Der Solidarpakt II für die ostdeutschen Länder – wirksamer Beitrag zur „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ oder fehlverwendete Transfers?


Hausarbeit (Hauptseminar), 2007

19 Seiten, Note: 1,7


Leseprobe

Inhalt

1. Einleitung

2. Die finanzielle Situation der neuen Länder und ihre Lösung(en)
2.1. Der Rückstand 1989/1990 und die Anschubfinanzierung
2.2. Stotternder Motor und der Solidarpakt I
2.3. Der Weg ist noch lang

3. Der Solidarpakt II: Anforderungen und Ergebnis

4. Die Fehlverwendung der Mittel
4.1. Die Zahlen
4.2. Gründe für die Fehlverwendung
4.3. Der Blick in den Westen
4.4. Die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ im Grundgesetz

5. Wirksamer Beitrag zur „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“

6. Fazit/Ausblick

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Am 19. September 2007 war es wieder einmal so weit. Das Bundeskabinett verabschiedete den Jahresbericht zum Stand der deutschen Einheit 2007. Vorgestellt vom Ost-Beauftragten Wolfgang Tiefensee informierte der Bericht über Maßnahmen und Aktivitäten der Bundesregierung zur Förderung der neuen Bundesländer. Das Grundcredo des Berichtes ist durchaus positiv zu sehen. Wie schon in der Überschrift („Chancen nutzen, Zusammenhalt sichern“)[1] deutlich wird, gibt es immer noch Licht und Schatten in den neuen Bundesländern. Unbestritten ist: 17 Jahre nach dem Vollzug der äußeren Einheit ist die innere Einheit immer noch nicht abgeschlossen. Die wirtschaftliche und finanzielle Entwicklung der neuen Länder blieb deutlich hinter den Erwartungen der „blühenden Landschaften“ zurück, die Wahlversprechen der Ära Kohl liegen heute noch als schwere Bürde auf dem „Aufbau Ost“. Diese Entwicklung wird von daher nicht von allen als positiv angesehen: In einer kürzlich veröffentlichten Umfrage wünschen sich 21 % der Sachsen-Anhalter eine „Rückkehr zur sozialistischen Ordnung“.[2] Mit der Zeit wurden viele Förderprogramme auf den Weg geschickt, um den Osten an den Westen anzugleichen, zuerst der Fonds Deutsche Einheit, dann der Solidarpakt I und seit 2005 der Solidarpakt II. Im Zuge der immer größer werdenden Transferleistungen kommt vor allem aus den alten Bundesländern Kritik an den ostdeutschen Regierungen auf, dass sie ihre erhaltenen Zahlungen nicht gesetzeskonform verwenden und somit den „Aufbau Ost“ verschleppen. Der „Spiegel“[3] merkte 2004 an, dass die fehlverwendeten Leistungen für den „Aufbau Ost“ bald zu einem „Absturz West“ führen würden. Ausgehend von der These, dass der Solidarpakt II für die ostdeutschen Länder in erster Linie ein Beitrag zur "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" ist und dass sie die Transfers zwar nicht gesetzeskonform verwendeten, jedoch damit den westdeutschen Länder nicht unähnlich sind, soll diese Arbeit die Frage klären, wie weit der „Aufbau Ost“ vorankommt, wie die bereitgestellten Mittel verwendet werden und wurden und ob der Solidarpakt II einen Beitrag zur „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ liefert.

Dafür sollen finanzielle Kennzahlen über die ost- wie westdeutschen Länder, sowie der Gesetzestext des FAG (Finanzausgleichsgesetz) zur Analyse der Mittelverwendung aus finanzwissenschaftlicher und staatsrechtlicher Sicht herangezogen werden. Politisch-kulturell und rechtlich wird ebenso versucht, für die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ einen Gradmesser zu finden, der zur Klärung der Frage hinzugezogen wird.

Chronologisch beginnend soll zunächst in dieser Arbeit die mäßige finanzielle Situation der ostdeutschen Länder um 1990 dargestellt werden, schließlich ist sie Ausgangspunkt der bis heute vorgenommenen Anstrengungen. Ausgehend von der Vision „blühender Landschaften“ wurden Konzepte vorgestellt, die den Wirtschaftsmotor Ost anstoßen und zum Laufen bringen sollten. Dies soll ebenso kurz angerissen werden, wie der erste Versuch 1994, mit dem Solidarpakt I ernsthaft an dem finanziellen und wirtschaftlichen Problem Ostdeutschland zu arbeiten. Bekannt ist, dass der Solidarpakt I seine Fortführung im Solidarpakt II fand. Warum das so ist, und welche Maßnahmen im Solidarpakt II beschlossen wurden, wird ebenfalls in diese Arbeit einfließen. Mit dem Solidarpakt II als Ausgangspunkt wird dann der Frage nachgegangen, wie die ostdeutschen Länder die Mittel verwendet haben. Des Weiteren sollen folgende Fragen geklärt werden: Wurden die Mittel fehlverwendet und wenn ja, warum? Welche Alternativen gab es dafür? Kann die Situation mit den anderen Nehmerländern verglichen werden? Im Anschluss wird kurz auf den Begriff „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ im Grundgesetz eingegangen. Den „blühenden Landschaften“ widmet sich der letzte Abschnitt. Das darauffolgende Fazit soll dazu auch einen Ausblick auf die weitere Förder- und Ostpolitik der Bundesrepublik liefern.

2. Die finanzielle Situation der neuen Länder und ihre Lösung(en)

2.1. Der Rückstand 1989/1990 und die Anschubfinanzierung

Die friedliche Revolution 1989 war bekanntermaßen der Auslöser für einen bis dato nie dagewesenen Prozess in der deutschen Geschichte. Der „Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands“[4] löste die DDR auf und gliederte die fünf ostdeutschen Bundesländer zusammen mit dem Bezirk Ost-Berlin in die Bundesrepublik Deutschland ein. Doch wurden nicht nur etwa 16,4 Millionen Bürger und 108.179 km² Fläche integriert. Die Bundesrepublik übernahm im selben Atemzug eine „Schuldenerblast“ der DDR in Höhe von 340 Mrd DM, errechnet aus „Verbindlichkeiten, die direkt aus dem DDR-Staatshaushalt stammten oder in Verbindung mit der Währungsunion und der Sanierung des desolaten ostdeutschen Unternehmenssektors entstanden sind.“[5] Das mag im Verhältnis zu den „reinen“ Staatsschulden der Bundesrepublik in Höhe von 929 Mrd DM 1989 verhältnismäßig gering erscheinen, doch waren die Erblasten vor allem Ausdruck der schlechten wirtschaftlichen wie finanziellen Situation der ostdeutschen Länder.

Das Bruttoinlandsprodukt mit 13.858 DM je Einwohner 1991 entsprach einem Wert von rund einem Drittel des Bruttoinlandsprodukts der alten Länder, ca. 32,8 %.[6] Die Zahlen der Steuereinnahmen waren noch katastrophaler: Die ostdeutschen Länder nahmen 1991 16,2 Mrd DM, die westdeutschen Länder 538 Mrd DM ein.[7] Die laufenden Ausgaben hingegen waren fast gleich. Die ostdeutsche Wirtschaft war „mit einem Anteil der Landwirtschaft in Höhe von 10 Prozent und der Industrie von gut zwei Dritteln des Inlandsprodukts und unterentwickelten Dienstleistungsbereichen stark rückständig.“[8] Die Infrastruktur mitsamt dem Wohnungsbau boten ebenso wenige Lichtblicke wie die Innenstädte. Der Zusammenbruch mit dem Osthandel der Sowjetunion und dem Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe taten ihr Übriges. Allgemein wurde „der Entwicklungsrückstand gegenüber Westdeutschland [auf] 10 bis 20 Jahre“[9] beziffert.

Auszug verschiedener volkswirtschaftlicher Kennzahlen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Busch 2002

Mit dem Beitritt wurde ein so genannter „Institutionentransfer“[10] vollzogen: Das Rechtssystem mit der westdeutschen Verfassungs- und Rechtsordnung, die Verwaltung und die administrative Struktur wurden ebenso übernommen, wie sich die wichtigsten Parteien und Verbände nach Ostdeutschland ausdehnten. In der DDR war eine Arbeitslosenversicherung nicht vorhanden und auch das Rentensystem war in seinem Umfang mit dem westdeutschen nicht zu vergleichen. All diese Probleme bedeuteten neben der schlechten wirtschaftlichen Lage der ostdeutschen Länder einen erhöhten Transferbedarf in dieselbigen. Die damalige Bundesregierung hielt jedoch zunächst an der Idee einer geringfügigen „Anschubfinanzierung“ fest und nahm an, dass sich die neuen Länder aufgrund der „ökonomischen Aufholjagd“. selbst finanzieren würden[11], eine schlichtweg falsche Entscheidung, wie heute bekannt ist.

Die ersten Schritte zur Anschubfinanzierung wurden im Vertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990 und im Einigungsvertrag vom 31. August 1990 beschlossen. Allerdings waren die neuen Länder zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht gegründet und somit an den Entwürfen so gut wie gar nicht beteiligt, sodass die Maßnahmen klar kostengünstig für die alten Länder waren. Genauer: Die neuen Länder bekamen vorübergehend von der Verteilung der Umsatzsteuer nur 55 % des durchschnittlichen Westniveaus, erhöht auf 70 % bis 1994. Pauschal wurden den neuen Ländern stattdessen Gelder in Höhe von 155 Mrd DM aus dem so genannten Fonds Deutsche Einheit zugestanden. Die Finanzierung war stark degressiv ausgelegt, sodass beispielsweise 1994 (geplant) nur noch 10 Mrd DM in die neuen Länder fließen sollten.

2.2. Stotternder Motor und der Solidarpakt I

Doch schnell wurde klar, dass die Zahlungen sprichwörtlich eher wie ein Tropfen auf dem heißen Stein erschienen – innerhalb weniger Wochen fiel die Industrieproduktion in Ostdeutschland um mehr als 50 %[12] – sodass schrittweise eine Erhöhung des Fonds Deutsche Einheit erfolgte. Die Summe des Fonds wurde daher auf 146,3 Mrd DM angepasst, die Länder voll in die Umsatzsteuerverteilung einbezogen und zusätzlich stellte der Bund über das „Gemeinschaftswerk Aufschwung Ost“ 1991 und 1992 12 Mrd DM zur Verbesserung der Infrastruktur, zur Wirtschaftsförderung und für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bereit. Der dringendste Handlungsbedarf war damit erst einmal gedeckt, doch musste der weitere „Finanzplan erheblich nach oben korrigiert werden, und das nicht nur auf kurze Sicht.“[13] 1993 und 1994 wurde dann noch einmal der Fonds als Soforthilfe auf 160,7 Mrd DM erhöht.

Da die ostdeutschen Länder ab 1995 in den Länderfinanzausgleich integriert werden sollten, begannen die Vorbereitungen für den Solidarpakt I. Wie bei Verhandlungen jedoch üblich, wichen die Positionen der Beteiligten weit voneinander ab. Die neuen Länder beanspruchten Mittel in Höhe von 78,8 Mrd DM, davon 50 Mrd DM für Investitionen, eine Nettokreditaufnahme auf dem Niveau der alten Länder, ausgehend von Berechnungen, die von gleich hohen laufenden Ausgaben wie in den alten Ländern ausgingen. Der Bund hielt 54,5 Mrd DM für angebracht, die westdeutschen Länder rund 60 Mrd DM.[14]

Hinzu kam, dass aufgrund der verhältnismäßig geringen Verschuldung (durchschnittliche Pro-Kopf-Verschuldung 1991 Ost: 391 EUR; durchschnittliche Pro-Kopf-Verschuldung 1991 West: 3933 EUR)[15] der neuen Länder man eine starke Kreditaufnahme forcierte.

Ab 1. Januar 1995 wurden die neuen Länder vollständig in den Länderfinanzausgleich involviert und erhielten somit jährlich rund 56,8 Mrd DM, davon 36,2 Mrd DM aus den bekannten Finanzinstrumenten und 20,6 Mrd DM durch so genannte „Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft“ und Gelder für Infrastruktur-investitionen aus dem „Investitionsförderungsgesetz Aufbau Ost“, die somit ausschließlich den neuen Ländern dienten.

Mit dem Einbeziehen der Länder in den Finanzausgleich wuchs das Volumen desselbigen von 3,5 Mrd DM 1989 auf ca. 11 Mrd DM 1995.

2.3. Der Weg ist noch lang

Den mäßigen Verlauf des „Aufbau Ost“ haben selbst die pessimistischsten Prognosen nicht vorausahnen können. Das Steuereinnahmenniveau stagnierte weiterhin und wurde durch den Bevölkerungsschwund noch mehr gedrückt. Die Steuerdeckungsquote, also das Verhältnis von Steuereinnahmen zu den bereinigten Ausgaben, betrug 1999 knapp 48 %, in den westdeutschen Ländern 76,9 %. Der Solidarpakt I brachte die Einnahmen der Ostländer auf 133 % des Niveaus der Westländer, die Ausgaben auf 137 %.[16] Mit 6 Mrd DM war das Finanzierungsdefizit der neuen Länder etwa dreimal so hoch wie in den alten Ländern. Ähnlich verliefen die Erwerbstätigenzahlen: Binnen Zwei-Jahres-Frist waren 1992 nur noch 70,4 % derjenigen im Osten erwerbstätig, die 1989 regelmäßig einer Arbeit nachgingen. Im Jahr 2000 waren es immer noch 69,5 %.[17]

Abgesehen davon waren auch Fortschritte erkennbar. „Leuchttürme“ entstanden, die durchaus mit westdeutschen Metropolen mithalten konnten, das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner stieg von 33,1 % auf 61,2 % 1999 des Niveaus der alten Länder. Die durchschnittlichen Wachstumsraten blieben bis in die Mitte der 90er Jahre über oder gleich mit denen der Westländer.

1997 reichten die Geberländer Baden-Württemberg, Bayern und Hessen Klage vor dem Bundesverfassungsgericht gegen den gegenwärtigen Zustand des Länderfinanzausgleichs ein. Dieser war schon vor der Wende in die Kritik geraten und sollte reformiert werden. Doch der Mauerfall ließ zunächst diese Probleme in einer Art „Wendeblindheit“[18] verkommen. Kritiker argumentierten, solange die Unterschiede zwischen Geber- und Nehmerländern wie in der Vor-Wende-Zeit noch verhältnismäßig gering blieben, ist der Länderfinanzausgleich einigermaßen tragfähig. Mit dem Beitritt der neuen Länder 1995 in den Finanzausgleich war das System auf Dauer fragil und bedurfte einer Reform.[19] In ihrer Klage führten die drei Länder den Umstand an, dass das Ausgleichsniveau zu einer Übernivellierung führe und die alten Länder schlechter als manche Empfängerländer dastehen ließe.[20] Außerdem, so die Geberländer, stünden sie mit dem Finanzausgleichssystem indirekt für die schlechte Haushaltspolitik der Nehmerländer ein. Der Finanzausgleich böte gewissermaßen keinen Anreiz mehr für den politischen und wirtschaftlichen Wettbewerb zwischen den Ländern.

Dies in seinem Urteil berücksichtigend, forderte das BVerfG 1999 vom Gesetzgeber ein neues Finanzausgleichsgesetz „mit auf langfristige Geltung angelegten, fortschreibungs-fähigen Maßstäben“[21], das spätestens am 01.01.2005 die alten Regelungen ablösen und bis 31.12.2002 beschlossen sein sollte.

3. Der Solidarpakt II: Anforderungen und Ergebnis

Trotz der vorangegangenen Zahlungen bestand in den neuen Ländern immer noch eine große Infrastrukturlücke. Verschiedene Institute[22] errechneten einen allein von den Ländern zu tragenden Bedarf von 140 bis 280 Mrd DM, dazu vom Bund noch einmal 50 bis 80 Mrd DM. Eine Reduzierung der bisherigen Summen würde „zu erheblichen kontraktiven Effekten bei Produktion und Beschäftigung in Ostdeutschland führen“.[23] Der negative Effekt würde sich durch die fehlende Nachfrage aus dem Osten auch deutlich auf den Westen auswirken. Die durchschnittliche Steuerquote der neuen Länder lag immer noch bei ca. 34,5 % des Bundesdurchschnitts.[24] Die durchschnittliche Arbeitslosenquote blieb stabil bei 17,5 %. Besonders fatal erwies sich die Annahme kurz nach der Wende, dass die neuen Länder sich mit erhöhten Kreditsummen finanzieren könnten. Ohne die erwünschte Wirkung stieg die durchschnittliche Pro-Kopf-Verschuldung im Osten von 391 EUR 1991 auf 6.060 EUR 2004, wobei Sachsen-Anhalt sogar einen Wert von 7.889 EUR aufweisen konnte.[25] In derselben Zeit stieg die durchschnittliche Pro-Kopf-Verschuldung im Westen nur um knapp die Hälfte: von 3933 EUR auf 6796 EUR.[26]

[...]


[1] Bundesregierung 2007

[2] Landeszentrale für politische Bildung 2007: S.19f.

[3] Spiegel 2004

[4] Offizieller Titel des Einigungsvertrages

[5] Bundesbank 1997:

[6] Schackmann-Fallis 2002:

[7] Ebd.

[8] Deutsche Bank Research 2004

[9] Busch 2002 :

[10] Busch et al 2006:

[11] Schackmann-Fallis 2002:

[12] Busch 2002

[13] Busch 2002:

[14] Schackmann-Fallis 2002:

[15] Spiegel 2004

[16] Schackmann-Fallis 2002:

[17] Heske 2005: Tabelle 3.0.0

[18] Der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl meinte: „In einer solchen Situation geht es um mehr als Ökonomie, so wichtig Ökonomie ist.“ (Kohl 1992: S. 160)

[19] Laufer/Münch 1998:

[20] Münch/Meerwald 2002

[21] Vgl. dazu BVerfGE 101, 158.

[22] Vgl. Schackmann 2002,

[23] Ebd.

[24] Scheller 2005:

[25] Ebd.

[26] Spiegel 2004

Ende der Leseprobe aus 19 Seiten

Details

Titel
Der Solidarpakt II für die ostdeutschen Länder – wirksamer Beitrag zur „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ oder fehlverwendete Transfers?
Hochschule
Universität Potsdam
Veranstaltung
Die zweite Stufe der Föderalismusreform – Die Finanzverfassungsreform
Note
1,7
Autor
Jahr
2007
Seiten
19
Katalognummer
V88758
ISBN (eBook)
9783638032179
ISBN (Buch)
9783638930246
Dateigröße
486 KB
Sprache
Deutsch
Anmerkungen
Kommentar des Dozenten: - formal korrekt - einheitliche Zitierweise - Frage, These - Betrachtungsebene, Perspektive - W-Fragen - Wertungen - präzise Formulierungen erforderlich - Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse Art. 106 Abs. 3 GG - sehr guter Abschnitt zur Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Grundgesetz - Quellenangaben - geschlossene Argumentation
Schlagworte
Solidarpakt, Länder, Beitrag, Lebensverhältnisse“, Transfers, Stufe, Föderalismusreform, Finanzverfassungsreform
Arbeit zitieren
Lutz Mache (Autor), 2007, Der Solidarpakt II für die ostdeutschen Länder – wirksamer Beitrag zur „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ oder fehlverwendete Transfers?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/88758

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