Zuwanderung in das soziale System?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Deutschland ein Einwanderungsland? – Vergangenheit und Gegenwart. Wendepunkte in der deutschen Einwanderungspolitik
2.1 Zuwanderung nach dem zweiten Weltkrieg
2.2 Zuwanderung nach dem Anwerbestopp
2.3 Zuwanderung nach 1980 – denationalisierte Arbeitsmärkte und neue Ausländerpolitik
2.3.1 Arbeitsmigration
2.3.2 Fluchtmigration
2.4 Zuwanderungsentwicklung in den letzten Jahren und erstes Zwischenfazit

3. Zuwanderung in das soziale System?
3.1 Empfänger von Transferleistungen im Vergleich
3.2 rechtspolitische und soziologische Schließungsmechanismen gegenüber Ausländern
3.2.1 rechtliche Exklusion von Ausländern
3.2.1.1 rechtliche Ausgrenzung von nichtdeutschen Arbeitsmigranten
3.2.1.2 rechtliche Ausgrenzung von Asylbewerbern und Flüchtlingen
3.2.2 soziale Ausgrenzung von Ausländern
3.3 Der Finanzierungsbeitrag von Ausländern zum deutschen Sozialsystem

4. Fazit

5. Literaturliste
5.1 bibliographische Quelle
5.2 Internetquellen

6. Anhang

Zuwanderung in das soziale System?

Eine sozial- und rechtspolitische Analyse der Migrationsbewegung

nichtdeutscher Staatsangehöriger nach Deutschland und die Auswirkungen auf das deutsche

Sozialsystem.

„Den Gegensatz von ‚wir hier’ und ‚die da’ verträgt

eine demokratische Gesellschaft auf Dauer nicht.“

Johannes Rau, 2000^[1]

Abstract

This work refers to the discussion of immigration and the effect immigration has on the welfare system of Germany. It investigates the thesis of immigration into the welfare system and to which extent immigrants are a burden of the German welfare system.

In a first step it will be shown, how Germany became an immigration country cause this fact might be important and is the fundament of a further discussion, because if there was no significant immigration to Germany one can not argue that immigrants are a significant financial burden of the German welfare system. The third chapter begins with a comparison of transfer benefits between German and immigrant recipiants and secondly will show how immigrants are precluded from participating in German welfare benefit program due to legal and social discriminiation which are the main reasons why aliens and denizens are receivers of transfer benefits above average. Within this expotion it will become obvious why immigrants in some instances are more dependent on transfer benefits than non-immigrants respectively residents with the German nationality.

1. Einleitung

Mit Flucht und Vertreibung, den Folgeproblemen der Arbeitsmigration, der in den 1980er und 1990er Jahren anschwellenden Fluchtmigration, dem Zusammenbruch der sozialistischen Länder und dem dort entstehenden Wanderungspotential, den Kriegen in Osteuropa und im subsaharischen Afrika fallen der Migrationsforschung und –diskussion in Europa ständig neue Zuwanderungsgruppen und –probleme und damit Gelegenheiten der Verwendung ihrer eingewöhnten Fragestellungen zu.

Und so ist auch die Frage der Einwanderungspolitik in Deutschland eine alte Debatte. Viele Jahre schon gehört sie zum Inventar politischer Agendas und Diskussionen sind zum Teil unsachlich und beruhen auf falschen Tatsachen. Spätestens als Mitte der 1990er Jahre die Krise des Sozialstaats ausgerufen wurde, dominiert von Seiten politischer und anderer gesellschaftlicher – öffentlicher wie auch privater – Institutionen der Hinweis auf die Gefahr der Zuwanderung in das soziale System diese Diskussionen. Und noch heute wird eine restriktive Abschottungspolitik mit diesem Argument verteidigt – übrigens nicht nur in Deutschland. Zurecht?

Die Aufspürung einer Antwort, ist das zentrale Anliegen der nachfolgenden Arbeit; ob nämlich die deutsche Abschottungspolitik – dass eine solche existiert wird später bewiesen werden – mit dem Verweis auf eine Migration^[2] in soziale Systeme begründet werden kann.

Grundlegende Indikatoren für die Analyse dieser Frage sind einerseits die Zahlen des sozialen Systems bezogen auf Zuwanderer und zum anderen die sozial- und rechtspolitischen Steuerungsmechanismen, die der Nationalstaat anwendet, um Zuwanderung zu regulieren, mit der Tendenz, Ungleichheitsschwellen zu manifestieren. Die Möglichkeiten des Nationalstaats sind hier nahezu unbegrenzt, da allgemeine Konventionen, wie z.B. die Genfer Flüchtlingskonvention, den Zuwanderern nicht genügend Rechte sichern können und der Status der Staatsbürgerschaft das entscheidende Kriterium für die Gewährung sozialer Rechte bleibt (vgl. Köppe, Seminarskript). Inwieweit also die Nationalstaaten noch immer die Hüter über Zuwanderung sind wird später gezeigt werden.

Zunächst werde ich die Dimensionen von Zuwanderung aufzeigen, und mittels einer historischen Skizze der Frage nachgehen, ob Deutschland je ein Einwanderungsland war und heute noch als solches bezeichnet werden kann. Danach wird eine Analyse folgen, in der Zuwanderungsgruppen in Bezug zum deutschen Sozialsystem gesetzt werden. Dies wird dazu dienen, die Hypothese der Zuwanderung in soziale Systeme zu überprüfen. Hierbei werden Mechanismen aufgezeigt, die a) eine Zuwanderung in soziale Systeme einschränken und b) begründen warum dennoch Migranten mehr von wohlfahrtsstaatlichen Leistungen abhängig sind. Zudem sollen die fiskalischen und sozialen Beiträge von Migranten zum deutschen Sozialsystem untersucht werden, um daraus abzuleiten, dass einer Belastung durch Migranten auch erhebliche Gewinne gegenüberstehen. Abschließend werden in einem Fazit die Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst und nochmals auf die im Titel gestellte Frage rekurriert.

2. Deutschland ein Einwanderungsland? – Vergangenheit und Gegenwart. Wendepunkte in der deutschen Einwanderungspolitik

Ein offizielles Bekenntnis, Deutschland sei ein Einwanderungsland, gab es aus den Reihen deutscher Politik sehr spät (vgl. Seifert 2000). Erst in den letzten Jahren und speziell mit der Installierung eines Integrationsgipfels ist man sich auf Seiten des für innere Politik zuständigen Stabes, namentlich im Innenministerium, der Verantwortung und der historischen wie auch existierenden Fakten bewusst. Zwar mag heute in der großen Koalition niemand die Floskel des Einwanderungslandes allzu gern in den Mund nehmen, wohl auch, um nicht eine indirekte Einladung in die Welt hinaus zu senden, jedoch ist es für diese Arbeit notwendig, anhand der folgenden historischen Skizze und Darstellung rechtspolitischer Fakten zu untersuchen, ob Deutschland a) in der Vergangenheit und b) heute noch die Bezeichnung eines Einwanderungslandes verdient. Wenn nämlich gar keine signifikante Zuwanderung stattfand und stattfindet, kann es auch Migration in soziale Systeme gar nicht geben.

2.1 Zuwanderung nach dem zweiten Weltkrieg

Die Zuwanderungsgruppen nach dem zweiten Weltkrieg lassen sich zunächst und grob in zwei Kategorien einteilen – Zuwanderer, deren Status sich aus den Bedingungen der NS-Zeit ergibt und Arbeitsmigranten. Zur ersten Gruppe gehören Menschen, die seit den 1950er Jahren als „Aussiedler, eingebürgerte ausländische Zuwanderer und Vertriebene sowie Umsiedler der NS-Zeit“ nach Deutschland kamen (Münz/Seifert/Ulrich 1999, S. 19). Der Anteil dieser Personengruppe an der inländischen Bevölkerung wurde 1999 auf 7,2 Millionen Staatsbürger, also 10% der Einwohnerzahl Deutschlands zu diesem Zeitpunkt, geschätzt^[3]. Rechtsgrundlage für die privilegierte Zuwanderung der Aussiedler und Vertriebenen bildet das Bundesvertriebenengesetz. Zwar sind diese Menschen Zuwanderer im eigentlichen Sinn, doch spielt ihre Einbeziehung in diese Arbeit nur insoweit eine Rolle, als das sie erwähnt werden müssen, wenn es um die Analyse des Begriffs vom Einwanderungsland Deutschland geht.

Die zweite große Gruppe der Zuwanderer sind die Arbeitsmigranten, mit deren Anwerbung die erste Phase aktiver bundesdeutscher Ausländerpolitik begann. Ausländische ArbeitnehmerInnen wurden in den 1950er und 1960er Jahren gezielt vor allem aus dem Mittelmeerraum angeworben, um als Gastarbeiter den Arbeitskräftemangel auszugleichen (vgl. Herbert 2003)^[4]. Wie der Begriff Gastarbeiter andeutet, war diese Anwerbepolitik auf eine befristete Zuwanderung ausgerichtet. Es sollte also temporär das durch die prosperierende Wirtschaft entstandene Überangebot an Arbeitsplätzen durch zeitlich begrenzte Zuwanderung ausgeglichen werden. Bedarf an ausländischen Arbeitskräften gab es vor allem in der Industrie und dort bei Stellen, die wegen des Überhanges an Arbeitsplätzen und des gestiegenen Anspruchsniveaus inländischer Arbeitnehmer immer weniger mit besetzt werden konnten. Für solche Stellen wurden natürlich keine ausgebildeten Gastarbeiter benötigt, was zur Folge hatte, dass gering qualifizierte Menschen mit niedriger Bildung angeworben wurden (vgl. Meier-Braun 2002).

Der Ausländeranteil an der Bevölkerung in Deutschland wuchs in der Folge dieser intendierten Zuwanderungsstrategie von 1,2 Prozent im Jahr 1961 auf 6,4 Prozent im Jahr 1973, dem Jahr des Anwerbestopps. Im selben Jahr waren von ca. 4 Millionen Ausländern nahezu 2,6 Millionen versicherungspflichtig beschäftigt (vgl. Tabelle in Herbert 2003, S. 199). Somit waren 11,9 Prozent der in Deutschland beschäftigten Menschen Ausländer (vgl. ebd.). Schaut man sich den Anteil der Ausländer an der bundesdeutschen Wohnbevölkerung seit der aktiven Anwerbung bis hin zum Anwerbestopp an, so ist ein sprunghafter Anstieg vor allem zwischen ab dem Jahr 1961 zu erkennen. Stieg der Ausländeranteil in der Dekade von 1950 bis 1960 gerade mal um ca. 110.000 (von 568.000 auf 686.000), so folgte im darauf folgenden Jahrzehnt ein Anstieg um ca. 2,3 Millionen (von 686.000 auf ca. 3 Mio.) und bis zum Jahr des Anwerbestopps nochmals um eine Million auf ca. 4 Millionen Ausländer, die sich in Deutschland aufhielten (vgl. Tabelle in Herbert 2003 S. 199).

2.2 Zuwanderung nach dem Anwerbestopp

Als Gründe für den Anwerbestopp im Jahr 1973 werden zumeist die wirtschaftliche Rezession von 1966 und 1969 sowie der Ölpreisschock von 1973 angegeben (vgl. Reißlandt/Butterwegge 2005, Bremer/Gestring 2004, Münz/Seifert/Ulrich 1999). Zwar sank in Folge dieser Ereignisse die Ausländerbeschäftigung, stieg aber doch nach den beiden kurzen Rezessionen in den 1960er Jahre jeweils wieder beträchtlich an (vgl. Tabelle in Herbert 2003, S.199), so dass davon auszugehen ist, dass die genannten wirtschaftlichen Ereignisse nicht allein den Ausschlag für diese erste Wende deutscher Ausländerpolitik gegeben haben, zumal die Arbeitslosenquote 1973 bei lediglich 1,2 Prozent lag. Vielmehr, so stellt Treichler fest, wurden Anfang der 1968er Jahre auf der supranationalen Ebene der Europäischen Gemeinschaft „Voraussetzungen geschaffen, welche de jure den Arbeitsmarktzugang von ausländischen Arbeitnehmern aus EG-Staaten neu regeln sollten“ (Treichler 2002, S. 117)^[5]. Diese Regelung in Konzertation mit der Anwerbestrategie stellte den bundesdeutschen Arbeitsmarkt vor eine Regulierungskrise: vor allem aus Italien, dem einzigem potenziellen Auswanderungsland, welches zu diesem Zeitpunkt Mitglied der Europäischen Gemeinschaft war, wurden Arbeitskräfte erwartet, die nun ungehinderten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt hatten.

Der Anwerbestopp sollte zunächst die Einreise von Arbeitsmigranten aus der Türkei erschweren. Die Bereitschaft unter türkischen Männern als Arbeitsmigranten nach Deutschland zu emigrieren, überstieg den Bedarf an Arbeitskräften und machte die Schwächen des Anwerbesystems deutlich (vgl. Treichler 2002). Doch der Anwerbestopp hatte nicht intendierte Folgen: so sank zwar die Zahl zuwandernder türkischer Erwerbspersonen, doch nahm parallel dazu die Zahl der türkischen Wohnbevölkerung zu. Als nicht erschwerte Form der Zuwanderung blieb noch der Familiennachzug und so konnten die absoluten Zahlen der Migration von der Türkei nach Deutschland keinesfalls reduziert werden (vgl. Janssen/ Polat, 2006). Das angedachte Rotationsprinzip, welches vorsah, dass Arbeitsmigranten angeworben werden und nach einer bestimmten Arbeitsdauer wieder in die Heimatländer zurückkehren schlug fehl, denn auf Grund der meist noch schlechteren wirtschaftlichen Lage in den Heimatländern, blieben die meisten Arbeitsmigranten im Land. Wie Bommes feststellt, hatte der deutsche Wohlfahrtsstaat zu diesem Zeitpunkt seine Sanktionsmöglichkeiten, die den politisch eingeleiteten Zuwanderungsprozess rückgängig machen konnten, bereits erheblich eingeschränkt, in dem er die Arbeitsmigranten in das Sozialversicherungssystem einbezog (Bommes 1999, S. 186). Zwar wurde versucht, auf Basis des Ausländergesetzes von 1965^[6] die migrations­politischen Ziele des Staates zu korrigieren, doch widersprach die Rechtssprechung in den 1970er und 1980er Jahren die „einmal gegenüber Ausländern eingegangene sozial- und aufenthaltsberechtigte Verpflichtungen allein nach Gesichtspunkten politischer Opportunität außer Kraft zu setzen“ (Bommes 1999, S. 187).

Unter wohlfahrtsstaatlichen Gesichtspunkten wurden also die Rechtsdifferenzen von Arbeitsmigranten und Staatsbürgern eingeebnet und ein rechtlicher Anspruch auf die Fortdauer des Aufenthaltes begründet.

2.3 Zuwanderung nach 1980 – denationalisierte Arbeitsmärkte und neue Ausländerpolitik

2.3.1 Arbeitsmigration

Die Wiederholung einer unkontrollierbaren Migration sollte aus bundespolitischer Sicht unbedingt verhindert werden. Nicht anders lässt sich die Zuwanderungspolitik seit Beginn der 1980er Jahre verstehen, die sich nicht zuletzt wegen der öffentlichen Politisierung verschärfte. So titelte der Spiegel in seiner Ausgabe vom 3.5.1982: „Ausländer: Das Volk hat es satt“.

Dementsprechend wurden folgende zuwanderungs- und ausländerpolitischen Ziele in die Vereinbarung der schwarz-gelben Koalition unter dem Bundeskanzler Helmut Kohl aufgenommen: „ 1. Integration der hier lebenden Ausländer; 2. Die Förderung der Rückkehrbereitschaft und 3. Die Verhinderung eines weiteren Zuzugs“ (Herbert 2003, S. 250). Das Fundament dieser Vereinbarungen war: Deutschland ist kein Einwanderungsland.

Die Adressaten dieser Stoßrichtung waren in erster Linie die zugewanderten Arbeitsmigranten und das erwartete Migrationspotential aus der Türkei. Durch ein Assoziierungsabkommen mit der Europäischen Gemeinschaft aus dem Jahr 1963, welches türkischen Staatsbürgern quasi gleiche Freizügigkeitsregelungen auf dem europäischen Binnenmarkt einräumte, befürchtete die Bundesregierung einen nicht kontrollierbaren Zustrom an Arbeitsmigranten. Spanien und Griechenland kamen als Adressaten ja nicht in Frage, da ihre Beitritte zur EG bereits terminiert waren. Zudem sank die Zahl der Arbeitsmigranten aus den südeuropäischen Ländern die a) bereits zur EG gehörten oder b) zeitnah beitraten bereits seit Ende der 1970er Jahre deutlich ab (vgl. Münz/Seifert/Ulrich 1999, S. 53). Die in absoluten Zahlen gemessen größten Gruppen Arbeitsmigranten stellten Ausländer der türkischen Ethnie ( 1997: 560.000) und Migranten aus den sich seit Mitte der 1980er, mit dem Machtantritt Gorbatschows in der Sowjetunion, liberalisierenden, ehemaligen kommunistischen Ostblockstaaten, namentlich dem damaligen Jugoslawien (378.000) und Polen (150.000) (Münz/Seifert/Ulrich 1999, S. 52)^[7].

[...]

^[1] Zitat von Bundespräsident Johannes Rau aus seiner Berliner Rede zur Einwanderungspolitik am 12.05.2000 (Quelle: Schröder 2007, S. 292)

^[2] Wenn im Folgenden von Migration gesprochen wird, ist die Zuwanderung aus anderen Nationalstaaten gemeint. Dementsprechend wird Binnenmigration hiermit nicht erfasst.

^[3] der weitaus größte Teil dieser Personengruppe wanderte erst nach 1987 nach Deutschland

ein. Bis 1987 wurden an den Grenzdurchgangslagern der BRD nur 1,4 Mio Menschen dieser Einwanderungsgruppen registriert (Münz/Seifert/Ulrich 1999, S. 30). Dennoch konnten sie de facto bereits nach dem zweiten Weltkrieg zuwandern, weshalb sie in diesem Teil der Arbeit aufgenommen wurden.

^[4] Beispielsweise gab es in Deutschland im Jahr 1960 465.000 offene Stellen bei einer Arbeitslosenquote von 1,3% (Herbert 2003, S. 195)

^[5] Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft vom 15.10.1968 (ABl. 1968 Nr. L257/2) (Arndt 2006, beiliegende CD-ROM mit wichtigen Rechtsentscheidungen auf europäischer Ebene)

^[6] „1965 wurde das Ausländerrecht grundlegend novelliert. Als Ziel des Gesetzes wurde eine liberale und weltoffene Fremdenpolitik vorgegeben. Die Einschränkung folgte auf dem Fuß, denn es heißt in der Gesetzesbegründung, eine solche Politik könne nur vertreten werden, wenn die staatlichen Belange gegenüber Fremden zum Schutz der eigenen Staatsbürger wirksam durchgesetzt werden könnten.“ (Hervorhebung im Original) (Quelle: http://library.fes.de/fulltext/asfo/01007002.htm#E10E8)

^[7] Diese Zahlen sind jedoch nicht gleichzusetzen, mit dem Gesamtausländeranteil dieser Ethnien. Im Jahr 1998 lebten ca. 2,1 Millionen türkische, 719.000 jugoslawische und 283.000 polnische Ausländer in Deutschland (Daten aus Herbert 2003, S. 290).