Los Principios de Autonomía y Suficiencia de la Hacienda Local en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

ÍNDICE.

CONCEPTO Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA AUTONOMÍA Y SUFICIENCIA DE LA HACIENDA LOCAL

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS HACIENDAS LOCALES Y DE LOS PRINCIPIOS QUE LA REGÍAN

CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA POSTERIOR

JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMENTADA

ESTUDIO DE LA SENTENCIA 19/1987.

LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LOS PRINCIPIOS DE AUTONOMÍA Y SUFICIENCIA EN LA JURISPRUDENCIA. EVOLUCIÓN

CONCLUSIONES JURISPRUDENCIALES

BIBLIOGRAFÍA

CONCEPTO Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA AUTONOMÍA Y SUFICIENCIA DE LA HACIENDA LOCAL

CONCEPTO:

Los principios de autonomía y suficiencia de las Haciendas locales poseen una definición actual entendida como una garantía institucional y constitucional que otorga a las Haciendas Locales, no sólo el reconocimiento de entes con personalidad jurídica propia - caracterizadas por su funcionamiento democrático - sino también la consideración de una autonomía particular para la gestión de sus propios intereses y bajo su propia responsabilidad.

Así, el principio de autonomía financiera de las Haciendas Locales se configura, en un sentido amplio, como la actividad del Sector Público Local encaminada a obtener los ingresos y satisfacer los gastos necesarios para su adecuada organización y funcionamiento, tratando de cumplir con una demanda de bienes y servicios, por otro lado cada vez más diversa y creciente de sus ciudadanos. En suma, podríamos hacer una primera definición conjunta de la autonomía y suficiencia local como el derecho, capacidad y potestad normativa y administrativa para la gestión de sus propios recursos.

Más ampliamente definidos, los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la Constitución Española y recogidos en el Título VIII de la Ley 7/1985, se traducen en el ámbito de la actividad financiera local, en la capacidad de las Entidades locales para gobernar sus respectivas Haciendas, lo que involucra a las propias corporaciones en el proceso de obtención y empleo de los recursos financieros, poniendo a su servicio, mediante la Ley 39/88 de las Haciendas Locales -reformada recientemente por la Ley 51/2002- y otras disposiciones legales, los mecanismos y medios necesarios para ello.

La variada Jurisprudencia define la autonomía como la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia (STC 13/1992, de 6 de febrero.)

En este sentido, la autonomía financiera, como instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política, implica tanto la capacidad de las Haciendas Locales para establecer y exigir sus propios tributos como su aptitud para acceder a un sistema adecuado —en términos de suficiencia— de ingresos. La autonomía financiera de los entes territoriales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en el artículo. 137 de la Constitución española.

La diversa configuración del marco competencial asumido por las distintas agrupaciones que se integran bajo la expresión "entidades locales", así como las particularidades del poder financiero (ausencia de potestad o poder legislativo), constituyen las notas que singularizan la organización de estas Haciendas territoriales y, por ende, su autonomía financiera.

Debido a estas peculiaridades, dentro de la genérica expresión "Haciendas locales", se puede hacer referencia a las Haciendas provinciales y las Haciendas municipales. En coherencia con el mayor arraigo de las provincias y los municipios en la configuración territorial del Estado español, se observa que el ejercicio efectivo de la autonomía financiera local se ha centrado en estas entidades, fundamentalmente, en la esfera municipal.

Siguiendo con las diversos matices sobre la definición de autonomía financiera , ésta debe ser entendida en una doble vertiente:

Autonomía en el gasto, lo cual significa que los niveles de gobierno territorial, comunidades autónomas y corporaciones deben tener capacidad real para decidir libremente el volumen y la estructura de sus gastos en el ejercicio de las competencias que tienen asignadas.

Autonomía en los ingresos que exige, a su vez, dos condiciones:

Condición primera. El principio de Suficiencia financiera, esto es: las unidades de gobierno deben disponer de un volumen de recursos suficiente para hacer frente a las necesidades de gasto que tienen que afrontar.

Condición segunda .Capacidad normativa para establecer y exigir tributos en su ámbito territorial, y que éstos sean su fuente principal de financiación.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS HACIENDAS LOCALES Y DE LOS PRINCIPIOS QUE LA REGÍAN:

La evolución histórica de lo que se conoce actualmente por Haciendas Locales , ha sido interesante desde un punto de vista análogo con la propia evolución del concepto de Estado.

En el siglo XVIII el poder Municipal era entendido como un poder originario y exclusivo del Municipio , pero no opuesto a la soberanía nacional , ya que ambos entes convivían dentro de un campo de actuación propia. La revolución burguesa influyó de manera notable en la evolución y reconocimiento de las ciudades y pueblos como centros de imputación jurídica y económica. De ese modo se empezó a considerar y utilizar la denominación de ciudadanía sustituyendo el ya obsoleto término de súbditos , concepto éste último sujeto al ámbito estatal y por ende supralocal .

Tal y como señala la Exposición de Motivos de la ya reformada Ley 39/88 Reguladora de las Haciendas Locales la evolución histórica de las Corporaciones Locales en España ha supuesto “ la crónica de una institución afectada por una insuficiencia financiera endémica”.

El cambio del carácter patrimonial de la gestión de los ingresos y gastos públicos de los Municipios a una Hacienda eminentemente fiscal , como la propia Exposición de Motivos de esta ley explica, ha implicado una continua producción legislativa que no siempre ha logrado superar el efecto de la tutela efectiva del Estado.

Durante el franquismo , el equilibrio presupuestario se alcanzó comprimiendo los gastos a la recaudación proporcionada por el sistema fiscal existente. El mantenimiento de una baja presión fiscal ralentizó el funcionamiento de la economía , por que sin una reforma tributaria moderna era imposible la financiación de los servicios públicos , y ello repercutió en el propio desarrollo de los Municipios.

La nueva concepción de Hacienda Local , ente con potestad y autonomía financiera bajo los dictados de la Ley 41/1975 de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, resultó un fracaso absoluto y desencadenó una creciente necesidad de continuas modificaciones así como una entrada en vigor de las mismas muy tardía.

La Exposición de motivos señala la fase de deterioro financiero que implicó esta normativa tan poco acorde con la realidad de los Municipios .

La Influencia de tales reformas políticas de los años 70 tuvieron varias características : Cesión de la imposición de producto y la necesidad de acomodar el sistema tributario de a la existencia de tres niveles de Administraciones Territoriales. Estos tres niveles respetaban las siguientes relaciones: capacidad contributiva, autonomía de las Haciendas locales y la Tutela financiera antes mencionada, ejercida fundamentalmente por el Estado.

Tal tutela financiera entendida como concepto contrapuesto a la autonomía financiera, supuso la justificación de los principios de unidad y de supremacía del interés de la nación.

La llegada de la democracia supuso un giro copernicano tanto en las bases conceptuales de las Haciendas Locales , los principios que les regían y ante todo en la configuración económica y financiera de las mismas. El Estado social y Democrático de Derecho que se impone supone una mayor implicación y reconocimiento a la cercanía de las Haciendas locales al ciudadano en cuanto a la necesidad de gestionar servicios y a una nueva delegación de competencias que eran propias del Estado.

CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA POSTERIOR.

La aprobación de la Constitución española de 1978 motivó la necesidad de una nueva legislación relativa a las Haciendas Locales acorde con los principios y directrices garantizados en la propia Carta Magna. Se define un nuevo modelo de Estado descentralizado y una nueva concepción de las propias Haciendas Locales, pasando por la configuración de las autonomías .

La autonomía financiera de las Corporaciones Locales quedó garantizada en la misma Carta Magna en su articulo 142 estableciendo que “Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirá fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y las Comunidades Autónomas. “

La Suficiencia financiera local se entiende en dos vertientes . Por un lado, las Corporaciones Locales se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y las Comunidades Autónomas. Por otro lado, se garantiza la autonomía financiera de las Corporaciones Locales disponiendo de medios propios , patrimoniales y tributarios , para el cumplimiento de sus funciones.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local configuró asimismo la ordenación del sector local, pero sólo estableció los aspectos generales de la actividad financiera local así como la presupuestación local . Tal y como establece la Exposición de Motivos de la Ley 39/88 “ La Ley 7/85 en su título VIII, plasmó el modelo previsto en la Constitución, en cuyos artículos 137 y 142 se consagran los principios generales básicos con arreglo a los cuales se debe diseñar el sistema post-constitucional de financiación de las Entidades locales dotando a las mismas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses en el primero de los preceptos citados e imponiendo e principio de suficiencia financiera en el segundo de ellos “

Los artículos 137 y 140 a 142 de la Constitución se interpretan como una garantía institucional de la autonomía local , con independencia de que el desarrollo de su configuración queden en manos del legislador básico. La legislación básica también pretende seguir el principio de autonomía (art. 1 de la Ley 7/85 LRBRL), que se concreta en la actuación “bajo su propia responsabilidad” de los Entes Locales (art. 7.2 LRBRL).

Antes de llegar al desarrollo normativo de la autonomía y suficiencia local es importante señalar que España firmó La Carta Europea de la Autonomía Local el 15 de octubre de 1985, siendo aprobada y ratificada el 20 de enero de 1988, y publicada el 24 de febrero de 1989, entrando así en vigor en nuestro país el 1 de marzo de 1989.

El Derecho español cumple la exigencia contenida en el artículo 2 de la Carta Europea de la Autonomía Local relativa a la necesidad de reconocimiento de la autonomía local en la legislación interna de los Estados y, en la medida de los posible, en la Constitución.

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