM an. Durch terrestrisches Digital Video Broadcasting (DVB-T) entsteht eine weitere Gefährdung des Markterfolges für DAB, da parallel zum TV-Signal auch Hörfunkprogramme übertragen werden können. Die Investitionskosten digitaler Rundfunktechnik sind enorm, die Betriebskosten dagegen geringer als im analogen Zeitalter. Während der Übergangszeit werden beide Systeme, analog und digital, parallel betrieben bis es zur Abschaltung der analogen Übertragungstechnik kommen wird.

Die klassische terrestrische TV-Übertragung via Antenne ist bis heute in entwickelten Regionen der Welt durch Satelliten-Direktempfang oder -Einspeisung in Kabelnetze stark zurückgegangen. Mit Entwicklungen wie High Definition Television (HDTV) und DVB-T wurde der Wechsel in die Digitalära erfolgreich unternommen, so dass langfristig ein hochwertiger Fernseh- und Radioempfang, auch im mobilen Einsatzbereich, möglich sein wird. Allerdings herrscht im digitalen TV-Bereich eine hohe Standardvielfalt und dadurch Inkompatibilitäten im internationalen Vergleich.

Kabelnetze bestehen aus einer Kabelkopfstation, die Fernseh- und Hörfunkprogramme empfängt, zusammenstellt und den angeschlossenen Haushalten gegen Gebühr zugänglich macht. Auch hier vervielfältigen sich die Programme mit dem Einzug der Digitaltechnik, wozu aber die gesamte Technik teuer modernisiert werden muss. Die Bedrohung durch kostengünstiges DVB-T und hohe Investitionskosten in das konkurrenzfähige Glasfaserkabelnetz sind eklatant. Weitere Konkurrenz um die Rundfunkverbreitung droht durch die Breitbandtechnik der Telekommunikations-Gesellschaften.

Für die Rundfunkübertragung per Satellit entstehen bei einer durchschnittlichen Lebensdauer eines Satelliten von 12 bis 15 Jahren sehr hohe Investitionskosten. Satelliten sind für den internationalen Rundfunk geeignet. Orbitpositionen und Frequenzen sind international reguliert und müssen strikt eingehalten werden, um gegenseitige Störungen zu vermeiden. Im Prinzip müssen alle Länder im Versorgungsgebiet eines Satelliten die technischen Daten koordinieren und einhalten. Zuspielstationen (Uplink) liefern Programme auf koordinierten Frequenzen, diese werden im Satelliten verstärkt und auf einer anderen Frequenz in das Versorgungsgebiet (Downlink) zurückgesendet. Dort können die Programme mit Satellitenanlagen empfangen werden, wobei Sichtverbindung zwischen Sender und Empfänger bestehen muss. Bei starken Witterungseinflüssen treten vor allem im Ku-Band (12 GHz), das in Europa von den beiden marktbeherrschenden Anbietern SES/ASTRA und EUTELSAT eingesetzt wird, Störungen auf, im unempfindlicheren C-Band (6MHz), das vorwiegend in den USA eingesetzt wird, weniger.

[...]

¹ Nikoltchev in Weißenborn 2007

² Die Telegraphie war noch vor der Glühbirne die erste Anwendung der Elektrizität. Sie gilt als Prototyp einer neuartigen medialen Kommunikationsform, nämlich der Telekommunikation, die wiederum Grundlage für die spätere Entwicklung zum Rundfunk sein sollte (vgl. u. a. Hepp 2006, Hartmann 2006)

³ geläufig sind vor allem die Akronyme AM (für Amplitudenmodulation) und FM (für Frequenzmodulation). Begonnen hat der Hörfunk mit der AM-Technik während der 30er Jahre in Frequenzbereichen unterhalb 30 MHz im Lang-, Mittel- und Kurzwellenfunk mit relativ schlechter Ton-

⁴ im Gegensatz zum Richtfunk

⁵ Militärische oder zumindest staatsinteressengeleitete Gründe im weitesten Sinne spielten immer eine wichtige Rolle bei der Herausbildung neuer Medienkanäle, so jüngst auch die Entwicklung vom militärischen ARPANET hin zum gegenwärtigen Internet

⁶ Daneben sind auch andere Positionen für Satelliten realisierbar, etwa im low-earth orbit (LEO), der z. B. für das Global Positioning System (GPS) genutzt wird. Clarke war zu jener Zeit ein Visionär, der von bemannten Raumstationen ausging, aber ca. 20 Jahre vor den ersten praktischen Versuchen bahnbrechend für die Idee der Weltraumnutzung zu Kommunikationszwecken war

⁷ Die Positionierung über dem Äquator ist der Grund für die Ausrichtung der Satellitenschüsseln in Europa und der Nordhalbkugel in südliche Richtung

⁸ diese werden z. B. zur Wetterbeobachtung, Klimaforschung, Erdvermessung oder militärischer Aufklärung genutzt

Leuchtdioden durch aus geschmolzenem Glas oder Kunststoff gefertigte Fasern und von Photozellen empfangen werden, stellt eine weitere leistungsstarke