Staatliche Regulierung im deutschen Bankenwesen

I Inhaltsverzeichnis

II Abkürzungsverzeichnis

III Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Ziel der Arbeit
1.2 Aufbau der Arbeit

2 Ökonomische Ansätze staatlicher Regulierungen
2.1 Die normative Theorie
2.1.1 Externalitäten und Verhaltensregulierung
2.1.2 Das natürliche Monopol
2.1.3 Asymmetrische Informationsverteilung
2.1.4 Fragile Bilanzstrukturen bei Banken
2.2 Die positive Theorie

3 Die zentrale ökonomische Funktion der Banken
3.1 Der deutsche Banken- und Finanzsektor
3.2 Nationale Bankenüberwachungssysteme

4 Ziele und Motive der Regulierung
4.1 Gläubigerschutz
4.2 Systemstabilität und Funktionsschutz
4.3 Effizienzverbesserung

5 Systematisierung staatlicher bankenregulatorischer Maßnahmen
5.1 Präventive Maßnahmen der Bankenregulierung
5.1.1 Regulierung des Eigenkapitals
5.1.2 Beschränkung des Wettbewerbs durch Regulierung des Marktzutritt
5.2 Protektive Maßnahmen der Bankenregulierung
5.2.1 Diskretionäre protektive Instrumente
5.2.2 Explizit protektive Instrumente

6 Subprime-Krise und regulatorische Arbitrage
6.1 Entstehung der Subprime-Krise
6.2 Reaktionen der Notenbanken
6.3 Regulatorische Arbitrage

7 Zusammenfassung und Fazit

IV Anhang: Empfehlung der europäischen Enquete Kommission

V Literaturverzeichnis

II Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

III Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Asymmetrische Informationsverteilung

Abbildung 2: Struktur einer Bankbilanz

Abbildung 3: Unternehmensfinanzierung im internationalen Vergleich

Abbildung 4: Politisch-ökonomisches Modell für Deutschland

Abbildung 5: Das Dreisäulenmodell im deutschen Bankenwesen

Abbildung 6: Staatliche Überwachung

Abbildung 7: Stufenkonzept eines Bankenüberwachungssystems

Abbildung 8: Instrumente der staatlichen Bankenregulierung

Abbildung 9: Global ausgebreitetes Geldmengenwachstum in % des weltweiten BIP (Q1 1983 = 100)

1 Einleitung

1.1 Ziel der Arbeit

Ein funktionierendes Finanzsystem ist für die Prosperität und die Entwicklung einer Volkswirtschaft von entscheidender Bedeutung. Unsicherheiten und Unwägbarkeiten würden sowohl das System als auch die Mechanismen gefährden.^[1] Somit bedarf es, um in diesem Prozess einzugreifen, gute Argumente für die politischen Akteure. Bei einem Marktversagen, in denen der Marktmechanismus nicht oder nicht ausreichend die ihm in der Marktwirtschaft zukommenden Funktionen erfüllen kann, kann ein Eingriff sinnvoll sein.^[2]

Regulierung in der Marktwirtschaft ist für die Finanzbranche ein ganz besonderes Spannungsfeld. Eine starke Verflechtung mit anderen Bereichen der Volkswirtschaft, aber auch ein bestehendes Misstrauen in die Funktionsfähigkeit im Finanzsystem, sind oftmals genannte Gründe für die starke Regulierung in diesem Mechanismus.^[3] So führte der Bank Run, entstanden in den großen Depression in den 1930er Jahren in den USA, zu einer Wirtschaftskrise, die anschließend auf die ganze Welt übergriff. Auch die jüngsten Ereignisse der Subprime-Krise führten bei den Anlegern zum Misstrauen gegenüber dem Bankenwesen.

Solche Erfahrungen führen zu sektorspezifischen Sonderregelungen und Interventionen seitens des Staates, da sich das erhöhte Marktversagenspotential bei Banken in extremer Weise in systematischen Bankkrisen äußern kann, welche sich im Extremfall auf die gesamte Wirtschaft ausweiten können.

In Deutschland wurde 1931 aus der unmittelbaren Krisensituation heraus eine allgemeine Bankenaufsicht etabliert, welche bis dahin nicht existierte.^[4] Der Grundstein für eine immer stärker werdende Regulierung im Bankenwesen in Deutschland war somit gelegt.

Trotz der Regulierungen sind die Anzahl und das Auftreten von Bankenkrisen seit den 1990er Jahren angestiegen.^[5] Schlussfolgernd ist zu erwarten, dass die Regulierung selbst ein gewisses Konfliktpotential besitzt und somit möglicherweise Krisen erhöhen oder sogar auslösen können.^[6]

Zunächst sollte definiert werden, was unter den Begriffen Bank, Bankenaufsicht und Regulierung subsumiert wird.

Eine Bank ist ein Unternehmen, das sich mit Geschäften des Zahlungs- und Kreditverkehrs befasst. Laut KWG sind Kreditinstitute sämtliche Unternehmungen, „die Bankgeschäfte betreiben, wenn der Umfang dieser Geschäfte einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert“^[7].

Ziel der Bankenaufsicht ist es, die Funktionsfähigkeit des Finanzsektors einer Volkswirtschaft sicherzustellen. Bankenaufsicht umfasst sowohl die Beaufsichtigung von Bankgeschäften, als auch sonstiger Finanzdienstleistungen. In Deutschland wird die Bankenaufsicht von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und der Deutschen Bundesbank wahrgenommen.

Durch gesetzliche Regelungen kann der Markt an gewissen Stellen gelenkt, gesteuert oder auch beschränkt.^[8] Eine Regulierung sollte dabei ökonomisch sinnvoll sein um Effizienzverluste zu vermeiden und ebenfalls um ein Marktversagen entgegen zu wirken.

1.2 Aufbau der Arbeit

Beginnend mit den ökonomischen Ansätzen der staatlichen Regulierung wird allgemein auf die volkswirtschaftliche Begründung für staatliche Interventionen eingegangen. In den normativen Theorien wird speziell auf eine Besonderheit für ökonomische Ansätze einer Regulierung im Bankenwesen eingegangen, da sich die Hausarbeit im weiteren Verlauf auf die staatliche Regulierung im Bankenwesen konzentrieren wird. Daher werden im dritten Kapitel das deutsche Bankenwesen und das Bankenüberwachungssystem kurz dargestellt, um einen Überblick über den zu behandelnden Sektor zu vermitteln.

Die ökonomischen Ansätze und Begründungen staatlicher Regulierung werden im Kapitel 4 um die Ziele und Motive der Regulierung, speziell für das Bankenwesen, erweitert und beleuchtet. Auf den Gläubigerschutz als das wichtigstes Argument aber auch Systemstabilität und Effizienzverbesserung wird hierbei besonders eingegangen.

Diese dargestellten Motive, Ziele und ökonomischen Ansätze haben in Vergangenheit bereits zu regulatorischen Maßnahmen im Bankenwesen geführt, die im folgenden Kapitel in präventive und protektive Maßnahmen untergliedert vorgestellt werden.

Im Weiteren wird auf das Markt- bzw. Staatsversagen im Falle der Subprime-Krise eingegangen. Ergänzend wird das Problem der regulatorischen Arbitrage behandelt, bevor abschließend eine Zusammenfassung und ein Fazit erfolgen, wie durch mehr oder weniger Eingriff der Sektor des Bankenwesens unterstützt werden kann.

2 Ökonomische Ansätze staatlicher Regulierungen

Zu den klassischen Untersuchungsgegenständen der Ökonomie gehören staatliche Interventionen. Ein Grund hierfür ist, dass in vielen Ländern und fast allen Wirtschafssektoren eine Vielzahl an Interventionen existiert.^[9] Im folgenden Kapitel werden die bisherigen allgemeinen methodischen Ansätze in der Ökonomie zusammengefasst, die die Ansätze für staatliche Regulierung darstellen. Zusätzlich wird auf eine Besonderheit des Bankenwesens eingegangen.

2.1 Die normative Theorie

Eine der ältesten Theorien zur Untersuchung von Regularien ist die normative Theorie. Sie gehört zur Wohlfahrtsökonomie, wobei im Mittelpunkt die allokativen Effizienzkriterien stehen.^[10] Eine Regulierung wird nur dann akzeptiert, wenn ein Marktversagen vorliegt und die Regulierung effizienzsteigernd wirkt.

Asymmetrische Informationen, negative externe Effekte und Monopolstellungen sind wohlfahrtstheoretische Ursachen einer staatlichen Regelung. Die fragile Bilanzstruktur einer Bankbilanz weist Besonderheiten gegenüber Unternehmensbilanzen und wird ebenfalls mit den zuvor genannten Theorien im Folgenden erläutert.

2.1.1 Externalitäten und Verhaltensregulierung

Die unkompensierten Auswirkungen ökonomischer Entscheidungen von Wirtschaftseinheiten werden in der Volkswirtschaftslehre als externe Effekte oder auch Externalitäten bezeichnet. Negative externe Effekte werden als externe Kosten bezeichnet, wobei der Absender negativer externer Effekte nicht für den angerichteten Schaden haftet. Positive Effekte werden als externer Nutzen bezeichnet. Hier erhält der Absender von positiven externen Effekten vom Empfänger dementsprechend keine Vergütung.^[11] Solche Effekte gehen aus der Unvollständigkeit des Marktes heraus und stellen kein Pareto Optimum dar^[12].

Durch die Analyse grundlegender Verfügungsrechte (Property Rights) wird darauf aufbauend in der neuen Institutionenökonomik auf die Problematik des externen Effekts eingegangen. In der Rechtssprechung wird i.d.R. von einem vollständigen Vertrag zweier Parteien ausgegangen, dies entspricht nicht der Realität. Wird ein Verfügungsrecht durch die staatliche Instanz durchgesetzt, so muss das Individuum, welches den Vertrag bricht, mit Sanktionen rechnen.^[13]

Die Volkswirtschaft per se ist nicht starr und neue Produkte und Verfahren verursachen ihrerseits neue Externalitäten und fordern einen permanenten Regelungsbedarf was dazu führt, dass die Parteien die Transaktionskosten oftmals nicht einschätzen oder beziffern können.

Im Bankenbereich können Externalitäten durch das Fehlverhalten und durch Fehlentscheidungen von Bankmanagern entstehen. Diese könnten Probleme bei gänzlich unbeteiligten Marktteilnehmern verursachen, ohne dass die Bank die Kosten dafür vollständig tragen muss. So kann in Folge einer schlechten Nachricht über die Bank ein Bank Run entstehen, in dem die gut informierten Anleger ihre Einlagen abziehen. Sie agieren somit ohne Rücksicht auf andere Marktteilnehmer nach dem Motto „first come first serve“ und lösen u. U. ein „Stürmen“ des Bankschalters aus, da nun die schlechter informierten Anleger ebenfalls ihre Anlagen auflösen.^[14] Dieser entstehende Bank Run, infolge eines Vertrauensverlust, wird auch als spekulativer Bank Run bezeichnet und beruht letztlich auf die sich selbst erfüllenden negativen Erwartungen (self fullfilling prophecies) der schlechtern informierten Anleger, ohne dass es dabei auf die Richtigkeit der Nachricht ankommt.^[15]

Unerwünschte Externalitäten werden somit durch staatliche Intervention auf ein gesellschaftlich erwünschtes Maß reduziert und sollen zu einer prosperierenden wirtschaftlichen Entwicklung führen.^[16]

I.d.R. werden aber meistens die schwächeren Banken durch stabile Banken übernommen. Sie kommen somit der Entstehung einer Externalität zuvor und stellen sowohl die staatliche Intervention, als auch die damit einhergehenden hohen und immer wiederkehrenden Regulierungskosten in Frage.^[17]

2.1.2 Das natürliche Monopol

Im Modell der vollkommenen Konkurrenz wird von einer atomistischen Marktstruktur ausgegangen, die sich in einer großen Anzahl kleiner Anbieter und Nachfrager ausdrückt. Bei einer solchen Marktstruktur hat der einzelne Markteilnehmer keine Marktmacht. Wenn sich aber bestimmte Produkte in großen Mengen und mit wenigen Anbietern kostengünstiger und effizienter herstellen lassen, als mit vielen kleinen, dann ist ein Machtgewinn für einzelne Anbieter möglich. Werden diese Produkte mit einer Technologie produziert, die bei steigender Menge sinkende Durchschnittskosten verursacht, kann so ein natürliches Monopol entstehen. Somit ist ein Monopol die Subaddivität der Kosten, die zu sinkenden Durchschnittskosten und damit zur Überlegenheit gegenüber dem Wettbewerb führt.^[18] Ein Markteintritt für potentielle Konkurrenten wäre nicht mehr möglich, da sie kleinere Mengen mit höheren Durchschnittskosten produzieren müssten.^[19]

Ein Kreditinstitut müsste economies of scale (bzw. economies of scope) realisieren können, so dass eine Versorgung mit den niedrigsten Stückkosten möglich wäre. Die Möglichkeit wäre auf die Organisation der Bankenaufsicht anwendbar. So wäre es möglich, den Markt für Banksicherheiten als ein natürliches Monopol zu verstehen, da die Kontrolle einer Bank zwar hohe Fixkosten verursacht, aber eine Nutzung dieser Sicherheit durch weitere Einleger kaum zusätzliche Kosten hervorruft. Somit ergeben sich durch die Intensität der Nutzung von Bankensicherheit fallende Durchschnittskosten, was für eine Bankenaufsicht spricht.

2.1.3 Asymmetrische Informationsverteilung

In einem idealtypischen Marktgleichgewicht wird unterstellt, dass beide Parteien, Prinzipal und Agent den gleichen, perfekten Informationsstand innehaben. Informationen sind kostenlos verfügbar, Verträge sind vollständig, ihre Erfüllung kann kostenlos beobachtet und vollständig durchgesetzt werden.

In der tatsächlichen Marktwirtschaft herrscht gerade im Bankenbereich ein divergenter Informationsstand zwischen Bank und Anleger. Je nachdem welche Partei einen Wissensvorsprung hat, lassen sich drei unterschiedliche Modelltypen der verborgenen Eigenschaften (hidden characteristics), des verborgenen Handelns (hidden action) und der verborgenen Absicht (hidden intention) unterscheiden.^[20] Letzteres ist weniger ein Problem der asymmetrischen Informationsverteilung, sondern stellt viel mehr ein Problem unvollständiger Verträge dar und wird in dieser Arbeit deshalb außen vor gelassen. In Abbildung 1 werden die verschiedenen asymmetrischen Informationsprobleme übersichtlich skizziert.

[...]

^[1] Vgl. Miskin, F.: 2006, S. 356ff.

^[2] Vgl. Fey, G.: 2006, S. 22

^[3] Vgl. Treu. J.: 2006, S.1

^[4] Vgl. Bafin, (01.12.2007), http://www.bafin.de

^[5] Vgl. Bernet, B.: 2002, S.1

^[6] Vgl. Treu, J.:, 2006, S.1

^[7] § 1 KWG (9. September 1998)

^[8] Vgl. Hentze, T.: 2006, S. 1f.

^[9] Vgl. Zimmer, K.: 1993, S.22

^[10] Vgl. Rombach, E.: 1993, S. 22

^[11] Vgl. Schumann, J. / u.a.: 1999, S. 38

^[12] Ein Zustand, an dem ein Individuum sich besser stellt ohne zugleich ein anderes Individuum schlechter stellt, wird an Anlehnung an die Ausführungen des italienischen Ökonomen und Soziologen Vilfredo Pareto (1848-1932) als „pareto Optimal“ erklärt. (Vgl. Erlei, M. / u.a.: 2007, S.16).

^[13] Vgl. Erlei, M. / u.a.: 2007, S.293f.

^[14] Vgl. Vogel, T.: 1990, S. 27

^[15] Vgl. Fey, G.: 2006, S. 62

^[16] Vgl. Erlei, M. / u.a.: 2007, S. 331

^[17] Vgl. Treu, J.: 2006, S. 4f.

^[18] Vgl. Rombach, E.: 1993, S. 23

^[19] Vgl. Treu, J.: 2006, S. 5f.

^[20] Vgl. Schumann, J./ u.a.: 1999, S. 436f.