Einzelfelder kommunaler Aufgaben: Kommunale Umweltpolitik

Inhalt

1 Einführung

2 Rahmenbedingungen einer kommunalen Umweltpolitik
2.1 Ökologischer Strukturwandel
2.2 Stellenwert und Funktion
2.3 Das Verhältnis staatlicher und kommunaler Umweltschutzkompetenzen
2.4 Instrumente kommunaler Umweltpolitik
2.5 Akteure kommunaler Umweltpolitik

3 Entwicklungstendenzen: Kommunale Umweltpolitik vor dem Hintergrund der Lokalen Agenda 21
3.1 Inhaltliche Grundlagen / Auftrag
3.2 Zwischen globaler Herausforderung und lokaler Gestaltungsmöglichkeit
3.2.1 Der Lokale Agenda 21 - Prozess
3.2.1.1 Chancen
3.2.1.2 Restriktionen
3.2.1.3 Ein kurzes Resümee

4 Zusammenfassung

5 Literatur

1 Einführung

Umweltschutz vor Ort bedeutet nicht nur die Entsorgung von Benzinkanistern und ausgemusterten Kühlschränken am Wegesrand. Der Umweltschutz zählt heute zu den öffentlichen Aufgabenbereichen, zudem werden umweltpolitische Entscheidungsprozesse immer mehr zu zentralen Themen der Kommunalpolitik.

In diesem Beitrag wird zur Vertiefung eines Referats die Kommunale Umweltpolitik als ein komplexes Feld kommunaler Aufgaben näher untersucht. Ich möchte der Frage nachgehen, welche Kompetenzen die Kommune in diesem Aufgabenfeld aufweist. Von Interesse ist dabei das Potential der kommunalen Selbstverwaltung für den Umweltschutz. Um zu einer differenzierten Betrachtung der Kommunalen Umweltpolitik zu gelangen, werden die allgemeinen Rahmenbedingungen für dieses Aufgabenfeld ausgelotet: die Funktion, die Instrumente, die Akteure, die Spielräume, aber auch die Restriktionen und Herausforderungen.

Ein Schwerpunkt wird auf die Entwicklungstendenzen des Umweltschutzes im kommunalen Bereich gelegt, denn es ist eine Veränderung der Konzepte der Kommunalen Umweltpolitik festzustellen. Das Konzept der nachhaltigen Entwicklung soll als Beispiel für die neuen Herausforderungen an eine Kommunale Umweltpolitik dienen. Die Umsetzung in Form der 'Lokale Agenda 21 – Prozesse' auf der kommunalen Ebene dient dabei als Untersuchungsgegenstand, inwieweit kommunale Verwaltungstätigkeit reformfähig ist. Zur Veranschaulichung dienen die Städte Jena und Trier¹ als kommunale Beispiele. Kurz gesagt, es geht um eine Darstellung wie, mit welchen Mitteln, zu welchem Zweck und mit welchem Erfolg, aber auch mit welchen Beschränkungen Kommunale Umweltpolitik ausgeübt wird.

Die Sichtung der Literatur zur Kommunalen Umweltpolitik bringt einige interessante Beiträge zur Kommunalen Umweltpolitik zu Tage. Eine umfassende Darstellung des Politikfeldes Umweltpolitik auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene bietet Winfried Kösters². Eine breite Palette der Gesichtspunkte unter denen Kommunale Kommunalpolitik betrachtet werden kann, findet sich in verschieden Sammelbänden³. In verschieden Einzelbeiträgen werden konkret die Rahmenbe-dingungen Kommunaler Umweltpolitik aufgezeigt⁴.

Zahlreiche Beiträge bieten Einblicke in die Diskussion und die Aktivitäten zur Lokalen Agenda 21 in Deutschland⁵.

2 Rahmenbedingungen einer kommunalen Umweltpolitik

2.1 Ökologischer Strukturwandel

Der Umweltschutz kann erst in jüngster Zeit zu den Aufgabenfeldern der Kommunalpolitik gezählt werden. Bis weit in die 70er Jahre hinein wurde die Verantwortung für den Umweltzustand dem staatlichen Zuständigkeitsbereich zugeordnet, was allerdings nicht im Widerspruch steht zu einem bereits frühzeitigem kommunalem Tätigwerden in den Bereichen der Daseinsvorsorge, die heute dem Umweltschutz zugerechnet werden⁶. Mit diesen städtehygienischen Maßnahmen hat umwelt-relevantes Handeln demnach eine lange kommunale Tradition, umweltbewusstes Verhalten ist hingegen erst seit vergleichsweise kürzerer Zeit festzustellen⁷.

Bis Ende der 70er Jahre war Umweltschutz für die Kommunen keine originäre Aufgabe, in der Umweltpolitik wurde den Kommunen nur eine untergeordnete Rolle zugewiesen⁸. Auf der kommunalen Ebene wurde aber die Mehrzahl der öffentlich wahrnehmbaren Umweltprobleme zuerst sichtbar und führte hier zu einem kritischen Problemdruck. Seit Ende der 70er Jahre führte dieser allgemein wachsende Handlungsdruck beziehungsweise ein gestiegenes lokales Protestpotential und Wahlerfolge grüner Wählergruppierungen zu einer erheblichen Steigerung des politischen Stellen-wertes des kommunalen Umweltschutzes. Die Zeit der generellen Vernachlässigung des Umwelt-schutzes in der Kommunalpolitik war vorbei⁹. Es entstand eine kommunale Umweltpolitik, „die sich in Anlehnung an das Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971 als Gesamtheit aller Maß-nahmen versteht, die notwendig sind, um dem Bürger eine städtische Umwelt zu sichern, [...] sowie die Tier- und Pflanzenwelt im städtischen Siedlungsbereich vor nachhaltigen Wirkungen menschlicher Eingriffe zu schützen und Umweltschäden zu beseitigen [..]“¹⁰. Durch die Bedeutungszunahme der Kommunalen Umweltpolitik seien vielerorts qualitative Veränderungen des umweltpolitischen Zielspektrums festzustellen¹¹.

Heute zählt Umweltpolitik in hochverdichteten Kernstädten, Umlandgemeinden der Kernstädte und im ländlichen Raum häufig zu den wichtigsten kommunalpolitischen Aufgaben¹². Ohne den Beitrag der Gemeinden sei eine wirksame nationale und internationale Umweltpolitik nicht mehr denkbar¹³. Mit der prinzipiellen Aufnahme der Gemeinden in den Kreis der Träger der Umweltpolitik ist jedoch noch wenig über ihre wirklichen Gestaltungsmöglichkeiten gesagt.

2.2 Stellenwert und Funktion

Auf der Ebene der Städte, Kreise und Gemeinden stellt Umweltschutz einen komplexen Politikbereich dar. Kommunale Umweltpolitik weist keine Einheitlichkeit hinsichtlich der Träger auf, die personellen und finanziellen Ressourcen sind ebenso unterschiedlich wie die zu bewältigenden Problemlagen und Aufgaben. Es bestehe eine umweltschützerische Mehrdimensionalität wichtiger Gemeindeaufgaben¹⁴. Kommunale Umweltschutzaufgaben erstrecken sich auf das gesamte Spektrum der Umweltmedien und Schutzgüter. So reicht der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in fast alle kommunalen Aufgabengebiete hinein. 'Klassische' Beispiele für das weite Spektrum kommunaler Tätigkeiten mit Umweltbezug sind Entsorgungstätigkeiten, Energie- und Wasserversorgung, Entwicklungs- und Bauleitplanung, Verkehrsplanung, Personenverkehr, Wohnungsbau, Anlage und Pflege von Freiräumen, Friedhöfen, Sport- und Erholungsflächen. Umweltschutz ist nicht gerade ein konkret bestimmbarer Verwaltungszweck, sondern eine nur schwer abgrenzbare Querschnittsaufgabe¹⁵, die vielfältig mit anderen Politik- und Verwaltungsbereichen verknüpft ist. Kommunale Umweltpolitik gilt als Querschnittsaufgabe „im Sinne der komplexen Vernetzung kommunaler Handlungsfelder, die die jeweiligen lokalen Bedürfnisse, Erfordernisse und Möglichkeiten und somit die Lebensqualität 'vor Ort' berücksichtigt“¹⁶. Trotz der Querschnittshaftigkeit des Politikfeldes seien spezifische Merkmale hinsichtlich der Ziele, Instrumente und Handlungsmuster der Kommunalen Umweltpolitik identifizierbar¹⁷.

Hinsichtlich der Relevanz und des Potentials kommunaler Umweltpolitik bestehen unterschiedliche Auffassungen, da eine grundsätzliche Ambivalenz im Verhältnis von Kommune und Umweltschutz festzustellen ist. So sind die Beziehungen der Kommunen zur Umweltproblematik nicht eindimensional, sondern weisen mehrere, einander widersprechende Aspekte auf¹⁸:

- Kommunen sind durch viele ihrer Tätigkeitsbereiche direkte Verursacher von Umweltbelastungen
- Kommunen sind zugleich durch ihre Eigenschaft als unterste staatliche Ebene Opfer von Umweltbelastungen
- Kommunen sind durch eigene Maßnahmen in verschiedenen Bereichen aktive Umweltschützer
- Kommunen sind schließlich die wichtigste Vollzugsinstanz staatlicher Umweltpolitik

Die Ebene der Kommunalen Umweltpolitik ist wie oben aufgeführt durch vielfältige Verflechtungen gekennzeichnet, so dass es oftmals zu problematischen Abhängigkeiten und Wechselwirkungen zwischen der Kommunalpolitik und den Prozessen und Aktivitäten außerhalb des kommunalen Bereichs kommt. Ralph Baumheier stellt eine 'Janusköpfigkeit' bestimmter Umweltschutzplanungen fest, Aufgaben mit Umweltbezug würden sich nicht automatisch positiv für die Umwelt auswirken, sie könnten auch im Gegenteil umweltbelastende Faktoren aufweisen¹⁹.

Für umweltpolitische Kompetenzen spricht, dass die kommunalen Entscheidungsträger für die lokalen Bedürfnisse und Präferenzen eine größere Problemnähe haben²⁰. Umweltprobleme sind in der Regel vor Ort sichtbar. Diese räumliche Nähe von Verursachern und Betroffenen auf der kommunalen Ebene bietet Chancen für Problemlösungen und praktische Anknüpfungspunkte für lokale Umweltprobleme. Auf der kommunale Ebene fallen demnach die Wahrnehmbarkeit und Betroffenheit von Umweltbelastungen sowie politische Möglichkeiten der einzelnen Bürger am stärksten zusammen. Zudem haben kommunale Entscheidungen zumindest mittelbare Auswirkungen auf den Umweltzustand. „Entscheidungen und Nicht-Entscheidungen der Kommunen in der Umweltpolitik beeinflussen nicht nur zentral die Lebensverhältnisse der Bürger in Städten und Gemeinden, sie werden häufig auch weit über den örtlichen Bereich hinaus wirksam“²¹. Diese Zusammenhänge werden charakterisiert mit dem Schlagwort 'Global denken – lokal handeln' als Imperativ kommunaler Umweltpolitik.

Für die meisten umweltbedeutsamen Aufgabenfelder der Kommunen bestehen inzwischen gesetzliche Regelungen, denn wie in den meisten anderen westlichen Industriestaaten entwickelte sich die Umweltpolitik in der Bundesrepublik zu einem eigenständigen Politikbereich mit spezialisierten gesetzlichen Regelungen und Problemlösungsinstanzen, deren Gesamtmaterie komplex und unübersichtlich ist²².

2.3 Das Verhältnis staatlicher und kommunaler Umweltschutzkompetenzen

Der Kommunale Umweltschutz ist eingebettet in die Selbstverwaltung der Städte. Zuerst steht der Bund in der Pflicht, er gibt das Konzept und die Rahmenbedingungen vor. Auf der nächsten Stufe, bei der Umsetzung, beim Vollzug der umweltpolitischen Vorgaben kommen im Rahmen der Länder-gesetze die kommunalen Gebietskörperschaften ins Spiel²³. In der Realität sind daher für die meisten umweltbedeutsamen Aufgabenfelder der Kommunen durch die jeweiligen Bundes- und Landesgesetze weitgehende Detailregelungen vorgegeben²⁴, so bestehen für die unterschiedlichen Umweltmedien jeweils Spezialgesetze mit dazugehörigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Heinrich Pehle weist darauf hin, dass kommunale Aufgaben im Umweltschutz sich in Form unterschiedlicher Rechtskonstruktionen finden, das heißt die Entscheidungs- und Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden würden in den einzelnen Problemfeldern unterschiedlich ausfallen. Grundsätzlich wird zwischen Aufgaben des 'übertragenen Wirkungskreises' sowie den Aufgaben des 'eigenen Wirkungskreises' differenziert²⁵:

- Vom Staat übertragener Wirkungskreis: Die Städte, Kreise und Gemeinden unterliegen bei der Übernahme von Aufgaben ordnungsbehördlicher Überwachung und Gefahrenabwehr als untere Fachbehörde neben der staatlichen Rechtsaufsicht zusätzlich einer Fachaufsicht.
- Eigener Wirkungskreis (freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben): Die Kommunen besitzen mit ihrer verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie eigene umweltrelevante Kompetenzen, sie sind im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung für die Lösung vieler örtlicher Umweltprobleme eigenverantwortlich zuständig. Bei der selbständigen Regelung einer Vielzahl der örtlichen Angelegenheiten können sie als Mittel der Aufgabenerfüllung auf die verfassungsrechtlich garantierten Satzungs-, Einnahmenerzielungs-, Organisations- und Personalkompetenzen zurückgreifen²⁶.

Freien Entscheidungsspielraum haben die Kommunen bei den so genannten freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, zum Beispiel bei der Gestaltung der Grünflächen und des Naherholungsbereiches. Bei pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben schreibt der Gesetzgeber hingegen vor, dass bestimmte Aufgaben übernommen werden müssen, das 'Wie' lässt er dabei offen. Dies gilt besonders für die Bereiche Abfall- und Abwasserentsorgung, Wasserversorgung, Versorgung mit leitungsgebundenen Energien, Bauleitplanung und Verkehr, wobei noch zwischen Kreisen, kreisfreien Städten und kreisangehörigen Städten differenziert werden muss. So haben die Kreise und kreisfreien Städte eine besondere Bedeutung für die Abfallwirtschaft und sind für die Aufstellung von Landschaftsplänen zuständig.

Diese Kompetenzverteilung zwischen staatlichen und kommunalen Aufgaben birgt wechselseitige Abhängigkeiten in sich²⁷. Man kann also resümieren, dass eine kommunale Gebietskörperschaft mit einer begrenzten Eigenverantwortung im Umweltschutz tätig wird. Die Kommunen können größtenteils nicht völlig frei über die Art und Weise ihrer Aufgabenwahrnehmung entscheiden, sie unterliegen bestimmten Mindestanforderungen, die durch staatliche Gesetze und Rechtsverordnungen vorgegeben sind und deren Einhaltung von staatlichen Aufsichtsbehörden kontrolliert wird²⁸.

[...]

¹ Die Stadt Trier dient als Beispiel, da ich aufgrund eines Praktikums Einblicke in den Lokale Agenda 21 – Prozess der Stadt erhalten konnte.

² Kösters, Winfried, 1997: Umweltpolitik: Themen, Funktionen, Zuständigkeiten. München, Landsberg am Lech.

³ Fiedler, Klaus P. (Hg.), 1991: Kommunales Umweltmanagement: Handbuch für praxisorientierte Umweltpolitik und Umweltverwaltung in Städten, Kreisen und Gemeinden. Köln. / Feser, Hans-Dieter, Hauff, Michael (Hg.), 1996: Kommunale Umweltpolitik. Regensburg.

⁴ Besonders Hucke, Jochen, 1994: Kommunale Umweltpolitik. S. 474 – 489 in: Roth, Roland / Wollmann, Hellmut (Hg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Opladen, Hucke, Jochen, 1994: Kommunale Umweltpolitik. S. 27 – 69 in: Alemann, Ulrich von u.a.(Hg.) Politik: eine Einführung. Opladen. / Pehle, Heinrich, 1990: Umweltschutz vor Ort: Die umweltpolitische Verantwortung der Gemeinden. S. 24 – 34 in: APUZ, B 6. / Baumheier, Ralph, 1992: Kommunale Umweltpolitik: Bereiche, Instrumente und innovative Ansätze. Stuttgart, Berlin, Köln.

⁵ Zum Inhalt der Lokalen Agenda 21 siehe Zimmermann, Monika, 1997: Lokale Agenda 21 – Ein kommunaler Aktionsplan für die zukunftsbeständige Entwicklung der Kommune im 21. Jahrhundert. S. 25 – 38 in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 27. / Zu den Schwierigkeiten einer Umsetzung siehe Jäger, Thomas, Schwarz, Michael, 1998: Das sozial-ökologische Innovationspotential einer nachhaltigen, zukunftsfähigen Entwicklung auf betrieblicher und kommunaler Ebene. S. 21 – 29 in: APUZ, B 50. / Strukturbedingungen, Anforderungen und konkrete Bereiche präventiver Umweltpolitik auf der kommunalen Ebene bietet Baumheier, Ralph, 1993: Kommunale Umweltvorsorge. Chancen und Probleme präventiver Umweltpolitik auf der kommunalen Ebene am Beispiel der Energie- und Verkehrspolitik. Basel. / Einen Beitrag zur ökologischen Stadtentwicklung bietet ebenso Quante, Michael, 1996: Umweltschutz in den Kommunen. S. 32 – 40 in: APUZ, B 50. / Empfehlungen für die Kommunen finden sich bei Hermanns, Klaus, 2000: Die Lokale Agenda 21. Herausforderung für die Kommunalpolitik. S. 3 – 12 in: APUZ, B 10-11.

⁶ Heinrich Pehle erbringt den Hinweis auf die althergebrachte kommunale Verantwortung in Bereichen, die heute der Umweltpolitik zugerechnet werden. Vgl. Pehle, Heinrich, 1990: Umweltschutz vor Ort: Die umweltpolitische Verantwortung der Gemeinden. S. 24 – 34 in: APUZ, B 6, S. 24.

⁷ Vgl. Baumheier, Ralph, 1993: Kommunale Umweltvorsorge. Basel, S. 52.

⁸ Vgl. Quante, Michael, 1996: Umweltschutz in den Kommunen. S. 32 – 40 in: APUZ, B 50, S. 34.

⁹ Vgl. Pehle, 1990: Anm. 6, S. 24.

¹⁰ Fiedler, Klaus P., 1991: Umweltrecht in der kommunalen Praxis. S. 1 – 12 in: Ders. (Hg.): Anm. 3, S. 1.

¹¹ Vgl. Hucke, Jochen,1994: Kommunale Umweltpolitik. S. 474 – 489 in: Roth, Roland / Wollmann, Hellmut (Hg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Opladen, S. 475.

¹² Vgl. zu den Unterschieden in den Umweltproblemen von Kernstädten und Umlandgemeinden Hucke, Jochen, 1994: Kommunale Umweltpolitik. S. 27 – 69 in: Alemann, Ulrich von u.a.(Hg.) Politik: eine Einführung. Opladen, S. 38 -42.

¹³ Vgl. Pehle, 1990: Anm. 6, S. 25.

¹⁴ Vgl. Pehle, 1990: Anm. 6, S. 25.

¹⁵ Vgl. Baumheier, Ralph, 1992: Kommunale Umweltpolitik. Stuttgart, Berlin, Köln, S. 16.

¹⁶ Feser, Hans – Dieter / Flieger, Wolfgang, 1996: Kommunale Umweltpolitik: Handlungsspielräume und Hindernisse. S. 1 – 24 in: Feser / Hauff (Hg.): Anm. 3, S. 8.

¹⁷ Vgl. Hucke, 1994: Anm. 11, S. 474.

¹⁸ Nach Baumheier, 1993: Anm. 7, S. 52.

¹⁹ Vgl. Baumheier, 1992: Anm. 15, S. 13.

²⁰ Vgl. Feser / Flieger, 1996: Anm. 16, S. 3.

²¹ Hucke, 1994: Anm. 12, S. 30.

²² Vgl. Fiedler, 1991: Anm. 10, S. 1.

²³ Vgl. die Übersicht: Zuständigkeiten in der Umweltgesetzgebung bei Fiedler, 1991: Anm. 10, S. 3.

²⁴ Klaus P. Fiedler bietet einen Überblick über die wichtigsten bundesrechtlichen Regelungen mit kommunaler Relevanz. Vgl. Fiedler, Anm. 10, S. 4.

²⁵ Vgl. Pehle, 1990: Anm. 6, S. 26.

²⁶ Vgl. Hucke, 1994: Anm. 12, S. 49.

²⁷ Vgl. hierzu genauer die Tabelle zur Aufgabenverteilung zwischen Kommunen und staatlichen Instanzen beim Umweltschutz bei Hucke, 1994: Anm. 12, S. 50.

²⁸ Unter anderem die Kommunalaufsicht der Landkreise oder Bezirksregierungen und Umweltschutz-Fachbehörden, wie etwa die staatlichen Gewerbeaufsichts-, Wasserwirtschafts-, Abfall- oder Naturschutzbehörden.