Vollständige Automatisierung von Verwaltungsakten nach § 35a VwVfG. Rechtliche Grundlagen und Funktionen

GLIEDERUNG

1 Einleitung

2 Vollstandige Automatisierung von Verwaltungsakten nach § 35a VwVfG
2.1 Funktionen des § 35a VwVfG
2.2 Tatbestandliche Voraussetzungen der vollstandigen Automatisierung von Verwaltungsakten nach § 35a VwVfG
2.3 Rechtsfolgen der vollstandigen Automatisierung von Verwaltungsakten nach § 35a VwVfG

3 Verfassungsrechtliche Fragen der vollstandigen Automatisierung von Verwaltungsakten

4 Einfluss der Datenschutz-Grundverordnung auf die vollstandige Automatisierung von Verwaltungsakten

5 Fazit

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Durch Artikel 20 des Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vom 18.07.2016¹ wurde mit Wirkung vom 01.01.2017 der Erlass vollstandig automationsgestützter Verwaltungsakte (VAe) im VwVfG², im SGB X³ und in der AO⁴ ermöglicht. Im VwVfG wurde mit § 35a eine entsprechende Regelung aufgenommen. Ein VA kann demnach durch automatische Einrichtungen erlassen werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist und kein Ermessen oder ein Beurteilungsspielraum bestehen. Diese vollstandige Automatisierung von Verwaltungsverfahren, die auf den Erlass eines VAes gerichtet sind, soll in erster Linie der Verfahrensbeschleunigung und der Reduzierung von Kosten dienen. Zudem soll durch die Regelung auf die fortschreitenden technischen Möglichkeiten reagiert werden.⁵ Die vollstandige Automatisierung von VAen bietet zwar Vorteile; sie ist jedoch auch an diverse Voraussetzungen gebunden und kann aus verfassungsrechtlicher und datenschutzrechtlicher Perspektive kritisch betrachtet werden.

Im Rahmen dieser Arbeit wird sich daher mit der Frage auseinandergesetzt, unter welchen rechtlichen Rahmenbedingungen eine vollstandige Automatisierung von VAen nach § 35a VwVfG erfolgen kann. Im folgenden Kapitel werden die Voraussetzungen der vollstandigen Automatisierung von VAen nach § 35a VwVfG naher erlautert. Im dritten Kapitel wird dargelegt, welche verfassungsrechtlichen Fragen durch die vollstandige Automatisierung von VAen aufkommen. Daran anknüpfend wird im vierten Kapitel der Einfluss der DS- GVO⁶ in Bezug auf die vollstandige Automatisierung von VAen betrachtet. Die Ergebnisse der Arbeit werden im fünften Kapitel in einem Fazit festgehalten.

2 Vollstandige Automatisierung von Verwaltungsakten nach § 35a VwVfG

Im Entwurf des Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens⁷ war zunachst nur eine Anderung der AO geplant. Erst auf Beschlussempfehlung des Finanzausschusses⁸ wurden auch im VwVfG und im SGB X Regelungen zur vollstandigen Automatisierung von VAen aufgenommen, um eine einheitliche Fortentwicklung der Verfahrensordnungen zu gewahrleisten.⁹ Zwischen den jeweiligen Regelungen in den Verfahrensordnungen (AO, VwVfG und SGB X) bestehen im Detail Unterschiede, die jedoch auf die Besonderheiten der jeweiligen Verfahrensordnungen zurückzuführen sind. Die Regelungsziele sind hingegen identisch.¹⁰ Die Unterschiede der Regelungen in den Verfahrensordnungen sind für die hiesige Fragestellung daher von geringer Relevanz, weshalb sie in der vorliegenden Arbeit nicht naher thematisiert werden.¹¹

2.1 Funktionen des § 35a VwVfG

Die Regelung des § 35a VwVfG erfüllt mehrere Funktionen. § 35a VwVfG dient unter anderem der Klarstellung und der Schaffung von Rechtssicherheit. Die Regelung stellt ohne Anpassung des VA-Begriffes klar, dass ein vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassener VA ein VA im Sinne des § 35 VwVfG ist.¹² Dies konnte zuvor als zweifelhaft betrachtet werden¹³, da die „Willensbetatigung eines Menschen“¹⁴ regelmaBig einen VA im Sinne des § 35 VwVfG charakterisiert. Daraus folgt, dass die Regelungen zu VAen und die allgemeinen Regelungen zum Verwaltungsverfahren auf vollstandig automatisiert erlassene VAe ebenfalls Anwendung finden.¹⁵

Weiterhin erfüllt § 35a VwVfG eine Warn- und Kompetenzzuweisungsfunktion. § 35a VwVfG begrenzt den Anwendungsbereich auf gebundene Entscheidungen.¹⁶ Allerdings entfaltet die Regelung aufgrund der Subsidiaritat des VwVfG gegenüber dem Fachrecht (§ 1 Abs. 1 VwVfG) lediglich gegenüber Verordnungen und Satzungen auf Bundesebene eine Bindungswirkung. ¹⁷ Durch den Vorbehalt einer Rechtsvorschrift wird die Entscheidung über den Einsatz vollstandig automatisierter Verwaltungsverfahren in allen anderen Fallen dem Fachgesetz-, Verordnungs- oder Satzungsgeber zugewiesen. Die Exekutive verfügt durch die Regelung nicht über die Möglichkeit eigenstandig zu entscheiden, welche Verwaltungsverfahren sich für eine vollstandige Automatisierung eignen. ¹⁸ Die Begrenzung einer vollstandigen Automatisierung von VAen auf gebundene Entscheidungen¹⁹ erfüllt aufgrund des Rechtsvorschriftvorbehaltes jedoch allenfalls eine Warnfunktion, über die sich der Rechtsvorschriftgeber hinweg setzen kann.²⁰

2.2 Tatbestandliche Voraussetzungen der vollstandigen Automatisierung von Verwaltungsakten nach § 35a VwVfG

Zunachst ist darzulegen, was unter einem ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassenen VA‘ im Sinne des § 35a VwVfG zu verstehen ist. Der diesbezügliche Erlassbegriff umfasst grundsatzlich die Erstellung und Bekanntgabe eines VAes. Das EinschlieBen der Bekanntgabe ist jedoch differenziert zu betrachten. Lage ein ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassener VA‘ nur dann vor, wenn auch die Bekanntgabe durch automatische Einrichtungen erfolgt, könnte die Begrenzungs- und Kompetenzzuweisungsfunktion des § 35a VwVfG (siehe Kapitel 2.1, Seite 3) verfehlt werden. § 35a VwVfG ware bei Verwaltungsverfahren, die bis zur Bekanntgabe des VAes vollstandig automatisiert ablaufen und anschlieBend gedruckt und in Papierform bekannt gegeben werden, nicht anwendbar. Insofern scheint es geboten, den Begriff ,vollstandig‘ restriktiv auszulegen und die Bekanntgabe nicht zu umfassen.²¹

Unter dem Begriff der automatischen Einrichtung sind jegliche technische Einrichtungen, wie unter anderem auch Arbeitsplatzcomputer, zu verstehen.²² Wird ein Verwaltungsakt durch automatische Einrichtungen erlassen, setzt dies voraus, dass die Entscheidungsfindung ohne menschliches Einwirken mindestens teilweise automatisiert wird.²³ Automatische Einrichtungen müssen sich daher mindestens auf den verfügenden Teil des VAes auswirken.²⁴ Die bloBe Nutzung eines Computers stellt somit noch keine Nutzung von automatischen Einrichtungen dar.²⁵ In diesem Zusammenhang ist der Begriff des ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassenen VA‘ vom Begriff des ,mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassenen VA‘ (§§ 28 Abs. 2 Nr. 4, 37 Abs. 5 und 39 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) abzugrenzen. Letzterer umfasst grundsatzlich auch den ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassenen VA‘.²⁶ Dementsprechend sind die Regelungen der §§ 28 Abs. Nr. 4, 37 Abs. 5, 39 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG auch auf ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassene VA‘ anwendbar. Automatische Einrichtungen, mit deren Hilfe ein VA erlassen wird, fungieren, vergleichbar mit einem Taschenrechner, als reines Hilfsmittel.²⁷ Sie produzieren einen vorherbestimmbaren Inhalt auf Basis der Daten, die von einem Verwaltungsbediensteten²⁸ zuvor ermittelt und geprüft wurden. ²⁹ Die Sachverhaltsermittlung, die rechtliche Würdigung des Sachverhaltes und die Ermessensausübung verbleiben in diesem Fall somit beim Verwaltungsbediensteten. ³⁰ Bei einem ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassenen VA‘ mangelt es hingegen am personellen Eingriffen und einer auf den Erlass eines VAes gerichteten Entscheidung des Verwaltungsbediensteten. ³¹ Dabei wird auch insbesondere die Entscheidung darüber, ob ein Verwaltungsverfahren ausgelöst werden soll, durch automatische Einrichtungen ausgelöst.³² Nach der herrschenden Meinung sind jedoch bereits praktizierte und rechtlich zulassige vollautomatisiert erlassene VA (z. B. Ampelanlagen) keine ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassenen VA‘ im Sinne des § 35a VwVfG, da keine echte Sachverhaltsermittlung oder Prüfung erfolgt.³³

Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch die ebenfalls im Rahmen des Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens neu geschaffene Erganzung des Untersuchungsgrundsatzes § 24 Abs. 1 S. 3 VwVfG.³⁴ Diese stellt klar, dass für den Einzelfall bedeutsame tatsachliche Angaben des Betroffenen Berücksichtigung finden müssen.³⁵ Bei einem individuellen Einzelvortrag mit Verfahrensrelevanz muss eine Aussteuerung und weitere Bearbeitung auBerhalb des automatisierten Verfahrens erfolgen.³⁶ Wenn durch den individuellen Vortrag eine weitere Bearbeitung durch einen Verwaltungsbediensteten erforderlich wird, wird das vollstandig automatisierte Verwaltungsverfahren im Sinne des § 35a VwVfG verlassen. ³⁷ In solchen Fallen kann jedoch weiterhin ein ,mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassener VA‘ vorliegen.³⁸ Es kann jedoch auch eine Rückführung in das vollstandig automatisierte Verwaltungsverfahren erfolgen. ³⁹ Letzteres erscheint denkbar, wenn der individuelle Einzelvortrag keine Verfahrensrelevanz hat.⁴⁰ Allerdings wurde in diesem Zusammenhang, anders als in der AO, keine Vorgabe zum Risikomanagement beim Wechsel von der vollautomatisierten auf die handische Sachbearbeitung gemacht.⁴¹

Der Erlass von ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassene VAe‘ muss des Weiteren durch eine Rechtsvorschrift zugelassen sein. Rechtsvorschriften in diesem Sinne sind formelle Gesetze, Verordnungen und Satzungen. Verwaltungsvorschriften lassen sich als Innenrechtssatze nicht unter den Begriff der Rechtsvorschrift fassen.⁴² Beim Erlass entsprechender sind Rechtsvorschriften mit spezifischem auf den Anwendungsfall bezogenen Regelungsinhalt erforderlich. ⁴³ Der Rechtsvorschriftvorbehalt wird insbesondere als eine Reaktion auf die Gefahr, dass die Beteiligungsrechte Betroffener und die Pflicht zur Sachverhaltsermittlung der Behörden eingeschrankt werden, aufgefasst.⁴⁴

Weiterhin ist der Erlass ,vollstandig durch automatische Einrichtungen erlassener VAe‘ daran gebunden, dass weder auf der Rechtsfolgenseite ein Ermessen im Sinne des § 40 VwVfG noch auf der Tatbestandsseite ein Beurteilungsspielraum bestehen.⁴⁵ Dieses Tatbestandsmerkmal soll aufzeigen, dass sich nicht alle Verwaltungsverfahren für eine Vollautomatisierung eignen.⁴⁶ Eine Vollautomatisierung von Ermessensentscheidungen und von Entscheidungen mit Beurteilungsspielraum erscheint derzeit nicht gerechtfertigt, da die Technik nicht die rechtsstaatlich geforderte Richtigkeitsgewahr bieten kann.⁴⁷ Je unbestimmter eine Norm ist, desto eher ist eine menschliche Entscheidung zur Reduktion der Unbestimmtheit erforderlich.⁴⁸ Der Bezugsrahmen des Tatbestandsmerkmals ist somit auch entsprechend dieses Normzwecks auszulegen. Vorschriften mit schwierig auszufüllenden unbestimmten Rechtsbegriffen⁴⁹ und die Rücknahme sowie der Widerruf erlassener Entscheidungen⁵⁰ sind daher ebenfalls darunter zu subsumieren.⁵¹ Zudem geht die herrschende Meinung davon aus, dass eine Anwendung des § 35a VwVfG bei einer Ermessensreduzierung auf null ebenfalls in Frage kommt.⁵² Es ist dennoch zu berücksichtigen, dass das Tatbestandsmerkmal lediglich eine Warnfunktion erfüllt (siehe Kapitel 2.1, Seite 3). Formell gleichrangige Rechtsvorschriften sind an diese Begrenzung nicht gebunden und können somit auch eine Vollautomatisierung von Verwaltungsverfahren mit Ermessen und Beurteilungsspielraum vorsehen.⁵³ Allerdings ist derzeit davon auszugehen, dass dieser Vorgabe aufgrund der besonderen Anforderungen an die Rechtsstaatlichkeit gefolgt wird.⁵⁴ Auch nach der Begründung zum Gesetzentwurf sind einfach strukturierte Verfahren mit geringem Aufwand der avisierte Anwendungsbereich der Norm.⁵⁵

2.3 Rechtsfolgen der vollstiindigen Automatisierung von Verwaltungsakten nach § 35a VwVfG

Grundsatzlich eröffnet § 35a VwVfG lediglich die Erlaubnis Verwaltungsverfahren vollautomatisiert durchzuführen. Eine Verpflichtung zur Nutzung derartiger Verfahren besteht nicht.⁵⁶ Verwaltungsakte, die nach § 35a VwVfG erlassen wurden, sind rechtswidrig, wenn die Vollautomatisierung nicht auf Grundlage einer entsprechenden Rechtsvorschrift zulassig war.⁵⁷ Zudem kann eine Nichtigkeit entsprechend erlassener VA nach § 44 VwVfG eintreten, wenn darüber hinaus auch ein Verwaltungsverfahren vollstandig automatisiert wurde, das nach dem Normzweck offensichtlich nicht dafür geeignet ist.⁵⁸

Auch bei rechtmaBig erlassenen VAen sind Besonderheiten zu berücksichtigen. Besondere Rechtsfolgen können sich hinsichtlich der Regelungen zur Befangenheit bei einer Aussteuerung des Verwaltungsverfahrens nach § 24 Abs. 1 Satz 3 VwVfG ergeben.⁵⁹ Weiterhin besteht Unklarheit in Bezug auf das Recht auf Akteneinsicht nach § 29 VwVfG.⁶⁰ Die Gewahrleistung des Rechtsanspruchs könnte in Fallen der vollstandigen Automatisierung von Verwaltungsverfahren regelmaBig nicht umsetzbar sein. Ein Offenlegen von Algorithmen erscheint jedoch ebenfalls kein tauglicher Ersatz für das Recht auf Akteneinsicht. ⁶¹ Bereits bei der Konzipierung von vollautomatisierten Verwaltungsverfahren ist daher zu berücksichtigen, dass alle Verfahrensschritte rekonstruierbar sind, um dem Recht auf Akteneinsicht gerecht werden zu können.⁶²

[...]

¹ Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vom 18.07.2016 (BGBl. I S. 1679).

² Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vom 23.01.2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geandert durch Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes vom 21.06.2019 (BGBl. I S. 846).

³ Das Zehnte Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) vom 18.01.2001 (BGBl. I S. 130), zuletzt geandert durch Art. 9 des Gesetzes vom 14.12.2019 (BGBl. I S. 2789).

⁴ Abgabenordnung (AO) vom 01.10.2002 (BGBl. I S. 3866; 2003 I S. 61), zuletzt geandert durch Art. 1 des Gesetzes vom 21.12.2019 (BGBl. I S. 2875).

⁵ Beschlussempfehlung und Bericht des Finanzausschusses vom 11.05.2016 zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, BT- Drucksache 18/8434, S. 122.

⁶ Verordnung (EU) 2016/679 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz- Grundverordnung) vom 27.04.2016 (ABl. Nr. L 119 S. 1).

⁷ Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vom 03.02.2016, BT-Drucksache 18/7457.

⁸ Siehe Fn. 5, 93-94.

⁹ Siehe Fn. 5.

¹⁰ Bader/Ronellenfitsch-Prell, § 35a VwVfG, Rn. 22.

¹¹ Weiterführend: Braun Binder, DÖV 2016, 891, 891.

¹² Siehe Fn. 10, Rn. 7.

¹³ Mann/Sennekamp/Uechtritz-Windoffer, § 35a VwVfG, Rn. 23; Schmitz/Prell, NVwZ 2016, 1273, 1275.

¹⁴ Siehe Fn. 5.

¹⁵ Siehe Fn. 10, Rn. 8; Stelkens/Bonk/Sachs-Stelkens, § 35a VwVfG, Rn. 1.

¹⁶ Stelkens/Bonk/Sachs-Stelkens, § 35a VwVfG, Rn. 1.

¹⁷ Knack/Henneke-Berger, § 35a VwVfG, Rn. 30; Ziekow, § 35a VwVfG, Rn. 1.

¹⁸ Siehe Fn. 16; Berger, NVwZ 2018, 1260, 1262.

¹⁹ Siehe Fn. 16.

²⁰ Knack/Henneke-Berger, § 35a VwVfG, Rn. 44; Mann/Sennekamp/Uechtritz-Windoffer, § 35a VwVfG, Rn. 4.

²¹ Siehe Fn. 16, Rn. 14 f.; siehe Fn. 11, 895; siehe Fn. 10, Rn. 3; Schmitz/Prell, NVwZ 2016, 1273, 1276. Abweichend: Mann/Sennekamp/Uechtritz-Windoffer, § 35a VwVfG, Rn. 21 f.

²² Mann/Sennekamp/Uechtritz-Windoffer, § 35a VwVfG, Rn. 13; siehe Fn. 16, Rn. 16.

²³ Siehe Fn. 16, Rn. 16 f.; siehe Fn. 10, Rn. 5; Mann/Sennekamp/Uechtritz-Windoffer, § 35a VwVfG, Rn. 13; Schmitz/Prell, NVwZ 2016, 1273, 1275.

²⁴ Siehe Fn. 16, Rn. 17.

²⁵ Mann/Sennekamp/Uechtritz-Windoffer, § 35a VwVfG, Rn. 13.

²⁶ Siehe Fn. 16, Rn. 50 f.; siehe Fn. 25, Rn. 10. Gegenmeinung: siehe Fn. 11, 895.

²⁷ Siehe Fn. 16, Rn. 19.

²⁸ Zur besseren Lesbarkeit wird im weiteren Verlauf der Arbeit die mannliche Form verwendet. Natürlich wird Bezug auf beide Geschlechter genommen.

²⁹ Siehe Fn. 25, Rn. 8.

³⁰ Siehe Fn. 25, Rn. 8.

³¹ Ramsauer, § 35a VwVfG, Rn. 10; Braun Binder, NVwZ 2016, 960, 960; siehe Fn. 16, Rn. 21; siehe Fn. 25, Rn. 18.

³² Siehe Fn. 16, Rn. 21; siehe Fn. 10, Rn. 17.

³³ Siehe Fn. 16, Rn. 22; siehe Fn. 10, Rn. 11b; Stegmüller, NVwZ 2018, 353, 356; Ziekow, § 35a VwVfG, Rn. 8. Abweichend: siehe Fn. 25, Rn. 27.

³⁴ Siehe Fn. 1.

³⁵ Rheindorf/Weidemann, DVP 2016, 539, 542.

³⁶ Siehe Fn. 5; Siehe Fn. 16, Rn. 3; Ziekow, § 35a VwVfG, Rn. 7.

³⁷ Siehe Fn. 5; siehe Fn. 10, Rn. 18; siehe Fn. 25, Rn. 18; Schmitz/Prell, NVwZ 2016, 1273, 1277.

³⁸ Siehe Fn. 25, Rn. 13; siehe Fn. 16, Rn. 18.

³⁹ Siehe Fn. 5.

⁴⁰ Siehe Fn. 16, Rn. 24.

⁴¹ Siehe Fn. 35.

⁴² Siehe Fn. 16, Rn. 30 f.; siehe Fn. 10, Rn. 11; siehe Fn. 25, Rn. 26.

⁴³ Siehe Fn. 16, Rn. 35.

⁴⁴ Siehe Fn. 10, Rn. 9.

⁴⁵ Siehe Fn. 25, Rn. 29.

⁴⁶ Siehe Fn. 16, Rn. 37; siehe Fn. 10, Rn. 13.

⁴⁷ Siehe Fn. 25, Rn. 28.

⁴⁸ Berger, NVwZ 2018, 1260, 1263; Schmitz/Prell, NVwZ 2016, 1273, 1276.

⁴⁹ Siehe Fn. 10, Rn. 13; siehe Fn. 25, Rn. 19.

⁵⁰ Siehe Fn. 10, Rn. 15 f.

⁵¹ Abweichend: Berger, NVwZ 2018, 1260, 1263.

⁵² Siehe Fn. 11, 894; Martini/Nink, DVBl. 2018, 1128, 1130; siehe Fn. 16, Rn. 46; siehe Fn. 10, Rn. 16; Ziekow, § 35a VwVfG, Rn. 13. Gegenmeinung: siehe Fn. 25, Rn. 30.

⁵³ Siehe Fn. 16, Rn. 38; siehe Fn. 10, Rn. 14.

⁵⁴ Schmitz/Prell, NVwZ 2016, 1273, 1276.

⁵⁵ Siehe Fn. 5.

⁵⁶ Ziekow, § 35a VwVfG, Rn. 14.

⁵⁷ Siehe Fn. 16, Rn. 56; siehe Fn. 25, Rn. 31.

⁵⁸ Siehe Fn. 25, Rn. 31; siehe Fn. 54.

⁵⁹ Siehe Fn. 16, Rn. 49.

⁶⁰ Siehe Fn. 16, Rn. 52.

⁶¹ Siehe Fn. 25, Rn. 32.

⁶² Siehe Fn. 54, 1273, 1277. Abweichend: Bull, DVBl. 2017, 409, 416.