Hierarchie in der Ministerialverwaltung. Dysfunktion, Wandel und Ausgleich


Hausarbeit, 2019

17 Seiten, Note: 1,7


Leseprobe

GLIEDERUNG

1 Einleitung

2 Die Hierarchie und ihre Funktionen in Ministerialverwaltungen
2.1 Das Hierarchieprinzip in der Ministerialverwaltung
2.2 Die Funktionen der Hierarchie in Ministerialverwaltungen

3 Wandel der hierarchieförderlichen Umweltbedingungen

4 Die Dysfunktionen der Hierarchie in der Ministerialverwaltung

5 Ausgleich von Dysfunktionen der Hierarchie in der Ministerialverwaltung

6 Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Legitimationskette zwischen dem Volk und der Verwaltung

1 Einleitung

„ Unser gesamtes Verwaltungsgefüge geht [...] davon aus, daft alle Weisheit nur von oben kommen kann, unten dagegen stumme Unterordnung zu herrschen hat.“ (Lauxmann 1971: 47)

Trotz eines zunehmenden Diskurses zum Hierarchieverzicht (Baecker 1999: 218) sind hierarchisch strukturierte Organisationsformen, insbesondere in der öffentlichen Verwaltung, die Regel (Döhler 2007b: 46). Besonders der deutschen Ministerialverwaltung1 wird zugeschrieben, dass sie an den Prinzipien der Arbeitsteilung und der Hierarchie festhalt (Schmid/Treiber 1984: 112; Hustedt 2013: 114). Die starke Auspragung hierarchischer Strukturen in der Ministerialverwaltung bringt sowohl notwendige Funktionen als auch unerwünschte Dysfunktionen mit sich.

Im Rahmen dieser Arbeit soll daher untersucht werden, welche Funktionen und Dysfunktionen die Hierarchie für die Ministerialverwaltung mit sich bringt und wie auf Ebene der Ministerialverwaltung hierarchiebedingten Dysfunktionen entgegengewirkt werden kann. Dabei wird das Hierarchieprinzip jedoch nur hinsichtlich seiner Funktion zur Steuerung innerhalb der Ministerialverwaltung, zwischen Ministerien und zwischen Ministerien und dem nachgeordneten Bereich betrachtet. Das Verhaltnis zwischen der Ministerialverwaltung und Bürgern2 wird aufgrund der geringeren Praxisrelevanz nicht betrachtet. Zudem wird sich beispielhaft auf die Rahmenbedingungen der niedersachsischen Ministerialverwaltung bezogen.

Im folgenden Kapitel wird das Hierarchieprinzip im Kontext der Ministerialverwaltung erlautert und seine Funktion als Organisations- und Steuerungsprinzip dargelegt. In Kapitel 3 werden die Dysfunktionen der Hierarchie in der Ministerialverwaltung dargestellt, um anschlieBend in Kapitel 4 herauszuarbeiten, mit welchen MaBnahmen diesen Dysfunktionen entgegengewirkt werden kann. Die Ergebnisse der Arbeit werden in Kapitel 5 in einem Fazit zusammengefasst.

2 Die Hierarchie und ihre Funktionen in Ministerialverwaltungen

Auf Grundlage des Governance-Ansatzes und des New Public Managements3 bestehen verschiedene Formen kollektiven Handelns in institutionellen Kontexten. Neben der Hierarchie besteht die Möglichkeit Netzwerke, Verhandlungen und Wettbewerb als Steuerungsmechanismen zu nutzen (Bogumil 2009: 52). Insbesondere die Bewegung des New Public Managements hat die Hierarchie als Steuerungsprimat herausgefordert. Eine tiefgreifende Anderung4 hat si ch in der öffentlichen Verwaltung j edoch bislang nicht vollzogen (Hustedt 2013: 113). In Bezug auf die Ministerialverwaltung geht Hustedt davon aus, dass das Hierarchieprinzip tief verankert ist, aber auch bereits an Pragekraft verloren hat (ebd.: 114). Es wird somit davon ausgegangen, dass das Hierarchieprinzip eine hohe praktische Relevanz für die Ministerialverwaltung aufweist.

2.1 Das Hierarchieprinzip in der Ministerialverwaltung

Hierarchie lasst sich grundsatzlich als Rangordnung von Individuen innerhalb einer oder mehrerer sozialer Dimensionen definieren (Anderson/Brown 2010: 3; Parsons: 1940: 857). Hierarchien können sowohl formell als auch informell bestehen und unter anderem auf der Basis von Macht, Status, Respekt oder Anerkennung beruhen (Schütz 2004: 276; Anderson/Brown 2010: 3 f.; French/Raven 1959: 153 f.). Im Rahmen dieser Arbeit wird das Hierarchieprinzip als Steuerungsinstrument in der Ministerialverwaltung betrachtet, weshalb sich im Verlauf der Arbeit auch nur auf die formell institutionalisierte, auf Macht und Status beruhende, Hierarchie bezogen wird.

Das Hierarchieprinzip gehört neben den Prinzipien des hauptamtlichen Personals, der Arbeitsteilung, der Regelgebundenheit und der Schriftlichkeit zu den klassischen Merkmalen des Bürokratiemodells nach Weber (Derlien 1992: 392; Weber 1922: 650 f.). Zu berücksichtigen ist, dass die Merkmale der Bürokratie in Abhangigkeit zueinander stehen. Funktionen und Dysfunktionen des Hierarchieprinzips hangen daher haufig auch mit den anderen Merkmalen bürokratischer Organisationen zusammen. In einer hierarchischen Linienorganisation ist jede Organisationseinheit genau einer anderen unterstellt. Es besteht somit ein klares Über- und Unterordnungsverhaltnis über mehrere Ebenen (Dreier 1991: 144), welches sich im Bereich der Ministerien bereits durch ihre Aufbauorganisationen bestatigt (Hustedt 2013: 113). Zudem ist zu berücksichtigen, dass in der Ministerialverwaltung, aufgrund der oftmals bestehenden Funktion als oberste Dienstbehörde, neben den intraorganisationalen Über- und Unterordnungsverhaltnissen auch interorganisationale Über- und Unterordnungsverhaltnisse zwischen Ministerien und nachgeordneten Behörden bestehen.

Im Rahmen der Hierarchie existieren feste, eindeutige Strukturen für Kommunikation, Weisung, Kontrolle und Verantwortlichkeit (Bogumil 2009: 140). Die Kommunikation erfolgt auf dem Dienstweg unter Berücksichtigung von Zeichnungsbefugnissen (Schmid/Treiber 1984: 112 f.). Für die niedersachsische Ministerialverwaltung sind diese Kommunikationsstrukturen in den §§ 17 - 21 der Gemeinsame Geschaftsordnung der Landesregierung und der Ministerien in Niedersachsen (GGO)5 geregelt. Zudem besteht eine klare Weisungskette von oben nach unten (Schmid/Treiber 1984: 112), indem die Vorgesetzten gegenüber den Mitarbeitern ein Weisungsrecht ausüben können (Dreier 1991: 144). Die Weisungskette wird zudem durch die beamtenrechtliche Folgepflicht nach § 35 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG)6 sichergestellt. In Niedersachsen soll dementsprechend niemand in mehreren Referaten eingesetzt oder mehreren unmittelbaren Vorgesetzten zugeordnet werden (§ 13 GGO). Aus der Hierarchie wird eine monokratische Organisation gefolgert, in der Verantwortlichkeiten zugewiesen werden, um die Rechenschaftspflicht für Fehler zu regeln (Schmid/Treiber 1984: 112; Lauxmann 1971: 48). Im Bereich der Ministerialverwaltung wird dieses Prinzip durch die Ministerverantwortung und die Verlagerung der Verantwortung auf die Referate und die Referatsmitarbeiter manifestiert (Schmid/Treiber 1984: 115; Lauxmann 1971: 48). Dementsprechend führt in Niedersachsen gemaB Artikel 37 Absatz 1 Satz 2 der Niedersachsischen Verfassung7, der Minister seinen Geschaftsbereich selbstandig und unter eigener Verantwortung. Erganzend dazu sind nach § 16 GGO tragen Angehörige des Ministeriums für die selbstandige Erledigung der ihnen übertragenen Aufgaben Verantwortung.

2.2 Die Funktionen der Hierarchie in Ministerialverwaltungen

Eine wesentliche Funktion der Hierarchie in der Ministerialverwaltung liegt darin, den Willen des demokratischen Gesetzgebers möglichst unverfalscht zu realisieren (Dreier 1991: 125 f.; Schuppan 2006: 58). Entsprechend dem Modell der legislatorischen Programmsteuerung (Grauhan 1969: 270 f.) wird der Prozess demokratischer Willensbildung auf das Parlament, als einzig durch Wahlervotum legitimierten Ort, konzentriert (Döhler 2007a: 91). Die Verwaltung soll dementsprechend den Willen des Gesetzgebers, unabhangig von externen Einflüssen und Eigeninteressen der Verwaltung, ausführen (ebd.). Zur Umsetzung dessen wird eine ununterbrochene Legitimationskette zwischen der Legislative und der Exekutive aufgebaut (Loschelder 1988: 528). Auf der Ebene des Landes Niedersachsen legitimiert das Volk durch Wahl den Landtag. Der Landtag legitimiert den Ministerprasidenten durch Wahl, welcher wiederum durch Auswahl der Minister, die einzelnen Minister legitimiert. Aufgrund des Prinzips der Ministerverantwortung kann der Ministerprasident den Ministern keine Weisungen in einzelnen Sachfragen erteilen. AuBerdem verfügt der Minister über das Letztentscheidungsrecht in allen Fragen seines Geschaftsbereichs (Hustedt 2013: 110). Diese umfangreiche Verantwortlichkeit führt dazu, dass der Minister über weitgehend freie Entscheidungsbefugnisse gegenüber der Verwaltung verfügt (ebd.: 111). Zur Absicherung der Legitimationskette steht dem Minister daher das hierarchische Durchgriffsrecht gegenüber dem Ministerium zu (ebd.: 112). Loschelder beschreibt die Hierarchie daher auch als „ notwendiges und zentrales Bauprinzip der Exekutive “ (Loschelder 1988: 523). In der Abbildung 1 wird das Modell der ununterbrochenen Legitimationskette zwischen Volk und Verwaltung auf Landesebene schematisch dargestellt.

Abbildung 1 : Legitimationskette zwischen dem Volk und der Verwaltung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Hustedt 2013: 111 f.

Das Prinzip der ununterbrochenen Legitimationskette dient darüber hinaus auch der verwaltungspraktischen Unterwerfung des Verwaltungsapparates unter die Regierung (Dreier 1991: 140) mit den Mitteln der Dienst-, Rechts-, und Fachaufsicht. Das Hierarchieprinzip sichert die politische Verantwortlichkeit und Einflussnahme der Politik auf die Verwaltung (Bogumil 2009: 140 f.; Schmid/Treiber 1984: 25), sodass sie letztlich auch der Durchsetzung von politischen Interessen dient (Schmid/Treiber 1984: 25). Aufgrund der klaren Verantwortlichkeiten besteht für den Bürger durch das Hierarchieprinzip zudem grundsatzlich immer die Möglichkeit des Einspruches bei der zustandigen Stelle (Bogumil 2009: 152; Schuppert 2000: 595).

Aus organisationswissenschaftlicher Perspektive dient die Hierarchie des Weiteren dazu, dass Arbeiten in Gruppen zu vereinfachen. Gruppen haben bei der Zusammenarbeit Probleme, kollektive Entscheidungen zu treffen und sich zur erfolgreichen Arbeitserledigung abzustimmen. Hierarchische Organisationsformen dienen dazu, diese Probleme zu verringern (Anderson/Brown 2010: 4 f.) und führen zu einer Reduktion von Komplexitat, Unsicherheit und Verantwortungsdruck für den Einzelnen und insbesondere auf Ebene der Mitarbeiter ohne Führungsverantwortung (Kieser/Walgenbach 2010: 38 f.; Baars 1973: 22). Zudem fordert eine zunehmend komplexere Umwelt als Reaktion eine entsprechende Eigenkomplexitat in der Organisation (Bogumil 2009: 139; Baars 1973: 85), die durch eine hierarchische Organisation geschaffen wird. Die hierarchische Organisation dient dann dazu, durch die Reduktion von Komplexitat für den Einzelnen, die Handlungsfahigkeit der Organisation sicherzustellen.

3 Wandel der hierarchieförderlichen Umweltbedingungen

Die Hierarchie ist ein „ sehr voraussetzungsvolles Prinzip “ (Dreier 1991: 147). Die dargestellten Funktionen der Hierarchie kommen zur Geltung, wenn möglichst konstante Umweltverhaltnisse herrschen (ebd.; Derlien et al. 2011: 205). Die zu erfüllenden Aufgaben müssen standardisierbar und gut zu strukturieren sein (Dreier 1991: 147; Derlien et al. 2011: 205). Dementsprechend sind der Hierarchie auch möglichst konditional programmierende Gesetze und eine klare Trennung zwischen Politik und Verwaltung förderlich (Dreier 1991: 147).

Diese hierarchieförderlichen Bedingungen liegen nicht in Ganze vor. Eine Steigerung von Mitbestimmungsrechten wird durch die gesamtgesellschaftliche Entwicklung erforderlich (Schreyögg 2011: 45). Zudem verlangt die steigende Komplexitat von Problemstellungen vermehrt die Zusammenarbeit mehrerer Ebenen und eine interdisziplinare Aufgabenerfüllung (Ebeling et al. 2012: 186). Auch die Programmierung der Exekutive durch Gesetze wird durch lange Entscheidungswege, die zunehmende Anzahl und Vielfalt öffentlicher Aufgaben und den technologischen Wandel erschwert (Dreier 1991: 149). Die Grenze zwischen Verwaltung und Politik verwischt zudem, da die Verwaltung und ihre Akteure eigenstandiger geworden sind und verstarkt an der Gesetzgebung partizipieren (ebd.). Diese Entwicklungen haben auch einen starken Einfluss auf die Arbeitsweise in der Ministerialverwaltung. Die Arbeitsweise in der Ministerialverwaltung wird durch einen hohen Abstimmungsaufwand im jeweiligen Ministerium, zwischen den Ministerien, zwischen der Politik und den Ministerien sowie auf Ebene nationaler und internationaler Gremien bestimmt (Speier-Werner 2006: 88 f.). Auch die flexible Reaktion auf unerwartete Umweltveranderungen spielt eine maBgebliche Rolle für die Arbeit in der Ministerialverwaltung (ebd.: 89). Zu vernachlassigen ist an dieser Stelle jedoch nicht, dass auch die klassische regelorientierte Arbeitsweise auf Ebene der Ministerialverwaltung erforderlich bleibt (ebd.: 89 f.).

[...]


1 Im weiteren Verlauf der Arbeit entfallt der erganzende Hinweis, dass die deutsche Ministerialverwaltung betrachtet wird.

2 Um eine bessere Lesbarkeit zu gewahrleisten, wird im weiteren Verlauf der Arbeit die mannliche Form verwendet. Natürlich wird Bezug auf beide Geschlechter genommen.

3 New Public Management ist eine betriebswirtschaftlich orientierte Reformprogrammatik, die darauf abzielt, Effektivitat und Effizienz zu steigern sowie die Bürgerorientierung zu intensivieren (Döhler 2007b: 50).

4 Auf der kommunalen Ebene hat das Neue Steuerungsmodell allerdings zum Abbau von Hierarchieebenen geführt (Bogumil 2009: 160 f.).

5 Gemeinsame Geschaftsordnung der Landesregierung und der Ministerien in Niedersachsen (GGO) vom 30.03.2004 (GVBl. 2004 Nr. 10, S. 107), zuletzt geandert durch Beschluss vom 09.10.2018 (Nds. GVBl. 2018 Nr. 13, S. 211).

6 Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Landern (Beamtenstatusgesetz - BeamtStG) vom 17.06.2008 (BGBl. I, S. 1010), zuletzt geandert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 29.11.2018.

7 Niedersachsische Verfassung vom 19.05.1993 (Nds. GVBl. 1993, S. 107), zuletzt geandert durch Art. 1 des Gesetzes vom 30.06.2011 (Nds. GVBl. 2011, S. 210).

Ende der Leseprobe aus 17 Seiten

Details

Titel
Hierarchie in der Ministerialverwaltung. Dysfunktion, Wandel und Ausgleich
Hochschule
Universität Kassel  (FB Wirtschaftswissenschaften)
Veranstaltung
Recht und Verwaltungspolitik
Note
1,7
Autor
Jahr
2019
Seiten
17
Katalognummer
V901432
ISBN (eBook)
9783346226778
ISBN (Buch)
9783346226785
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Dysfunktion, Ministerium, Ministerialverwaltung, Hierarchie
Arbeit zitieren
Marten Popp (Autor), 2019, Hierarchie in der Ministerialverwaltung. Dysfunktion, Wandel und Ausgleich, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/901432

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