Aufbau, Funktionen und Aufgaben des Landesrechnungshofs Berlin

Inhalt

1. Einführung in die Thematik

2. Einordnung des Landesrechnungshofs Berlin
2.1 Überblick zu den Rechnungshöfen
2.2 Kooperation der Rechnungshöfe

3. Geschichte des Landesrechnungshofes
3.1 Ursprung
3.2 Gesetzliche Grundlagen

4. Organisationsstruktur des Landesrechnungshof

5. Aufgaben und Notwendigkeit
5.1 Prüfen
5.2 Beraten
5.3 Berichten
5.4 Wandel der Aufgaben

6. Fazit

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Organisationsstruktur des Landesrechnungshofs Berlin

Abbildung 2 Darstellung des Arbeitsauftrages des Rechnungshofes

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einführung in die Thematik

Im Jahr 2022 wird der Landesrechnungshof von Berlin (LHR Berlin) auf sein 70-jahri- ges Bestehen zurückblicken können. Ein Anlass, um sich mit der Historie sowie der Bedeutung des Rechnungshofs naher zu befassen. Als Organ staatlicher Finanzkon- trolle hat der LRH Berlin gesetzlich verankerte Funktionen, die er im Interesse des Bürgers wahrzunehmen hat. In der Presse wird allerdings im Zusammenhang mit der Ausübung dieser Aufgaben davon gesprochen, dass der Landesrechnungshof ledig- lich als „Ritter ohne Schwert“ (vgl. Fuchs, 2013) auftritt.

Vor diesem Hintergrund ist das Ziel dieser Arbeit, den Aufbau, die Funktionen und Aufgaben des Landesrechnungshofs Berlin darzustellen. Zudem soll aufgezeigt wer­den, was die Metapher - der LRH Berlin als „Ritter ohne Schwert“ - aussagt.

Die vorliegende Arbeit gliedert sich in fünf Kapitel. In Kapitel zwei wird der LRH in das Gesamtgefüge der Rechnungshöfe innerhalb von Deutschland eingeordnet und Kooperationspunkte zwischen den Rechnungshöfen sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene aufgezeigt. Es schlieftt sich in Kapitel drei eine Darstellung der Historie des LRH Berlin an. Zunachst werden die Anfange des Rechnungshofs sowie dessen historische Entwicklung beschrieben. Daran schlieften sich die rechtli- chen Grundlagen für den Arbeitsauftrag und das Bestehen des LRH Berlin an. Im vierten Kapitel werden sodann anhand der einzelnen Prüfungsgebiete die Strukturen des Rechnungshofs beschrieben. Im Anschluss werden im fünften Kapitel die drei zentralen Aufgaben Prüfen, Berichten und Beraten erlautert. Des Weiteren wird darauf eingegangen, wie sich die Aufgaben im Laufe der Zeit weiterentwickelt haben. Die Arbeit schlieftt mit einem Fazit.

2. Einordnung des Landesrechnungshofs Berlin

In den folgenden Unterkapiteln erfolgt eine Einordnung des LRH Berlin auf nationaler und europaischer Ebene. Zusatzlich wird aufgezeigt welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den Rechnungshöfen in Deutschland bestehen. Aus diesen Gemeinsamkeiten und Unterschieden ergeben sich Anknüpfungspunkte für Koopera- tionen zwischen den 16 Landesrechnungshöfen und dem Bundesrechnungshof, die sodann beschrieben werden.

2.1 Überblick zu den Rechnungshöfen

Nicht nur Berlin als Bundeshauptstadt sowie Stadtstaat hat eine externe Finanzkon- trolle in Form eines Rechnungshofes. Jedes der weiteren 15 Bundeslander hat einen Rechnungshof, teilweise mit unterschiedlichen Bezeichnungen. Hinzukommt, dass ebenfalls auf der Ebene des Bundes ein Rechnungshof, der Bundesrechnungshof mit dem Sitz in Frankfurt am Main (BRH), existiert. Die Ziele, Aufgaben und Funktionen der Rechnungshöfe sind nahezu identisch, da Art. 114 II GG diese auf Bundes- und Landesebene regelt, für Berlin gelten § 94f. VvB entsprechend.

Alle 17 Rechnungshöfe sind unabhangig voneinander und arbeiten individuell. Es existiert kein Über- oder Unterordnungsverhaltnis zu den jeweiligen Landesministerien oder, wie in Berlin, zu den Senatsverwaltungen. Exemplarisch wird dies in Abbildung am Beispiel von Berlin noch einmal verdeutlicht. Diese Institutionen ohne Zuordnungsverhaltnis gelten als Verfassungsorgane. In der Literatur wird in diesem Zusammenhang auch von einer „vierten Staatsgewalt“ gesprochen (vgl. Diettenhofer, Mortimer, 1970).

2.2 Kooperation der Rechnungshöfe

Wie im vorangegangenen Abschnitt „Überblick zu den Rechnungshöfen“ dargestellt wurde, existiert kein Über- oder Unterordnungsverhaltnis der Rechnungshöfe. Eine Kooperation zwischen den Rechnungshöfen ist jedoch unabdingbar. Die Notwendig- keit der Zusammenarbeit ergibt sich aus der engen Verflechtung der Finanzbeziehun- gen zwischen Bund und Landern (vgl. LRH Brandenburg, 2019).

Zwischen den Rechnungshöfen bestehen Kooperationen auf nationaler und euro- paischer Ebene. Die Kooperationen und Vereinbarungen dienen auf nationaler Ebene sowohl dem Erfahrungsaustausch als auch für eine engere Zusammenarbeit bei der Prüfung von Mischfinanzierungstatbestanden (vgl. LRH Brandenburg, 2017, S.1ff). Zweimal pro Jahr kommen die Prasidentinnen und Prasidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Lander in einer Konferenz zusammen. Diese kann Positionen veröffentlichen oder gemeinsame Beschlüsse verfassen (vgl. LRH Brandenburg, 2019).

Eine der ersten Vereinbarungen, die zwischen den Rechnungshöfen getroffen wurde, ist die Kölner Vereinbarung. In dem Bericht von 2016 „Prüfung der Vergabe und Be- wirtschaftung von Zuwendungen - Typische Mangel und Fehler im Zuwendungsbe- reich“ von dem Prasidenten des Bundesrechnungshofes ist die Kölner Vereinbarung als Maftnahme für die Mischfinanzierungstatbestande in dem Bereich Zuwendungen aufgeführt. Gemaft § 45 HGrG und § 93 BHO/LHO wurden zu diesem Thema 1985 Grundlagen beschlossen. Des Weiteren wurden Beschlüsse und Positionen zu Inves- titionsausgaben, Nachhaltigkeit, ÖPP-Projekten sowie der Zusammenarbeit mit den Rechnungshöfen anderer EU-Staaten und dem Europaischen Gerichtshof verfasst (vgl. Der Prasident des Bundesrechnungshofes, 2016).

Neben der erwahnten Prasidentenkonferenz der Rechnungshöfe des Bundes und der Lander finden auf nationaler Ebene mehrere Arbeitskreise statt, die sich zu gemein- samen Themen beraten und austauschen. Zusatzlich zu der groften Konferenz findet die Regionalkonferenz zwischen den neuen Bundeslandern (Mecklenburg-Vorpom­mern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Thüringen und Berlin) statt. Hier wer­den spezielle Themen besprochen, die für die ostdeutschen Bundeslander von Rele- vanz sind (vgl. LRH Brandenburg, 2019).

Eine weitere Ebene der Zusammenarbeit ist die Europaische Ebene. Der Europai- sche Rechnungshof sowie die Rechnungshöfe der Mitgliedsstaaten arbeiten an der Optimierung der EU-weiten Zusammenarbeit unter den Rechnungshöfen. Einzelne Mitgliederstaaten können die Möglichkeit wahrnehmen, ob und wie sie sich an etwai- gen Prüfungen gemeinsamer Projekte beteiligen wollen (vgl. LRH Brandenburg, 2019).

3. Geschichte des Landesrechnungshofes

Im folgenden Abschnitt wird auf die Entstehung und die Geschichte der Rechnungs- höfe allgemein sowie speziell des LRH Berlin eingegangen. In diesem Zusammen- hang werden die gesetzlichen Grundlagen für die Existenz und Funktionen des LRH dargestellt sowie auf dessen Organisationsstruktur eingegangen.

3.1 Ursprung

Schon zu Beginn des 18. Jahrhunderts, im Jahr 1714, gab es unter dem Preuftischen König Friedrich Wilhelm der I. den Vorlaufer der heutigen Rechnungshöfe, die Gene- ral-Rechen-Kammer. Bereits zu diesem Zeitpunkt war die Prüfstelle ein „unabhangi- ges kollegiales Prüforgan“, übereinstimmend mit der heutigen Organisationsform. Mehr als 100 Jahre spater wurde die Oberrechnungskammer gegründet, die im Laufe der Zeit immer mehr zusatzliche Aufgaben innehatte. Aufgrund einer Vielzahl von Staatsreformen zu dieser Zeit, gab es von 1871 bis 1945 einen einheitlichen Rech- nungshof des Deutschen Reiches. Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges kam es 1950 zu der Errichtung des Bundesrechnungshofes. Durch zahlreiche Strukturrefor- men und Anderungen in den Ablaufen existiert seit 2017 der Bundesrechnungshof in seiner heutigen Form (vgl. Bundesrechnungshof, 2019).

Aufgrund der Spaltung der Stadt Berlin sowie der Neustrukturierung entstand am 1.Oktober 1950 die Verfassung von Berlin. Daraufhin wurde in den folgenden Mona­ten ein Gesetzesentwurf für die externe Finanzkontrolle verabschiedet. Der LRH Ber­lin führt seine Arbeit seit dem 5. Juni 1952 gemaft einem Beschluss des Abgeordne- tenhauses des Art. 95 der Verfassung von Berlin aus (vgl. LRH Berlin, 2012).

3.2 Gesetzliche Grundlagen

Wie jede andere Bundes- und Landesbehörde in Deutschland beruht auch der Lan- desrechnungshof Berlin auf gesetzlichen Grundlagen. Die Notwendigkeit der Errich- tung eines LRH Berlin liegt begründet in dessen historischer und wirtschaftlicher Be- deutung in der Vergangenheit und der Neustrukturierung des Landes wahrend der Nachkriegszeit. Am 11. Januar 1951 war das Abgeordnetenhaus von Berlin das neue Landesparlament und nahm seine Arbeit als Volksvertretung war. Ein Jahr spater wurde durch Art. 95 VvB der Landesrechnungshof von Berlin konstituiert. Gemaft Art 114 GG wurde der Bundesrechnungshof als Finanzkontrolle des Bundes errichtet. Weder einer der 16 Landesrechnungshöfe noch der Bundesrechnungshof sind wei- sungsgebunden. Sie gelten auf der Grundlage des Grundgesetzes der Bundesrepub- lik Deutschland sowie den Artikeln der Landesverfassungen als weisungsfreie selbst- standige und unabhangige externe Finanzkontrolle.

Die Verfassung von Berlin regelt in Art. 94f. Abschnitt VIII VvB „Das Finanzwesen“ die Grundlagen, Aufgaben und Funktionen des Landesrechnungshofs von Berlin. Na- here Regelungen sind zudem in dem Gesetz über den Rechnungshof von Berlin fest- gelegt. Dieses Gesetz gliedert sich in vier Abschnitte. Der erste Abschnitt regelt die allgemeine Stellung des Rechnungshofs bezüglich seiner unabhangigen Aufgaben. Die Organisation des Rechnungshofs wird im nachsten Abschnitt definiert. In diesem Abschnitt wird die Besetzung der PrasidentInnen, seiner VertreterInnen sowie seiner Mitglieder geregelt. Darüber hinaus finden sich in diesem Abschnitt Ausführungen zu der Zusammenstellung des Kollegiums, der Rechtsstellung seiner Mitglieder, Voraus- setzungen für ein Disziplinarverfahren gegen ein Mitglied sowie der Auswahl der Prü- fer und etwaigen Ausschlieftungen von Mitgliedern an der Mitwirkung von Prüfungs- angelegenheiten. Der Abschnitt drei zeigt die Verpflichtungen gegenüber dem Rech- nungshof auf, denn „[d]ie Erfüllung der Aufgaben des Rechnungshofs darf durch Wei- sungen [gemaft § 12 RHG] nicht eingeschrankt werden.“ Zusatzlich dazu ist gemaft § 13 RHG „[d]em Rechnungshof und seinen Beauftragten [..] auf Verlangen der Zutritt zu allen Raumen zu gestatten; aufterdem sind Behaltnisse auf Verlangen zu öffnen.“. Der vierte Abschnitt verweist auf das Datum des Inkrafttretens des Gesetzes vom 1. Januar 1967. Weitere gesetzliche Grundlagen hinsichtlich der Prüfung durch den Lan- desrechnungshof finden sich in Abschnitt V des Haushaltsgrundsatzegesetzes sowie Teil V der Landeshaushaltsordnung (vgl. auch LRH Berlin, 2019a).

4. Organisationsstruktur des Landesrechnungshof

„Die Organisationsstruktur bildet das vertikal und horizontal gegliederte System der Kompetenzen ab, das gemaft dem instrumentalen Organisationsbegriff als genereller Handlungsrahmen die arbeitsteilige (Arbeitsteilung) Erfüllung der permanenten Auf- gaben regelt. Die Organisationstruktur ist somit ein System von Regelungen in Orga- nisationen.“(Schewe, 2109)

In diesem System weist der LHR Berlin, sowie alle anderen Rechnungshöfe im Bundesgebiet, eine Besonderheit auf. Die Form der Vertikalitat bzw. Leitungstiefe wurde aufgrund der geschichtlichen Ereignisse im 18.Jh aufter Kraft gesetzt. Die Rechnungshöfe sind in einem Kollegium organisiert. Diese kollegiale Leitungsstruktur erzeugt eine flache Hierarchie, sodass alle Rechnungshöfe gleichgestellt sind. Das heiftt, dass sowohl der/die PrasidentIn, der/die VizeprasidentIn und die DirektorInnen gleichberechtigt sind. (BRH, 2019)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 Organisationsstruktur des Landesrechnungshofs Berlin (Eigendarstellung in Anlehnung an LRH Berlin, 2019b)

Wie aus der Abbildung 1 hervorgeht, hat die Prasidentin nicht nur reprasentative Aufgaben. Sie hat sowohl die Verantwortung für die Prasidialabteilung als auch eines der insgesamt sechs Prüfungsgebiete (Prüfungsgebiet Pr). Das Prüfungsgebiet der Prasidentin prüft beispielsweise das Abgeordnetenhaus. Die weiteren Prüfungsge- biete befassen sich mit den Themen Stadtentwicklung im Bauwesen(PG I), Finanzen, Inneres und Bezirksamter (PG II), Personal, Organisation und IT (PG III), Bildung, Forschung und Medien (PG IV) sowie Umwelt, Verkehr und Soziales (PG V) (vgl. LRH Berlin, 2019c).

Die Wahl der Prasidentin oder des Prasidenten erfolgt per Ernennung der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin. Für den Fall, dass mehr als ein Vorschlag vor- gebracht wird, findet eine geheime Wahl im Abgeordnetenhaus unter den Mitgliedern statt. Diese Ernennung oder Wahl ist auf Lebenszeit und kann nur von der Prasidentin oder dem Prasidenten selbst abgewahlt werden. Bei rechtswidrigem Handeln kann das Abgeordnetenhaus jedoch die Prasidentin oder den Prasidenten absetzen (vgl. LRH Berlin, 2019a).

5. Aufgaben und Notwendigkeit

Der Landesrechnungshof von Berlin ist, wie bereits in den vorangegangenen Kapi- teln erwahnt, eine oberste Landesbehörde und unterliegt keinerlei Weisungen, ledig- lich der Verfassung von Berlin (Art. 95 I VvB). In dem Art. 95 III 1 VvB heiftt es, dass er „die Rechnungen (Artikel 94) sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmaftigkeit der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung Berlins“ prüft. Die Prüfung ist eine der wesentlichen Aufgabe, die der LHR wahrnimmt. Der Satz 2 des Art 95 III VvB re­gelt die zweite Hauptaufgabe: das Berichten an das Abgeordnetenhaus und an den Senat. Angesichts der aus der Prüfung gewonnenen Erkenntnisse, übt der Landes- rechnungshof zudem eine beratende Funktion aus, denn sowohl das Abgeordneten- haus als auch der Senat sind berechtigt den Rechnungshof zu ersuchen. Diese drei Hauptfunktionen, Prüfen, Berichten und Beraten, werden in den folgen Unterpunkten naher betrachtet (Art. 94f VvB).

5.1 Prüfen

Gem. § 316 BGB sind alle groft- und mittelstandischen Kapitalgesellschaften dazu verpflichtet, einen Jahresabschlussbericht von einem Abschlussprüfer durchführen zu lassen. Die Jahresabschlüsse werden durch Wirtschaftsprüfer geprüft, „die im Beneh- men mit den Betrieben vom Rechnungshof bestimmt werden. Der Rechnungshof er- teilt den Auftrag zur Prüfung und legt ihren Umfang fest. Die Kosten der Prüfung tragt der Betrieb.“ (§ 94 III LHO Berlin). Alle Unternehmen, die nicht unter § 316 BGB fallen, können sich einer freiwilligen Prüfung unterziehen um bspw. für Bankkredite bessere Konditionen zu erhalten. Ab den § 317 ff. BGB werden die Prüfungstatigkeiten, die von dem Abschlussprüfer durchgeführt werden, weiter erlautert.

Im Bereich der öffentlichen Verwaltung, deren Körperschaften sowie Unternehmen erfolgt die Prüfung durch Rechnungshöfe. Diese Regelung ist sowohl in der Bundes- haushaltsordnung (BHO) als auch in den jeweiligen Landeshaushaltsordnungen (LHO) festgelegt. Die §§ 88 I, 91 I und 93 I LHO von Berlin regeln welche Institutionen verpflichtet sind, sich einer Prüfung zu unterziehen. Die Prüfungsergebnisse dieser Unternehmen, Körperschaften und Verwaltungen werden nach Abschluss der Prüfun- gen in den Haushaltsplan aufgenommen. Der LRH Berlin prüft hierbei sowohl alle mit- telbaren und unmittelbaren Verwaltungen, die die kameralistische Buchführung nut- zen als auch privatrechtliche Unternehmen in staatlicher Hand, mit der kaufmanni- schen Buchführung, auch Doppik genannt (vgl. Senatsverwaltung für Finanzen, 2018).

Ferner soll an dieser Stelle der Frage nachgegangen werden, welche Prüfungsar- ten vom LRH Berlin durchgeführt werden. Folgende Vorgehensweisen und Methoden lassen sich in der Literatur finden: allgemeine Prüfungen, Pilot- und Projektprüfungen, Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen, System- und Querschnittsprüfun- gen, Schwerpunkt- und Einzelfallprüfungen, Maftnahmen- und Kontrollprüfungen so- wie das Benchmarking und die Gesamtrechnungsprüfung (vgl. Seyfried, 2011, S.47). Aufgrund seiner Unabhangigkeit bestimmten die Rechnungshöfe Zeit, Art und Umfang sowie den Schwerpunkt der Prüfung selbst (vgl. LRH Berlin 2017, S. 9). Eine einheit- liche Prüfungsmethodik ist hierbei allerdings nicht vorhanden (vgl. Die- derich/Cadel/Dettmar/Haag 1990, S. 189).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2 Darstellung des Arbeitsauftrages des Rechnungshofes (Eigen- darstellung in Anlehnung an Seyfried, 2013, S. 40)

Ziel und Zweck einer Prüfung durch den LH Berlin ist die Gewahrleistung der Ord- nungsmaftigkeit, der Rechtsmaftigkeit und der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung der geprüften Einrichtungen. Im Hinblick auf die Ordnungsmaftig- keit und Rechtmaftigkeit wird darauf geachtet, dass Vorschriften und Grundsatze bei dem Eingehen von Verpflichtungen, bei der Leistung von Ausgaben sowie bei der Er- hebung von Einnahmen ordnungsgemaft eingehalten werden. Darüber hinaus wird nicht nur der Haushaltsvollzug geprüft, sondern auch fachliche, rechtliche und finanz- wirksame Kriterien. Im Mittelpunkt der Wirtschaftlichkeitsprüfung steht, einen strategi- schen Einsatz der zur Verfügung stehenden Mittel nachzuweisen. Hierbei wird darauf geachtet, dass nicht per se das günstigste Angebot einen Zuschlag erhalten hat, viel- mehr wird auf das Kosten-Nutzen-Verhaltnis geachtet (vgl. LRH Berlin, 2017 S. 9ff.).

5.2 Beraten

Aufgrund der aus der Prüfung erlangten Erkenntnisse kann der Landesrechnungshof Berlin auch eine beratende Funktion ausüben (Art.95 IV VvB). Wahrend die Prüfungs- tatigkeit vergangenheitsbezogen ist, wird mit der Beratungstatigkeit eine zukunftsbe- zogene Betrachtungsweise durchgeführt. Diese Tatigkeit kann jede landeseigene In­stitution in Anspruch nehmen. Der Landesrechnungshof kann jedoch auch von sich aus auf die Institutionen zu gehen und diese beraten. Dies übt der LRH Berlin auch teilweise schon in den Stellungnahmen und Jahresberichten aus. Der LRH Berlin un- terschützt zudem das Parlament und die Regierung bei Entscheidung von Exekutive und Legislative. Damit soll eine weitere Instanz zu Rate gezogen werden, um ggf. Nachteilen für das Land entgegenzuwirken. Für den Fall, dass neue Rechtsprechun- gen Auswirkungen auf die Wirtschaft des Landes Berlin haben, muss die Regierung den Rechnungshof unterrichten (vgl. LRH Niedersachsen, 2019). Der LRH Berlin ist jedoch ahnlich wie in der freien Marktwirtschaft nicht an den finalen Entscheidungs- prozessen beteiligt, sondern fungiert lediglich als eine Stabsstelle (vgl. Wöhe, Döring, 2013, S 121). Allerdings wird in der Literatur immer wieder beschrieben, dass die Ein- flussnahme der Landesrechnungshöfe bei beispielsweise Gesetzesanderungen oder Verwaltungsakten stetig zunimmt (vgl. Bergel, 2010, S.38) und daher deren Unabhan- gigkeit gefahrdet sein könnte. Zur Wahrung der Unabhangigkeit ist es nur unter be- stimmten Voraussetzungen in der freien Marktwirtschaft gestattet, dass das Prüfungs- unternehmen, welches den Jahresabschluss prüft, auch die Beratung etwaiger Bean- standungen oder Probleme bei dem zu prüfenden Unternehmen durchführt. Gesetzli- che Grundlagen ergeben sich aus dem Handelsgesetzbuch (HGB), der Wirtschafts- prüfungsordnung (WPO) und der Berufssatzung der W irtschaftsprüfer.

5.3 Berichten

Der LRH Berlin ist gemaft Art 95 III 2 VvB dazu verpflichtet, dem Abgeordnetenhaus und dem Senat jahrlich Bericht zu erstatten. Das Herausgeben des Jahresberichtes ist eine Zusammenfassung der wesentlichen Prüfungserkenntnisse (§ 97 LHO) für die Regierung und den Senat sowie für die Öffentlichkeit. In erster Linie weist der Jahres- bericht die Finanzlage, die Haushalts- und Vermögensrechnung und detaillierte Prü- fungsergebnisse auf.

Der LRH Berlin ist wie bereits erwahnt nicht weisungsgebunden (Art 95 I VvB). Demzufolge kann er über die Art und Weise der Prüfung entscheiden. Das hat zur Folge, dass das Prüfungsergebnis keine Aussage über die Qualitat der Verwaltung oder ihres Handels darstellt. Der Landesrechnungshof prüft nach den oben genannten Kriterien. Auch kann der Landesrechnungshof die Wahl der Schwerpunktsetzung der zu prüfenden Bereiche eigenstandig vornehmen, sodass die Gewichtung der Themen bei der Beurteilung grofter Schwankungen unterliegt (vgl. auch Senatsverwaltung für Finanzen, 2018)

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