Das Konzept des Local Ownership bei der Polizeireform in Bosnien Herzegowina

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Konzept des Local Ownership
2.1 Grundidee und Definitionsmöglichkeiten
2.2 Das Verhältnis von Ownership und Konditionalität
2.3 Local Ownership in Postkonfliktsituationen
2.4 Definition und theoretische Operationalisierung von Local Ownership

3.Die Ausgangsbedingungen der Polizeireform
3.1 Der Vertrag von Dayton
3.2 Die Polizeistruktur Bosnien-Herzegowinas

4. Die International Police Task Force (IPTF)
4.1 Mandat und Ziele
4.2 Die Wahlen 1996
4.3 Das Problem der Republika Srpska
4.3 Der Machtzuwachs des hohen Repräsentanten
4.4 Die Einrichtung der Grenzpolizei (SBS)
4.5 Das Police Commissioner Project

5. Die European Union Police Mission (EUPM)
5.1 Europäische Annäherung
5.2 Die Police Restructuring Commission
5.2.1 Die Initiative für die PRC
5.2.2 Zusammensetzung und Arbeitsweise der Kommission
5.2.3 Ablauf der Arbeit der Kommission
5.2.4 Die Ratifikationsphase

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Der Annäherungsprozess von Bosnien Herzegowina an die Europäische Union ist in jüngster Zeit stark ins Stocken geraten. Grund hierfür ist die bis dato mangelhafte Umsetzung der Polizeireform im Land, welche für den Assoziationsprozess eine wesentliche Voraussetzung darstellt. Die Reform der örtlichen Polizei, die während des Balkankrieges, selbst aktiv in Kriegshandlungen und –Verbrechen involviert war, ist eine wesentliche Voraussetzung für einen dauerhaften Frieden in dem multiethnischen Staat. Durchgeführt wurde die Polizeireform zunächst von der International Police Task Force (IPTF), die im Rahmen des Dayton-Abkommens eingesetzt wurde, um bei der Herstellung der öffentlichen Sicherheit zu helfen und die Polizei Bosniens^[1] zu reformieren. In Bosnien gibt es drei dominierende Volksgruppen: Bosniaken, Kroaten und Serben. Das politische System des Landes ist sehr kompliziert und fußt auf konsensdemokratischen Strukturen auf zentralstaatlicher Ebene mit einer Reihe ethnisch orientierter Quoren und weitreichender Autonomie der dominierend ethnisch differenzierten Gliedstaaten.^[2] Die Polizei wird bis dato, bis auf wenige Ausnahmen wie den neu geschaffenen Grenzschutz und den Geheimdienst, ausschließlich auf lokaler Ebene geführt. Der Zentralstaat hat so gut wie keine Befugnisse über den Polizeiapparat. Dieser Umstand macht die organisatorisch unabhängig voneinander operierenden Polizeien der Gliedstaaten zu einem machtvollen Instrument der Politik. Vor allem für die in Bosnien wieder erstarkten ethnisch geprägten nationalistischen Parteien ist die Polizei enorm wichtig, da sie mit der Kontrolle über das Monopol der öffentlichen Sicherheit ihre Macht sichern können und die Fortwahrung der ethnischen Fragmentierung des Landes hierüber beeinflussen können, etwa indem Verbrechen an Bürgern mit anderem ethnischen Hintergrund nicht verfolgt werden.

Die Polizeimission der internationalen Staatengemeinschaft wie auch die Folgemission der Europäischen Union (die ab 2002 eingesetzt wurde) hat es bisher nicht vermocht, diese Strukturen effektiv zu reformieren. Auch für Reformen von Sicherheitssektoren wird seit einigen Jahren das aus der Entwicklungszusammenarbeit stammende Konzept des Local Ownership postuliert.^[3] Local Ownership fußt auf der Grundeinsicht, dass Reformen nur nachhaltig sind, wenn sie von den lokalen Akteuren selber initiiert und umgesetzt werden. Die Polizeimission der EU (EUPM) hat in ihrem Mandat selbst darauf hingewiesen, dass der Reformprozess unter lokaler Ownership ablaufen soll.^[4]

Die vorliegende Arbeit versucht in diesem Kontext zwei Fragen zu beantworten, die miteinander verschachtelt sind. So soll zunächst anhand des empirischen Falls der Polizeireform in Bosnien untersucht werden, ob bei dieser nach dem Grundsatz der Local Ownership vorgegangen wurde. Hierfür werden die verschiedenen Definitionen des Konzeptes in der wissenschaftlichen Literatur zunächst dargestellt. Dann wird auf Basis einer eigenen Definition eine Operationalisierung des Forschungsgegenstandes vorgenommen, mit dem die Anwendung des Konzeptes im empirischen Fall getestet werden kann. In der Arbeit wird hierzu die Hypothese vertreten, dass weder die Polizeimission der internationalen Staatengemeinschaft noch die Folgemission der EU den Anforderungen gerecht wurde, die Local Ownership an das Verhalten der externen Akteure stellt.

Die zweite Forschungsfrage befasst sich mit den übergeordneten Gründen hierfür. Dabei soll anhand des Falles untersucht werden, ob Local Ownership generell ein Konzept ist, dass sich bei Sicherheitssektorreformen in Postkonfliktstaaten umsetzen lässt. Hierfür wird zunächst im theoretischen Teil der Arbeit die unterschiedliche Logik von Entwicklungsprojekten und Sicherheitssektorreformen dargestellt. In den empirischen Ausführungen werden die theoretisch hergeleiteten Übertragungsprobleme von einem entwicklungspolitischen Instrument auf eine sicherpolitische Situation dann anhand der Praxis (punktuell) untersucht. Ausgehend von den theoretischen Erwägungen wird die Hypothese aufgestellt, dass Local Ownership in dem Verständnis, wie es in der Entwicklungszusammenarbeit etabliert wurde, kein Konzept, ist, dass sich bei Sicherheitssektorreformen operationalisieren lässt. Der Hauptgrund dafür ist, dass dieses Konzept implizit davon ausgeht, dass auf Seiten der internen Akteure sowie zwischen internen und externen Akteuren ein Konsens über die Ziele von Projekten existiert. Diese Annahme wird der Empirie im Bereich von Sicherheitssektorreformen nicht gerecht.

Der wissenschaftliche Ertrag dieser Arbeit soll vorrangig darin liegen, dass das Konzept des Local Ownership sowohl inhaltlich problematisiert wird als auch empirisch getestet wird. Das Argument, dass Local Ownership von den externen Akteuren in Bosnien Herzegowina verletzt wurde, ist nicht neu. Es wird für den generellen Staatsbildungsprozess von Chandler^[5], für die Annäherung an die EU von Solioz^[6] und für die Polizeireform von Wisler^[7] vertreten. Während Solioz dabei noch knapp auf die theoretische Dimension des Konzeptes eingeht, lassen die anderen Autoren eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Konzept gänzlich aus. Dies führt dazu, dass sie nicht auf die immanente Spannung des Konzeptes eingehen und das Konzept bei Sicherheitssektorreformen folglich zur Worthülse eines unreflektierten politischen Anspruches verkommt. In dieser Arbeit wird somit versucht, den schmalen Forschungsbestand von theoretisch angeleiteten Analysen zu Local Ownership in Postkonfliktsituationen zu bereichern.

2. Das Konzept des Local Ownership

2.1 Grundidee und Definitionsmöglichkeiten

Local Ownership ist ein Konzept, welches in fast jedem Leitlinienkatalog für Programme der Entwicklungszusammenarbeit wie auch von Sicherheitssektorreformen als wichtige Handlungsmaxime angeführt wird.^[8] Auch in wissenschaftlichen Arbeiten aus dem besagten Kontext findet man sehr häufig den Hinweis, dass Local Ownership eine konstitutive Grundlage für den Erfolg von Reformprojekten sei. In den meisten Fällen wird der Begriff jedoch unreflektiert verwendet, ohne dass eine Definition gegeben oder, was noch weitaus nötiger erscheint, der Begriff einer kritischen Reflexion unterzogen wird.

Bevor auf die verschiedenen Definitionsansätze des Konzepts eingegangen wird, soll zunächst ein kurzer Blick auf die Grundidee von Local Ownership geworfen werden. Im Kern besagt das Konzept, dass Empfängerländer eigenmächtig über Reformkonzepte entscheiden sollen. Die Rolle der Geber beschränkt sich darauf, den Empfänger finanziell und logistisch zu unterstützen und somit nicht in die Entscheidungsautonomie des Adressaten einzugreifen. Das Konzept des Local Ownership speist sich dabei aus drei Grunderwägungen:

1. Einer normativen Idee, die sich direkt aus dem kollektiven Menschenrecht der freien Selbstbestimmung der Völker sowie aus dem Grundsatz der nationalen Souveränität ableiten lässt. Ein Land soll über sein politisches Schicksal eigenmächtig entscheiden.
2. Der lernpädagogischen Erkenntnis, dass das, was man aus eigenem Antrieb und aus eigener Überzeugung tut, eine weitaus nachhaltigere Wirkung entfaltet als ein von einer äußeren Instanz aufoktroyiertes Verhalten. Empirische Studien über die Wirksamkeit von Local Ownership bestätigen diese einfache Weisheit.^[9]
3. Der entwicklungspolitischen Erfahrung. Die Fähigkeit eines Landes selbst Initiator und Umsetzer bei Reformprozessen zu sein, ist für sich schon ein Indikator für Entwicklung.^[10] Die Wahrnehmung von verantwortlichen Aufgaben fördert nicht nur den Lernprozess in einem Land, sondern festigt die administrativen Fähigkeiten einer Institution auch strukturell und ist folglich ein Entwicklungsmotor.^[11]

Wie lässt sich nun auf Basis dieser Einsichten eine Definition des Konzeptes etablieren? Beginnen könnte man, indem man sich zunächst über die grundlegende Auffassung des Ownershipbegriffes bewusst wird. Nach einer legalen Definition könnte man abstrakt formulieren: Ein Besitzer hat innerhalb eines rechtlich gewährten Rahmens Verfügungsrechte über ein bestimmtes Objekt. Die Einstellung und das Verhalten des Besitzers gegenüber dem Objekt ist einer solchen Definition nach unrelevant und wirkt sich nicht auf sein Besitzrecht auf.

[...]

^[1] In der Arbeit wird für Bosnien Herzegowina synonym der Begriff Bosnien und die Abkürzung BH verwendet.

^[2] Konkretere Beschreibungen des politischen Systems und der Struktur des Polizeiapparates folgen im weiteren Verlauf der Arbeit.

^[3] Vgl. hierzu etwa OECD: Security systems reform and governance. A DAC reference document, 2005, download: http://www.oecd.org/dataoecd/8/39/31785288.pdf.

^[4] Vgl. Europäischer Rat: Council Joint action on the European Police Mission, CFSP 210, Brüssel 2002, download: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2002/l_070/l_07020020313en00010006.pdf#search=%22Council%20Joint%20action%20on%20%20the%20European%20Police%20Mission%2C%20CFSP%20210%22.

^[5] Vgl. Chandler, D: Bosnia: From Dayton to Europe, in: International Peacekeeping, Vol. 12, No.3, 2005, S. 322-335.

^[6] Vgl. Solioz, C.: Turning points in Post war Bosnia. Ownership process and European integration, Baden Baden 2005.

^[7] Vgl. Wisler, D. (a): The police reform in Bosnia Herzegowina, in: Ebnöther, A./Fluri, P.: After Intervention: Public Security Management in Post-Conflict Societies.From Intervention to Sustainable Local Ownership, Wien 2005.

^[8] Vgl. etwa SIDA: SIDA at work – a guide to principles procedures and working methods, 2005, download unter: www.sida.se und OECD: A.a.O..

^[9] Auf die Ergebnisse solcher empirischer Studien wird im weiteren Verlauf der Arbeit eingegangen.

^[10] Vgl. Molund, S.: Ownership in focus. Discussion paper for a planed evaluation, S.1 download: www.sida.se.

^[11] Dieses Argument findet sich in ähnlicher Form bei Molund S., S.14.