Das neue Anforderungsprofil an direkt gewählte Bürgermeister

Inhaltsverzeichnis

0. Einleitung

1. Kommunalverfassungen
1.1. DIE KOMMUNALVERFASSUNGSTYPEN IM ÜBERBLICK
1.2. REGELUNGEN ZUR DIREKTWAHL IN DEN BUNDESLÄNDERN

2. Die Direktwahl und ihre Wirkungen
2.1. EINORDNUNG DER DIREKTWAHL IN DIE DIREKTE DEMOKRATIE
2.2. FOLGEN DER DIREKTWAHL
2.3. ARGUMENTE FÜR DIE DIREKTWAHL
2.4. ARGUMENTE GEGEN DIE DIREKTWAHL

3. Das Anforderungsprofil an den direkt gewählten Bürgermeister
3.1. NORMATIVE ANFORDERUNGEN AN KOMMUNALE FÜHRUNGSKRÄFTE
3.2. ERWARTUNGEN DER BÜRGER
3.3. ANFORDERUNGEN AN DEN KANDIDATEN
3.4. SOZIALPROFIL

4. Fazit

5. Schlussbemerkungen

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

0. Einleitung

„Der Idealtyp des Bürgermeisters ist eine Mischung aus korrektem Verwaltungsfachmann, dynamischem Wirtschaftsmanager, einfühlsamem Sozialtherapeuten, weitblickendem Stadtplaner und volksnahem Vereinsmenschen.„

Roland Schäfer, Bürgermeister der Stadt Bergkamen (2001)

Mit dem Beginn der 90er Jahre gerieten die institutionellen Grundlagen kommunaler Politik in der Bundesrepublik Deutschland, gleichermaßen wie die internen Prozesse und Strukturen, unter starken Veränderungsdruck. Einer der fünf wesentlichen Trends, die sich hier unterscheiden lassen, ist die flächendeckende Einführung von direkt-demokratischen Elementen auf kommunaler Ebene. Hierzu zählen die Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters sowie Bürgerbegehren und Bürgerentscheide. Das Recht, den Bürgermeister direkt zu wählen, ist in Süddeutschland seit vielen Generationen einer der wichtigsten Bestandteile der Mitwirkungsmöglichkeiten des Bürgers in der Stadt oder Gemeinde. Nach langen Diskussionen fand dieses Element der Demokratie flächendeckend Eingang in weitere deutsche Kommunalverfassungen.

Kommunen gelten als „Schule der Demokratie.¹ Aufgrund der geringen Distanz bieten örtliche Lösungen strukturell bessere Mitwirkungsmöglichkeiten für den Bürger. Hier besteht die Chance, Politik in größerem Maße mitzugestalten und die Bürger in das politisch-administrative System zu integrieren. Die lokale Ebene ist demnach die Ebene flächendeckender Mitgestaltungsmöglichkeiten und das nicht nur in Bereichen der direkten Demokratie.

Die Direktwahl des Bürgermeisters wirkt sich auf das kommunale Kräftedreieck zwischen Rat, Verwaltungsspitze und Bürger aus. Eine Tendenz zur exekutiven Führerschaft auf kommunaler Ebene wird erkennbar.

Bis auf Baden- Württemberg sind in allen Flächenländern die Kommunalverfassungen verändert worden. Seit 1991 entwickelte sich dieser durchgängige Trend von Ostdeutschland ausgehend in Richtung der süddeutschen Bürgermeisterverfassung mit einem direkt gewählten hauptamtlichen Bürgermeister und der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.²

Nach Bürgermeisterwahlen ist oft von überraschenden Wahlausgängen die Rede. In den Bundesländern mit langjähriger Direktwahltradition wird immer wieder davon gesprochen, dass Bürgermeisterwahlen ihren eigenen Gesetzen unterliegen.

Bei der Analyse der Bürgermeisterwahl ist die Frage nach dem idealen Kandidaten die wohl am häufigsten gestellte Frage. Beinahe ebenso häufig wird die Frage aufgeworfen, welche Rolle die Parteizugehörigkeit spielt. Daraus resultierend folgt die Überlegung, was für die Wahlentscheidung des Bürgers wichtiger ist, das Profil des Kandidaten oder seine Parteizugehörigkeit. Überdies ist die Frage von Bedeutung, welche Hinweise es auf eine Veränderung der Machtverteilung im kommunalen Entscheidungsprozess gibt.³

Mit diesen Veränderungen hat sich auch das Anforderungsprofil an den direkt gewählten Bürgermeister grundlegend verändert. Der einst technokratisch- bürokratische Verwaltungsfachmann, ausgestattet mit allen Fähigkeiten des korrekten Verwaltungshandelns wird durch die Direktwahl zunehmend zu einem Multitalent. Neben den fachrelevanten Tätigkeiten muss der Bürgermeister nun zudem über ausgeprägtes Charisma, Eloquenz und natürlich der Fähigkeit sich in den Mittelpunkt zu stellen, verfügen. Die Darstellung als exekutiver Führer, das offensive Spiel mit den Medien sowie stärkere Bürgernähe sind für die Wiederwahl unerlässlich.

Diese Arbeit beschäftigt sich hauptthematisch mit dieser Veränderung des Anforderungsprofils durch die Einführung der Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters, die nunmehr in allen deutschen Flächenländern praktiziert wird.

Im Folgenden wird überblicksartig auf die verschiedenen Kommunalverfassungen mit den unterschiedlichen institutionellen Ausgestaltungen der Direktwahl eingegangen.

Die Darstellung der Direktwahl auch im Hinblick auf deren Vor- und Nachteile sind Bestandteil der weiteren Betrachtung. Der Vergleich vom traditionellen Bild des Bürgermeisters mit dem neuen Anforderungsprofil und den damit verbundenen Erwartungen der Wählerschaft schließt sich an, gefolgt von einer Bewertung des Sachverhalts hinsichtlich der politischen Auswirkungen.

1. Kommunalverfassungen

Dieser Abschnitt gibt einen kurzen Einblick in die Unterschiede der einzelnen Kommunalverfassungstypen und die entsprechenden Regelungen zur Direktwahl der Bürgermeister. Die Verschiedenheiten hinsichtlich der Bürgerbegehren- und entscheide beziehungsweise der Kommunalwahlverfahren sind nicht Gegenstand der Arbeit, würden allerdings den Vergleich komplettieren.

1.1. Die Kommunalverfassungstypen im Überblick

Auch auf kommunaler Ebene zeigen sich Unterschiede zwischen den Gemeindeverfassungen. Die Kommunalverfassungen werden durch gesellschaftliche Strukturen und Entwicklungen mitbestimmt. In der „äußeren Kommunalverfassung“ werden die Beziehungen zu Land und Bund und in der „inneren Kommunalverfassung“ die Aufgaben- und Verantwortungsverteilung zwischen Gemeindevertretung und Verwaltung beschrieben.⁴

Die Unterschiede ob monistisch oder dualistisch, monokratisch oder kollegial beziehungsweise Bürgermeister oder Stadtdirektor ergaben die Einteilung in vier Typen von Kommunalverfassungen:

Die norddeutsche Ratsverfassung, die Magistratsverfassung, die rheinische Bürgermeisterverfassung sowie die süddeutsche Ratsverfassung. Die beiden Letzteren unterscheiden sich lediglich in der Direktwahl und können daher als duale Rat-Bürgermeister-Verfassung zusammengefasst werden.⁵

Die monistische norddeutsche Ratsverfassung zeichnet sich durch einen starken Verwaltungsdirektor und einen ihm gegenüber gestellten Bürgermeister, als Vorsitzender des Rates aus. Der Bürgermeister nahm allerdings vielfach lediglich repräsentative Aufgaben wahr. Dieser Verfassungstyp fand in Nordrhein- Westfalen und Niedersachsen Anwendung, wurde jedoch im Zuge der Gemeindeordnungsreformen durch eine modifizierte süddeutsche Ratsverfassung abgelöst. Die duale Rat-Bürgermeister-Verfassung, etabliert vor allem in Bayern und Baden- Württemberg, ist gekennzeichnet durch einen starken Bürgermeister, der Vorsitzender des Gemeinderates, Repräsentant der Gemeinde und Leiter der Gemeindeverwaltung in Personalunion ist. Die Magistratsverfassung beinhaltet ein kollegiales Gremium, dem Magistrat, der dem Bürgermeister als primus inter pares zur Seite gestellt wurde. In der vor allem in Hessen praktizierten Verfassung war der Magistrat als kollegiale Verwaltungsbehörde der Stadt vom Rat abhängig. Der Magistrat und auch der Bürgermeister wurden bis zur Reform Anfang der Neunziger Jahre durch den Rat gewählt.⁶

Die Gemeindeordnungsreform bewirkte einen in der Literatur als „Siegeszug der süddeutschen Ratsverfassung“ beschriebenen Effekt, wobei lediglich kleinere Unterschiede in den Gemeindeordnungen angeführt werden. Allerdings ergeben sich durchaus auch wesentliche Unterschiede zwischen den Gemeindeordnungen bezüglich des Verhältnisses kommunaler Vertretungskörperschaft und Bürgermeister.

Holtkamp beschreibt fünf wesentliche Indikatoren für die weiterhin bestehende Varianz der Kommunalverfassungen. Es bestehen zunächst Unterschiede bei der Amtszeit des Bürgermeisters, auch in Verbindung zur Amtszeit des Rates beziehungsweise ob beide Wahlen zum gleichen Zeitpunkt stattfinden. Zweitens wird danach unterschieden, ob der Rat im Rahmen der laufenden Geschäfte durch das Rückholrecht dem Bürgermeister Kompetenzen entzogen werden können. Der Unterschied, ob die Geschäftskreise der Beigeordneten durch den Bürgermeister oder Rat festgelegt werden, ergibt einen wichtigen Einflussfaktor des jeweiligen Akteurs im Rahmen der Organisationshoheit. Weiterhin ist die Stellung der Beigeordneten gegenüber dem Bürgermeister von großer Bedeutung. Dieses Verhältnis hängt von der Organisation und der Kompetenzverteilung dieser kollegialen Verwaltungsgremien ab. Den Vorsitz und das Stimmrecht des Bürgermeisters im Rat führt Holtkamp als fünften Indikator für die Abweichungen zwischen den Kommunalverfassungen an.⁷

Die Unterschiede werden in folgender Grafik zusammengefasst:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Kommunalverfassungen im Vergleich

Quelle: Holtkamp 2003

[...]

¹ Vgl. J.Bogumil/L.Holtkamp: Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. Eine policyorientierte Einführung, (Grundwissen Politik, Bd. 42) 1. Aufl., Wiesbaden 2006, S.9.

² Vgl. J.Bogumil/L.Holtkamp/L. Kißler: Modernisierung lokaler Politik - Auswirkungen auf kommunale Entscheidungssystem, in: W. Jann. (Hrsg.), Status- Report Verwaltungsreform - Eine Zwischenbilanz nach 10 Jahren. (edition sigma), Berlin 2004, S.64 ff.

³ Vgl. ebda., S. 175.

⁴ N. Kersting: Die Zukunft der lokalen Demokratie. Modernisierungs- und Reformmodelle, (Studien zur Demokratieforschung, Bd. 7) 1. Aufl., Wiesbaden 2004, S.63.

⁵ Vgl. ebda., S.64.

⁶ Vgl. ebda., S.65.

⁷ Vgl. J.Bogumil/L.Holtkamp, a.a.O., S. 61 f.