Quersubventionen und die zunehmende Privatisierung von Flughafengesellschaften und deren Vereinbarkeit mit Europäischem Wettbewerbsrecht

Inhalt

1 Einleitung

2 Darstellung und Erläuterung der Diskussionsgrundlagen
2.1 Struktur der europäischen Flughafenwirtschaft
2.1.1 Nachfrager im Bereich der Flughafenwirtschaft
2.1.2 Arten von Flughafeninfrastrukturen
2.1.3 Eigentums- und Organisationsstrukturen europäischer Flughäfen
2.1.4 Finanzierung der Flughäfen
2.1.5 Flughäfen und Wettbewerb
2.2 Begrifflichkeit der Quersubvention
2.2.1 Definition und Ausprägungen von Quersubventionen
2.2.2 Ermittlung von Quersubventionen
2.3 Quersubventionierung in der Flughafenwirtschaft
2.3.1 Quersubvention im nationalen Flughafennetz
2.3.2 Quersubventionen im konzern- oder unternehmenseigenen Flughafennetzwerk
2.3.3 Flughafeninterne Quersubventionen

3 Vereinbarkeit von Quersubventionen mit
Europäischem Wettbewerbsrecht
3.1 Quersubventionierung als Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung nach Art. 82 EGV
3.1.1 Anwendbarkeit für die Flughafenwirtschaft
3.1.2 Voraussetzungen des Art. 82 EG
3.1.2.1.1 Adressaten des Missbrauchverbot
3.1.2.1.2 Die beherrschende Stellung auf dem relevanten Markt
3.1.2.1.2.1 Der relevante Mark
3.1.2.1.2.1.1 Sachlich relevanter Markt
3.1.2.1.2.1.2 Räumlich relevanter Markt
3.1.2.1.2.2 Die marktbeherrschende Stellung
3.1.2.1.2.3 Der Wesentliche Teil des Gemeinsamen Marktes
3.1.2.1.2.4 Die benachbarten Märkte des relevanten Marktes (sekundäre Wettbewerbsmärkte)
3.1.2.1.3 Missbräuchliche Ausnutzung der marktbeherrschenden Stellung
3.1.2.1.3.1 Preishöhenmissbrauch
3.1.2.1.3.2 Diskriminierung
3.1.2.1.3.3 Kampfpreisunterbietung (predatory pricing)
3.1.2.1.4 Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedsstaaten
3.1.3 Freistellungsmöglichkeit durch Art. 86 II EGV
3.2 Quersubventionen als mit Art. 87 EGV nicht zu vereinbarende Beihilfe
3.2.1 Beihilfegewährung durch Quersubventionierung
3.2.1.1 Beihilfebegriff und Quersubventionen
3.2.1.2 Staatliche Zurechnung des Beihilfegebers
3.2.1.3 Begünstigtenkreis
3.2.1.4 Verfälschung des Wettbewerbs
3.2.1.5 Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedsstaaten
3.2.2 Freistellungsmöglichkeiten für Quersubventionen mit Beihilfecharakter
3.3 Staatlich veranlasste Quersubventionen als Verstoß gegen
Art. 86 I EGV

4 Fazit

Anhang

Quellen- und Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

„There is a puzzling phenomenon in the airport world. Airports that traditionally should be big winners struggle to maintain a leading position. Despite their apparent advantages, many have been battling in the middle of the pack in terms of profit and value growth. Others have been left behind.”^[1]

Dieses Zitat beschreibt die weltweit tiefgreifenden Veränderungen der Flughafen­wirtschaft. Flughäfen erleben einen Funktionswandel von Infrastrukturträgern des Luftverkehrs zu multifunktionalen Dienstleistungsanbietern und Wirtschaftunternehmen.

Der vielleicht wichtigste Grund für diese Entwicklung ist die vorangegangene Liberalisierung wichtiger Luftverkehrsmärkte. Hier sind insbesondere der US-amerikanische, mit dessen Öffnung Anfang der 70er Jahre begonnen wurde, und der europäische Luftverkehrsmarkt, der Anfang der 80er Jahre folgte, zu nennen.^[2]

Die Airlines sehen sich neuen Anforderungen gegenüber, die ihnen der freie Wettbewerb vor allem in Hinblick auf Qualität und Kosteneffizienz diktiert. Mit diesen Veränderungen wandelten sich aber auch die Anforderungen an die Flughäfen nachhaltig. So ist es plötzlich nicht mehr damit getan, die traditionellen Kunden der Flughäfen ― die Airlines und Passagiere ― auf die herkömmliche Weise abzufertigen.

Es verwundert nicht, dass sich im Zuge der Liberalisierung des Luftverkehrs in Teilbereichen auch Wettbewerb zwischen Flughäfen entwickelt hat. Hinzu kommt, dass Flughafenbetreiber parallel zu ihrem Engagement in den traditionellen aeronautischen Dienstleistungsmärkten zunehmend in vor- und nachgelagerte Wettbewerbsmärkten allgemeinwirtschaftlicher Natur expandieren. Zugleich bestehen aber in zahlreichen anderen Bereichen weiterhin teils faktische, teils rechtliche Monopole. Damit gibt die Flughafenwirtschaft heute ein Bild ab, dass vom Nebeneinander regulierter und liberalisierter Märkte geprägt ist.

Wie sich später zeigen wird, bietet aber gerade eine solche Umgebung die optimalen Voraussetzungen für die Verwendung von Quersubventionen als Unterstützungsinstrument für Unternehmen in Wettbewerbsmärkten.

Anhaltspunkte für Quersubventionierung in der Flughafenwirtschaft lassen sich immer wieder finden. So wird beispielsweise in letzter Zeit seitens einiger Airlines regelmäßig der Vorwurf laut, dass so mancher Flughafen Low-cost-Airlines außerhalb des veröffentlichten Entgeltsystems individualvertraglich besonders günstige Flughafenentgelte zugesichert hat. Vor allem die damit verbundene Intransparenz lässt den Verdacht aufkommen, dass diese Sondertarife auf Kosten anderer Kundengruppen angeboten, mithin also quersubventioniert werden.^[3]

Es liegt also nahe, die Vereinbarkeit von Quersubventionen in der Flughafen­wirtschaft mit dem europäischen Wettbewerbsrecht genauer zu untersuchen.

Das wohl wichtigste EG-wettbewerbsrechtliche Instrument gegen Quersubventionen bietet sich mit Art. 82 EGV an, der die missbräuchliche Ausnutzung marktbeherrschender Stellungen untersagt. Da sich die Mehrheit der Flughäfen, wie andere Betriebe der Versorgungs- und Entsorgungswirtschaft, weiterhin in staatlichem Besitz befinden, können Quersubventionen aber möglicherweise auch unter dem Aspekt des Verbots staatlicher Beihilfen gem. Art. 87 I EGV bzw. des Gebots vertragsgerechten Verhaltens gem. Art. 86 I EGV sanktioniert werden.

Natürlich kann ein Außenstehender, der nicht über einen vertieften Einblick in die tatsächlichen wirtschaftlichen und technischen Verhältnisse einzelner Flughafengesellschaften verfügt, kein abschließendes Urteil über die Frage, welches Unternehmen Quersubventionierung praktiziert, abgeben. Ein entsprechender Einblick bleibt manchmal selbst der Europäischen Kommission verwehrt. Ziel der Arbeit kann daher lediglich sein, zu untersuchen, unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen Quersubventionierung im Rahmen des EG-Wettbewerbrechts verboten bzw. sanktionierbar ist.^[4]

Die vorliegende Arbeit unterteilt sich in zwei Teile. Im ersten Teil wird in Abschnitt 2.1 zunächst die Struktur der Flughafenwirtschaft dargestellt. Dabei wird neben einer Darstellung der Nachfrager in der Flughafenwirtschaft und der Arten von Flughafeninfrastruktur vor allem auf die unterschiedlichen Finanzierungsmöglichkeiten der Flughäfen und den aufkeimenden Wettbewerb in der Flughafenwirtschaft näher eingegangen.

In Abschnitt 2.2 werden neben allgemeinen Merkmalen von Quersubventionen auch die wirtschaftlichen Grundlagen, d.h. die betriebswirtschaftlichen Verfahren zur Identifikation von Quersubventionen, erörtert. Abschnitt 2.3 soll schließlich einen Überblick über mögliche Quersubventionssachverhalte in der Flughafenwirtschaft verschaffen.

Der zweite Teil der Untersuchung beschäftigt sich mit der rechtlichen Bewertung von Quersubventionen. Abschnitt 3.1 versucht die Frage zu klären, ob und inwieweit Quersubventionen einen Missbrauch i.S.d. Art. 82 EGV darstellen können. Insofern wird zunächst überprüft, ob die EG-Wettbewerbsregeln überhaupt auf den Flughafensektor anwendbar sind. Anschließend werden quersubventionsrelevante Verhaltensweisen anhand der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 82 EGV untersucht, wobei hier insbesondere in der Flughafenwirtschaft relevante Formen berücksichtigt werden. Schließlich soll auch eine mögliche Freistellung gem. Art. 86 II EGV in Betracht gezogen werden.

Der folgende Abschnitt greift den potentiellen beihilferechtlichen Aspekt von Quersubventionierung im Umfeld der Flughafenwirtschaft auf. Objekt der Untersuchung ist also nicht die Frage der direkten staatlichen Beihilfe für Flughäfen, sondern vielmehr, ob und inwieweit die unternehmens- und konzerninterne Unterstützung eines stattlich beeinflussten Unternehmens eine verbotene stattliche Beihilfe i.S.d. Art. 87 EGV darstellen kann.

Lediglich ergänzende Funktion kommt Abschnitt 3.3 zu. Dort ist zu prüfen, inwieweit staatliche Einflussnahme bei der Preisgestaltung, die über die grundsätzlich legitime Formen hinausgeht, eine vertragswidrige Maß-nahme i.S.d. Art. 86 I EGV darstellt.

2 Darstellung und Erläuterung der Diskussionsgrundlagen

Diese Arbeit dient der Untersuchung der rechtlichen Vereinbarkeit von Quersubventionen im Umfeld der Flughafenwirtschaft mit dem EG-Wettbewerbsrecht. Dazu ist es notwendig, sich zunächst einen grundlegenden Überblick über diesen Wirtschaftszweig und die verschiedenen ökonomischen Modelle zur Identifikation von Quersubventionen zu verschaffen.

2.1 Struktur der europäischen Flughafenwirtschaft

2.1.1 Nachfrager im Bereich der Flughafenwirtschaft

Die Nachfrager innerhalb der Flughafenwirtschaft lassen sich zunächst in zwei Gruppen einteilen, nämlich in die Gruppe der Nachfrager aus dem Aviation- und denen aus dem Non-aviation-Sektor der Flughäfen.

Die erste Gruppe ist sowohl mit den traditionellen Nachfragern, wie den Airlines und den Passagieren, als auch neu hinzu gekommenen, wie Bodenverkehrsdiensten, besetzt.

Zur zweiten Gruppe zählen Nachfrager mit lediglich mittelbarem Bezug zum Luftverkehr, so vor allem lokale und globale luftverkehrsuntypische Unternehmen, die den Flughafen als attraktiven Standort nutzen. Auch Bewohner der Flughafenregion, Angestellte des Flughafens und der Airlines werden dazu gerechnet.^[5]

Ihrer fundamentalen Bedeutung für die Flughafenwirtschaft wegen, soll an dieser Stelle der Fokus auf die Airlines als Nachfrager gelegt werden.

Airlines lassen sich anhand von Merkmalen, wie Streckennetz, Flottenpolitik, Kundengruppen, Servicekonzepte sowie Preispolitik, in fünf Betriebstypen einteilen.^[6] Zu unterscheiden sind Internationale Passagier Airlines, Touristikfluggesellschaften, Regionalfluggesellschaften, Low-cost-Airlines und schließlich Frachtfluggesellschaften. Diese Betriebstypen lassen sich wiederum zwei Gruppen, nämlich der Gruppe der Passagierfluggesellschaften und der Gruppe der reinen Frachtfluggesellschaften, zuordnen.

Es ist durchaus üblich, dass Luftverke

hrskonzerne aus strategischen Überlegungen heraus verschiedene Typen betreiben, wie z.B. die Deutsche Lufthansa AG mit der Lufthansa Cityline.^[7] Die Grenzen zwischen den einzelnen Betriebstypen sind hier fließend. So ist auch mit dem grundsätzlichen Wechsels der Konzern- bzw. Unternehmenspolitik eine Neuausrichtung denkbar.^[8]

Internationale Passagier Airlines (Major Airlines) sind zumeist aus den ehemaligen Flag-carriers der jeweiligen Staaten hervorgegangen. Soweit sie nicht weiterhin zu 100 % in Staatsbesitz sind, wurden sie mittlerweile entweder teil- oder vollprivatisiert.^[9]

Sie zeichnen sich insbesondere durch einen international bekannten (Marken-)Namen und eine globale oder multikontinentale Marktpräsenz aus. Ferner verfügen sie auch über einen großen Marktanteil im Heimatmarkt und eine starke Präsenz auf dem Heimathub. Zu nennen ist ebenfalls ihre traditionell starke Position im Marktsegment des Geschäftsreiseverkehrs durch ihre vorwiegende Aktivität im Linienflugverkehr. Die Major Airlines können ein gut ausgebautes nationales und internationales Streckennetz vorweisen, das vor allem auch interkontinentale Linien beinhaltet. Im allgemeinen setzen sie Flugzeugtypen mit einer Kapazität über 100 Sitzplätzen aus.^[10]

Touristikfluggesellschaften (Touristikcarrier, Leisure carrier, Charter carrier, Ferienflieger, Ferienfluggesellschaften) sind Airlines, deren Angebot sich hauptsächlich an Urlaubsreisende richtet und deshalb vorwiegend Urlaubsziele anfliegen.

Damit bedienen sie ein besonders preiselastisches Nachfragesegment. Ihre Flugkapazität wird sowohl über Reiseveranstalter als Hauptvertriebspartner von Pauschalreisen, als auch über Einzelplatzverkäufe direkt an Endverbraucher vermarktet. Die Beförderung wird sowohl im Bedarfsluftverkehr („Charter“) als auch (heute fast überwiegend) im Linienflugverkehr mit Sommer- bzw. Winterflugplan angeboten. In der Regel werden nur Strecken mit relativ auslastungssicherem Punkt-zu-Punkt-Verkehr in Form von Charterketten, also Serien von Hin- und Rückflügen zwischen Destinationen, über die insbesondere Pauschalreisende an festen Wochentagen hin und zurückbefördert werden, bedient.^[11]

Eine Regionalfluggesellschaft ist eine Airline, deren Flotte hauptsächlich aus Flugzeugen mit weniger als 100 Sitzplätzen besteht und die Linienflugverkehr auf regionalen Routen bis zu 800 km durchführt.^[12] Hauptsächlich verbinden sie Regionalzentren und internationale Verkehrsflughäfen und dienen so als Zubringer. Darüber hinaus bieten sie auch dezentralen Punkt-zu-Punkt-Verkehr zwischen Regionalflughäfen ohne Anschlussverbindung als Ergänzungsverkehr an.^[13]

Low-cost Airlines (eng. Low cost carrier, no frills airlines, Discount airlines) „bieten Flüge mit reduziertem Service zu Niedrigpreisen an.“^[14] Diese fliegen im Kurz- und Mittelstreckenverkehr neben Metropolen zunehmend auch touristische Ziele an, wodurch die Low-cost Airlines sowohl im Segment der Individualreisen, als auch der Geschäftsreisen im direkten Wettbewerb mit Touristikfluggesellschaften und Internationalen Passage Airlines stehen.^[15]

Zudem ist es ihnen durch ihre Niedrigpreispolitik gelungen, eine neuartige Passagiergruppe zu akquirieren, die sich dadurch auszeichnet, dass diese aufgrund der bisher relativ hohen Preisgestaltung Flugreisen bislang abgelehnt haben. Ermöglicht wird diese Strategie u.a. durch die Nutzung abgelegener Flughäfen mit niedrigen Gebühren, Direktvertrieb, mit dem Agenturprovisionen und Kosten für Computerreservierungssysteme einspart werden, eine einheitliche Flugzeugflotte, die günstige Wartung zulässt, ein nur minimales oder entgeltliches Servicekonzept und niedrige Personalkosten.^[16]

Der fünfte Betriebstyp, die Frachtfluggesellschaften, fließen im Rahmen dieser Arbeit nicht in die rechtliche Untersuchung mit ein und sollen deshalb an dieser Stelle nicht näher erläutert werden.

2.1.2 Arten von Flughafeninfrastrukturen

Flughäfen lassen sich anhand juristischer Merkmale, technisch-operativer Einrichtungen oder ihrer Funktion im Luftverkehrsnetz einteilen.^[17]

Die im Rahmen der vorliegenden Untersuchung zu Art. 82 EGV notwendige Bestimmung des relevanten Marktes und seiner vor- und nachgelagerten Märkte, erfordert insbesondere die Einteilung nach der Funktion im Luftverkehrsnetz und ist daher näher zu beleuchten.

Demnach kann man Megahubs, internationale Verkehrsflughäfen, Regionalflughäfen und Verkehrslandeplätze unterschieden.^[18]

Megahubs zeichnen sich durch folgende Merkmale aus:

Sie sind „herausragende Drehscheiben (Hubs) für den internationalen Luftverkehr, Ausgangspunkt für interkontinentale Langstreckenflüge, Knotenpunkte für innereuropäische Flüge und Heimatflughäfen (Homebase) großer europäischer Fluggesellschaften.“^[19] Die vier europäischen Megahubs sind: Frankfurt (Lufthansa), London-Heathrow (British Airways), Paris Charles de Gaulle (Air France) und Amsterdam-Schipool (KLM).^[20]

Internationale Verkehrsflughäfen „sind in erster Linie in den europäischen Linienverkehr eingebunden und haben damit auch Linienverbindungen zu den Megahubs und anderen nationalen Flughäfen. Oft weisen sie einen hohen Anteil an Touristikflügen auf.“^[21] Hierfür wären in Deutschland beispielsweise Stuttgart, Bremen oder Hamburg zu nennen.

Regionalflughäfen sind „Flughäfen mit planmäßigem Linien- und Touristikflugverkehr, der vorwiegend mit kleineren Flugzeugen zwischen Regionalflughäfen oder zwischen Regionalflughäfen und internationalen Verkehrsflughäfen (Zubringer) durchgeführt wird. Zum Teil verbinden sie wirtschaftliche Randgebiete mit internationalen und regionalen Verkehrsflughäfen im In- und Ausland.“^[22] Gerade dieser Typus ist in den letzten Jahren tiefgreifenden Veränderungen unterworfen. Im Zusammenhang mit dem Aufkommen der Low-Cost-Airlines haben einige von ihnen stark anwachsende Passagierzahlen zu verzeichnen. Von dem Wunsch geprägt, an diesem Boom teilhaben zu wollen, treiben insbesondere strukturschwache Regionen den Um-, Aus-, und Aufbau solcher Flugplätze voran. Beispiele hierzu wären Frankfurt-Hahn oder Hamburg-Lübeck.

Verkehrslandeplätze spielen aus wettbewerbsrechtlicher Sicht eher eine untergeordnete Rolle. Sie „dienen primär der allgemeinen Luftfahrt
(General Aviation)“^[23], also dem privaten wie dem gewerblichen Flugverkehr mit ein- oder zweimotorigen Kleinflugzeugen.^[24]

2.1.3 Eigentums- und Organisationsstrukturen europäischer Flughäfen

Die Frage der Eigentums- und Organisationsstrukturen europäischer Flughäfen gewinnt insbesondere im Hinblick auf die beihilferechtliche Beurteilung der Quersubventionen an Bedeutung.

Bis vor gut drei Jahrzehnten waren Eigentum, Verwaltung und Betrieb der europäischen Flughäfen nahezu ausschließlich in öffentlicher Hand. So waren internationale Flughäfen im Besitz der jeweiligen Nationalstaaten und wurden entweder direkt durch die jeweiligen Ministerien oder zumindest durch regierungsnahe Behörden verwaltet und betrieben. Diese Funktionen übernahmen im Falle der Regionalflughäfen neben dem Nationalstaat auch regionale oder kommunale Körperschaften.

Die Organisation der Flughäfen erfolgte entweder autonom oder durch den Zusammenschluss zu sogenannten Flughafennetzen^[25].^[26]

Erst in den 70er Jahren entwickelte sich ein differenzierteres Bild, als einige Mitgliedsstaaten damit begannen, einzelne Flughäfen zu privatisieren. Diesbezüglich übernahm Großbritannien darin eine führende Rolle und so verwundert es nicht, dass mit der British Airport Authority (BAA) im Jahre 1987 in England das erste europäische Airportunternehmen an die Börse ging. Mit Wien, Kopenhagen, Frankfurt und Rom folgten in den 90er Jahren weitere Mitgliedsstaaten dem Beispiel der Privatisierung.^[27]

Bei den Regionalflughäfen zeigte sich dieser Trend dagegen weniger stark ausgeprägt. Allerdings muss man hier deutlich zwischen Eigentum an der Flughafeninfrastruktur, inkl. Grund und Boden, und Verwaltung und Betrieb des Flughafens differenzieren. Während ersteres nahezu ausschließlich in der öffentlichen Hand verblieb, gibt es einige Beispiele für lang- oder mittelfristige Konzessionsvergaben, mit denen der Betrieb der Flughäfen privatwirtschaftlichen Unternehmen überlassen wurde. Auch bei der Privatisierung von Regionalflughäfen hat Großbritannien, gefolgt von Deutschland und Italien, wieder die Vorreiterrolle übernommen.^[28]

Während darüber hinaus auch andere Mitgliedsstaaten diesem Beispiel folgen wollen, bleiben andere, insbesondere diejenigen, die über Flughafennetze verfügen, von der Funktionalität ihrer bisherigen Systeme überzeugt, so dass eine einheitliche, auf privatwirtschaftliche Eigentums- und Organisationsstrukturen aufbauende, europäische Flughafenwirtschaft auch in Zukunft nicht zu erwarten ist.

In der durch die Kommission in Auftrag gegebenen „Studie über Wettbewerb zwischen Flughäfen und die Anwendung von Beihilferecht“ der Cranfield University^[29] werden acht verschiedene Eigentumskategorien identifiziert:

- Nationalstaaten
- Regionale/kommunale Körperschaften
- Andere Formen staatlichen Eigentums (z.B. öffentlich-rechtliche Holdings)
- Handelskammern (Frankreich)
- Privatisierte Flughäfen und Flughafenkonzerne mit
- Mehrheitsbeteiligung der öffentlichen Hand
- Minderheitsbeteiligung der öffentlichen Hand
- keinerlei Staatsbeteiligung^[30]

2.1.4 Finanzierung der Flughäfen

Um aufzeigen zu können, warum in der Flughafenwirtschaft Quersubventionierung ein attraktives Mittel der Finanzierung sein könnte, bedarf es eines generellen Überblicks über die verschieden Einkommensarten und deren u.U. besonderen Gesetzmäßigkeiten.

Wie bereits angedeutet, bedienen sich moderne Flughäfen einer Reihe verschiedenster Einnahmequellen. Dazu zählen neben den klassischen Einkünften aus aeronautischen Dienstleistungen, wie das Start- und Landeentgelt, mit stetig wachsendem Erfolg Einkünfte aus dem Non-aviation Bereich, wie z.B. aus Vermietung und Verpachtung von Parkplätzen und Gewerbeflächen.^[31] Abhängig vom jeweiligen Mitgliedsstaat machen aber auch staatliche Zuwendungen einen nicht ganz unbeachtlichen Teil der Gesamteinkünfte aus.^[32]

Wie bereits erwähnt, erheben Flughäfen für die Nutzung der Flughafeninfrastruktur Entgelte und Gebühren oder verlangen Miet- oder Pachtzins. Soweit es die Nutzung der Infrastruktur durch die Airlines betrifft, werden Entgelte fällig, von denen das Wichtigste das Start- bzw. Landeentgelt darstellt. Seine Höhe wird herkömmlicherweise anhand des Maximum Take-off weight (MTOW) berechnet.

Abhängig vom Mitgliedsstaat lassen sich eine Reihe von Variationen feststellen. Eine von der Kommission unlängst als Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht deklarierte Abänderung ist die Differenzierung der Entgelthöhe anhand des Zielortes des Fluges, soweit dieser innerhalb der Gemeinschaft liegt.^[33]

Weit verbreitet ist vor allem die Erhebung eines Zuschlages auf den Normaltarif oder die Gewährung einer Ermäßigung, die vom Lärm- bzw. Emissionsausstoß des betroffenen Flugzeugs abhängen.^[34]

Ein von der Auslastung des Flughafens abhängiges, bisher einzigartiges System nutzen die Londoner Flughäfen Heathrow and Gatwick, indem sie die Gebührenhöhe davon abhängig machen, ob sich der zugeteilte Slot^[35] innerhalb oder außerhalb der Stoßzeiten des Flughafens befindet.

Außerdem werden für die Nutzung der Infrastruktur durch Passagiere Gebühren in Form eines Passagierentgelts erhoben. Eine Differenzierung anhand des Zielortes kann hier u.U. objektiv gerechtfertigt sein, da abhängig von diesem ein unterschiedlich hoher Abfertigungsaufwand (besonderer Sicherheitsaufwand, Bedarf an Parkplätzen, etc.) entstehen kann.^[36]

Seit der Liberalisierung der Bodenverkehrsdienste werden auch von deren Anbietern Gebühren für die Nutzung der Flughafeninfrastruktur erhoben.

Daneben existieren eine Reihe anderer Gebührenarten, wie z.B. Sicherheitsgebühren, Vorfeldparkgebühren, Gebühren für Nutzung von Fluggastbrücken, Mieten für Kerosinleitungen, etc.^[37]

Kommerzielle Einnahmequellen im Non-aviation-Sektor ergeben sich u.a. in den Bereichen Immobilien- und Facilitymanagement, Informations- und Kommunikationsdienstleistungen, Versorgungs- und Entsorgungs-wirtschaft, Fahrzeugtechnik, Planung- und Projektmanagement, etc..^[38] Tatsächlich haben diese Einnahmen in Asien, Europa und Nordamerika bereits die genannten traditionellen, aeronautischen Einnahmen übertroffen.^[39]

Vor allem die Erhebung aeronautischer Gebühren unterliegt in den meisten Mitgliedsstaaten einer bestimmten Form der Regulierung, die entweder von nationalen oder regionalen Behörden durchgeführt wird. Umfang, Intensität und Organisation der Regulierung sind in den einzelnen Mitgliedsstaaten aber recht unterschiedlich ausgeprägt.^[40]

In einigen EU-Ländern werden auch typische Non-aviation-Geschäftsfelder reguliert. In den meisten Mitgliedsstaaten erfolgt dies im Kontext des sogenannte Single-till-Ansatzes. Bei der Festlegung der Gebührenhöhe werden demnach die Einnahmen des Flughafens aus Non-aviation Geschäftsfeldern zugunsten der Airlines umgelegt.^[41]

Für manche Flughäfen sind aber mitunter Subventionen die wichtigste Einnahmequelle. Dem liegt eine Besonderheit der Flughafenwirtschaft zugrunde: Die Flughafenwirtschaft wird geprägt von sog. Skaleneffekten („economies of scale“).

Aufgrund der hohen Fixkosten^[42] eines Flughafens, die vor allem durch kostenintensive Start- und Landeeinrichtungen hervorgerufen werden, gelingt es einem Flughafenbetreiber erst ab einer relativ hohen Anzahl von Flugbewegungen, die Kosten so auf den einzelnen Start- oder Landevorgang aufzuteilen, dass er für Airlines akzeptable Flughafengebühren anbieten kann.^[43]

Die entsprechende Grenzzahl zur Wirtschaftlichkeit liegt nach einer Untersuchung von DOGANIS bei einem Passagiervolumen von ca. einer halben bis zwei Millionen Passagieren pro Jahr.^[44] Vor allem die enorme wirtschaftliche und soziale Bedeutung von Flughäfen, die für abgelegene Regionen mit einer auch sonst schwachen Infrastruktur besonders hoch ist, veranlasst die öffentliche Hand daher mit Beihilfen unterstützend einzugreifen.

Generell lassen sich Betriebs- und Investitionsbeihilfen unterscheiden.^[45]

Betriebsbeihilfen erlauben es den Flughäfen, die Start- und Landeentgelte unterhalb ihrer eigentlichen Durchschnittskosten pro Start und Landung anzusetzen. Mit Ausnahme von Frankreich, das auch profitable Flughäfen subventioniert, wird diese Art von Beihilfe aus oben genannten Gründen lediglich an kleinere, abgelegen Flughäfen gezahlt. Dagegen sind kleinere Flughäfen, die in ein Flughafennetz eingebunden sind, auf diese Art der Beihilfen nicht angewiesen, da sich die Skaleneffekte in diesem Fall über das ganze Netz der Flughäfen berechnen.^[46]

Ein weiteres Mittel zur stattlichen Unterstützung von Flughäfen ist die Gewährung von Investitionsbeihilfen. Diese werden regelmäßig in Form von staatlichen Zuschüssen und Darlehen zur Verfügung gestellt. Ihre Attraktivität erklärt sich aus den besonders günstigen Konditionen, wie z.B. eine Verzinsung unter dem üblichen Marktzins und außergewöhnlich großzügigen Rückzahlungsbedingungen und -fristen.^[47]

2.1.5 Flughäfen und Wettbewerb

Die Beschreibung der Wettbewerbssituation in der Flughafenwirtschaft wird insbesondere für die EG-wettbewerbsrechtliche Bewertung im Rahmen des Art. 82 I EGV von besonderer Bedeutung sein.

„Wettbewerb setzt [...] voraus, dass mehrere Marktteilnehmer gleichwertige oder zumindest hinreichend ähnliche Produkte oder Dienstleistungen anbieten, welche für die Marktgegenseite eine echte Alternative darstellen.“^[48]

Festzuhalten ist zunächst, dass die Flughafenwirtschaft keinen homogenen Markt bedient. Vielmehr haben sich mit dem Wandel der Flughäfen zu multifunktionalen Dienstleistungszentren eine Vielzahl unterschiedlichster neuer Märkte etabliert, auf denen jeweils ein stark unterschiedlicher Grad an Wettbewerb vorherrscht.

Im Primärmarkt, dem alle anderen Märkte im Bereich der Flughafenwirtschaft vor- bzw. nachgelagert sind, werden die Flughafeneinrichtungen für Start und Landung von Verkehrsflugzeugen bereitgestellt. So wird es den Airlines ermöglicht, ihre Transportkapazitäten an Passagiere und Spediteure zu verkaufen. Im Gegenzug wird es Flughafenbetreibern und Dritten ermöglicht, den Airlines Bodenverkehrsdienstleistungen anzubieten. Passagieren und Geschäftsleuten werden zugleich Park- und Gewerbeflächen angeboten.^[49]

Dieser elementaren Bedeutung wegen, bietet es sich an, zunächst den Wettbewerb auf diesem primären Markt zu beleuchten.

Grundsätzlich gilt, dass ein „Flughafen [...] für den weitaus größten Teil seines Flugverkehrs zwangsläufig über eine Monopol [verfügt], da es für Luftverkehrsgesellschaften, die bestimmte Städte bedienen wollen, für den nächstgelegenen Flughafen keine Alternative gibt.“^[50]

Trotzdem hat sich in Teilbereichen Wettbewerb zwischen Flughäfen eingestellt. Flughäfen können dann untereinander konkurrieren, wenn eine Änderung der Höhe von Start- und Landeentgelten bzw. der Qualität der angebotenen Dienstleistung an einem bestimmten Flughafen die nachgefragten Flugbewegungen an einem anderen Flughafen beeinflussen. Das wird regelmäßig dann der Fall sein, sofern sich der Einzugsbereich zweier Flughäfen für eine bestimmte Dienstleistung überschneidet.^[51]

Dieser einfache Zusammenhang wird allerdings von einer Reihe anderer Faktoren abgeschwächt. Teilweise geben Airlines eine Erhöhung oder Verminderung der Flughafengebühren nicht an ihre Passagiere weiter, wenn preisstrategische Überlegungen, die beispielsweise von der Preiselastizität und der zu erwartenden Reaktion der Konkurrenz bestimmt werden, entgegenstehen. Dazu kommt, dass der für die Nachfrage ausschlaggebende Gesamtflugpreis von anderen Faktoren, wie die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, die Höhe der Betriebskosten, Qualitätsänderungen und dem zunehmenden Wettbewerb mit Strasse und Schiene, weit mehr bestimmt wird.^[52]

Trotzdem hat sich gezeigt, dass vor allem in besonders preisempfindlichen Flugdienstleistungsmärkten, wie im Low-cost-,Charter-, Fracht-, und Transitverkehr, die Höhe der Flughafenentgelte einen bestimmenden Einfluss auf das Nachfrageverhalten der Passagiere haben kann. Gerade hier ist Wettbewerb zwischen benachbarten Flughäfen ein realistisches Szenario.^[53]

Wie oben erwähnt, finden sich rund um das Kerngeschäft der Flughäfen zahlreiche andere Dienstleistungen, die im Rahmen dieser Arbeit als sekundäre Märkte bezeichnet werden .

Dazu zählen im Bereich der aeronautischen Dienste v.a. die Bodenverkehrsdienste. Mit deren Liberalisierung^[54], wird dieser Markt mittlerweile in vielen Fällen von unterschiedlichen Anbietern bedient.^[55]

Auch auf dem Non-aviation-Sektor herrscht Wettbewerb. Viele der am Flughafen angebotenen Dienstleistungen setzen die Beanspruchung von Teilen der Flughafeninfrastruktur voraus. Insofern besteht die Gefahr, dass der Flughafeneigner oder -betreiber seine beherrschende Stellung auf dem Primärmarkt dazu nutzt, um seine eigene Position auf diesem Wettbewerbsmarkt zu stärken bzw. Konkurrenz auszuschalten.

[...]

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^[1] O.A.: Airports: Strategy, Airline Business June 2000, S. 69

^[2] Vgl. o.A.: The functioning of the air transport market: Opening the European Market up to competition, auf <www.europa.eu.int/comm/transport/air/rules >, besucht am
15. August 2003;

^[3] Vgl. European Commission (Hrsg.): Study on Competition between Airports and the Application of State Aid Rules, Final Report, Volume 1, 2002, S. [5-7];
Pressemitteilung Nr. 05/03 der Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH vom 09.04.2003; Talkshow “Christiansen”, ARD, 22.10Uhr, ausgestrahlt am 14. September

^[4] ähnlich Nolte, Stefan: Quersubventionen in der deutschen Elektrizitätswirtschaft und deren Vereinbarkeit mit Europäischem Wettbewerbsrecht, Münster 1998, S. 2

^[5] Vgl. Feldmann, David/Zea, Michael/Schneiderbauer, Dieter, Aiports Strategy: Value judgements, Airline Business Juni 2002, S. 51

^[6] Siehe dazu: Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 28- 43

^[7] Vgl. Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 28

^[8] So z.B. jüngst die Deutsche BA; siehe dazu: <http://online2.flydba.com/in_ueberuns/de/html/geschichte.html>, besucht am 1. September 2003

^[9] Vgl. Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 29

^[10] Vgl. Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 29

^[11] Vgl. Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 32-33

^[12] Vgl. o.A.: Regionals survey, Airline Business Mai 1998, S. 48ff.; vgl. Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 35;

^[13] Vgl. Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 35-38

^[14] Vgl. Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 38

^[15] Vgl. o.T., Airline Business, Oktober 2000, S. 76; Maurer: Luftverkehrsmanagement,
S. 40;

^[16] Vgl. Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 38-42

^[17] Vgl. dazu: Maurer, Peter: Luftverkehrsmanagement: Basiswissen, 3. Aufl., Oldenburg u.a. 2003, S. 61

^[18] Vgl. dazu: Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 64-66; Pompl, Wilhelm: Luftverkehr – Eine ökonomische und politische Einführung, 3. Auflage, Berlin u.a. 1998, S. 123

^[19] Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 64

^[20] Vgl. dazu: Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 64

^[21] Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 64

^[22] Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 65

^[23] Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 65

^[24] Maurer: Luftverkehrsmanagement, S. 65

^[25] Im Sinne dieser Richtlinie ist Flughafennetz ein System von Flughäfen, die zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts des betreffenden Landes zusammen gefasst sind und als Einheit verwaltet werden, Art. 2 Nr. 5 a, KOM 98/504 endg., ABl. 1998, C-319, S.7 ; Davon sollen im Rahmen dieser Arbeit Flughafennetz-werke als konzern- und unternehmensinterne Systeme von Flughäfen, die Rahmen der wirtschaftlicher Konsolidierung entstanden sind, unterschieden werden.

^[26] Vgl. European Commission (Hrsg.): Study on Competition between Airports and the Application of State Aid Rules, Final Report, Volume 1, 2002, S. [3-1]

^[27] Vgl. European Commission: Study Airports I, S. [3-1]

^[28] Vgl. European Commission: Study Airports I, S. [3-1]

^[29] Vgl. European Commission: Study Airports I, S. [3-1]

^[30] European Commission: Study Airports I, S. [3-2]

^[31] Vgl. o.A.: Special Report Airport: Airport Finance, Airline Business Dezember 2000,
S. 50

^[32] Vgl. European Commission: Study Airports I, [5-24] – [5-30]

^[33] So die Kommission in KOME 1999/199/EG – Portugiesische Flughäfen, Slg. 1999 L 69/33

^[34] Vgl. European Commission: Study Airports I, [5-1]

^[35] Als Slot wird die eine Airline zugeteilte Zeitnische bezeichnet, in der ein bestimmter Start oder eine bestimmte Landung stattzufinden hat.

^[36] Vgl. European Commission: Study Airports I, [5-1]

^[37] Vgl. European Commission: Study Airports I, [5-2]

^[38] Vgl. Geschäftsbericht der FRAPORT AG 2002, einzusehen unter <www.fraport.de>

^[39] Vgl. Nolte: Quersubventionen, S. 69; o.A.: Special Report Airport: Airport Finance, Dezember 2000, S. 50,51

^[40] Vgl. European Commission: Study Airports I, [5-1]; o.A.: Special Report Airport: Airport Finance, Airline Business Dezember 2000, S. 52

^[41] Vgl. o.A.: Special Report Airport: Airport Finance, Airline Business Dezember 2000, S. 50

^[42] Bei Kosten eines Unternehmens können Fixkosten und variable Kosten unterschieden werden. Während sich variable Kosten mit Zu- oder Abnahme des Produktions-volumens ändern, gilt dieser Zusammenhang nicht für Fixkosten. Erstere werden regelmäßig als Durchschnittskosten pro Produktionseinheit angegeben. Die durch-schnittlichen Fixkosten (AFC: Average fixed cost) nehmen mit der Zunahme des Produktionsvolumens ab. Darüber hinaus verursacht die Produktion jeder einzelnen Einheit Kosten, wie für Energie und Rohkosten, die variabel sind. Um profitabel zu sein sollte ein Unternehmen sowohl seine Fixkosten, als auch seine variablen Kosten erwirtschaften. Das setzt generell voraus, dass der Produktpreis die durchschnittlichen Gesamtkosten deckt (also AVC – durchschnitlichen variablen Kosten – und AFC). Während in Einzefällen auch eine Bepreisung unterhalb der ATC (Average total cost) Sinn macht, ist eine solche unterhalb der AVC so gut wie immer wirtschaftlich unvernünftig (sieh dazu: Hancher, Leigh/ Beundia Sierres, Jose-Luis: Cross-Subsidization and EC-Law, CML Rev. 1998, Fn. 17)

^[43] Vgl. European Commission: Study Airports I, S. [5-9]

^[44] Doganis, Economics of European Airports, Polytechnic of Central London, 1983, o.S.

^[45] Vgl. Guidelines on the Application of Articles 92 and 93 of the EC Treaty and Article 61 of the EEA Agreement to State aids in the aviation sector,
ABl. 1994, C 350/07, Rn. 12

^[46] Vgl. European Commission: Study Airports I, S. [5-24]

^[47] Vgl. European Commission: Study Airports I, S. [5-19] - [5-22]

^[48] Jung in: Grabitz, Eberhard Prof. Dr./ Hilf, Meinhard Prof. Dr. (Hrsg.): Das Recht der Europäischen Union, Bd. I: EUV/EGV, 20. Ergänzungslieferung, München 2002, Art. 82, Rn. 29

^[49] Vgl. dazu: European Commission: Study Airports I, S. [4-1]

^[50] KOME 1999/99/EG – Portugiesische Flughäfen, ABl. 1999 L 69/36, Rn. 27

^[51] Vgl. dazu: European Commission: Study Airports I, S. [4-1]

^[52] Vgl. dazu: European Commission: Study Airports I, S. [4-2]

^[53] Vgl. dazu: European Commission: Study Airports I, S. [4-3]

^[54] RL über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der europäischen Gemeinschaft, RL 96/97/EG, ABl. 1996 L 272, S. 0036 - 0045

^[55] Siehe dazu: EuG, Rs. T-128/98 – Aéroports de Paris, Slg. 2000, II-4411