Finanzierung der Parteien in der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Gesetzliche Regelungen
2.1 Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung
2.2 Das Gesetz über die politischen Parteien - Parteiengesetz (PartG)
2.2.1 Vorschriften für die staatliche Finanzierung
2.2.2 Rechenschaftslegung
2.2.3 Übergangsregelung
2.3 Finanzwirtschaft der Bundesparteien: Finanz- und Beitragsordnung

3. Einnahmequellen und Ausgaben der Bundesparteien
3.1 Einnahmen
3.1.1 Mitgliedsbeiträge
3.1.2 Berufsbeiträge
3.1.3 Spenden
3.1.4 Wahlkampfkostenerstattung
3.1.5 Vermögen und Verwaltung
3.1.6 Kredite
3.2 Ausgaben
3.3 Aufteilung nach Gliederungsebenen
3.4 Ausblick

4. Steuerliche Behandlung
4.1. Spenden
4.1.1 Spenden natürlicher Personen
4.1.2 Spenden juristischer Personen
4.1.3 Spenden von Berufsverbänden
4.2 Besteuerung wirtschaftlicher Nebentätigkeiten

5. Zusammenfassung
5.1 Auswirkungen auf die Parteienfinanzierung
5.2 Wandel und Herausforderung

Anhang

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Finanzbedarf der Bundesparteien ist von Jahr zu Jahr gestiegen. Je professioneller die Wahlkämpfe gestaltet und entlegene Gebiete erschlossen wurden, desto mehr finanzielle Mittel erforderte jede Kampagne. Außerdem mußten für die Unterhaltung der Pateieinstitutionen zusätzliche Mittel bereitgestellt werden; Funktionäre und Mandatsträger erhielten Gelder, Pensionen wurden fällig und kostspielige Werbemaßnahmen waren zu bezahlen.¹

In den ersten Jahren der Bundesrepublik vermochten sich die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) aus Mitgliedsbeiträgen selbst finanzieren. Mitgliedsschwache Parteien waren auf Spenden angewiesen.

Verschiedene Regelungen des Einkommenssteuergesetzes (EStG) und Körperschaftssteuergesetzes (KStG) aus den Jahren 1954 und 1955 ermöglichten die steuerliche Absetzung von Zuwendungen an politische Parteien. Hierin sah das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) einen Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. In Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ist erwähnt, daß die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken.

Durch Steuervergünstigungen werden aber besonders kapitalkräftige Kreise angesprochen. Das Recht der Bürger auf gleiche Beteiligung an der politischen Willensbildung wird folglich verletzt. Außerdem verpflichtet Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG die Parteien, Rechenschaft über ihre Finanzierungsquellen zu geben.

Das BVerfG hat sich in bislang zehn Entscheidungen, von denen fünf größere Bedeutung erreicht haben, mit den Problemen der direkten und indirekten Parteienfinanzierung beschäftigt.²

Transparenz, Kontrolle und Reduzierung der staatlichen Zuschüsse für die Parteien regelt das geltende Gesetz über die politischen Parteien (PartG). Die Bundesverfassungsrichter haben im April 1992 ein Urteil zur Verfassungsmäßigkeit der Parteienfinanzierung gefällt und in der Novellierung des PartG festgeschrieben. Vertreterinnen und Vertreter der großen Bundesparteien: Christlich Demokratische Union (CDU, SPD, Freie Demokratische Partei (FDP), Christlich Soziale Union (CSU) und Bündnis 90/GRÜNEN haben mit Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern sorgfältig die Umsetzung des Bundesverfassungsgerichtsurteils diskutiert. Die Beschlußfassung im Parlament erfolgte bis November 1993 und ist seit Januar 1994 im PartG verankert. Die verfassungsrechtlich gebotene Mitwirkung an der politischen Willensbildung wird durch eine Mischfinanzierung aus öffentlichen und privaten Mitteln abgesichert.³

In dieser Ausarbeitung werden die gesetzlichen Regelungen und deren Auswirkungen behandelt.

2. Gesetzliche Regelungen

2.1 Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung Von zehn Urteilen werden nachfolgend die fünf wichtigsten erläutert.

1. Urteil des BVerfG vom 24.6.1958 (BverfGE 8,51ff.)

In dieser ersten Entscheidung zur Parteienfinanzierung wurde die grundsätzliche Zulässigkeit der Parteienfinanzierung aus öffentlichen Mitteln festgestellt. Kosten eines angemessenen Wahlkampfes können erstattet werden, weil die Abhaltung von Wahlen nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG eine öffentliche Aufgabe ist. Durch Begünstigungen von Spenden und Beiträgen werden den Parteien Finanzierungsmöglichkeiten eröffnet. Das Grundrecht der Parteien auf Chancengleichheit muß beachtet werden. Bis zu diesem Urteil konnten natürliche (private) Personen bis zu 10 v. H. der Einkünfte, ju- ristische Personen (Unternehmen) bis zu 2 z. T. der Umsätze und der Lohnsumme steuerlich absetzen.

2. Urteil des BVerfG vom 19.7.1966 (BVerfGE 20,56 ff.)

Mit diesem Urteil wurde die seit 1959 übliche Staatspraxis, den Parteien Zuschüsseaus Haushaltsmitteln zu gewähren, eingeschränkt. Der Prozeß der politischen Meinungs- und Willensbildung muß vom Volk ausgehen. Die staatliche Dauerfinanzierung wird eingeschränkt, da nicht hinreichend zwischen allgemeiner Parteiarbeit und politischer Bildungsarbeit getrennt werden kann. Wahlkampfkosten werden weiterhin erstattet, jedoch müssen nach dem Grundsatz der Chancengleichheit auch unter 5 v. H. der erreichten Stimmen angesetzt werden.

3. Urteil des BVerfG vom 3.12.1968 (BVerfGE 24,300 ff.)

Mit diesem Urteil werden mehrere Regelungen des am 24.7.1967 novellierten Parteiengesetzes korrigiert. In § 18 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG wird die Erstattung bei weniger als 2,5 v. H. der im Wahlgebiet erreichten Zweitstimmen für verfassungswidrig erklärt. Die Höhe der Pauschale orientiert sich an der Zahl der Wahlberechtigten. Abschlagszahlungen werden wegen der langfristigen Vorbereitung von Wahlkämpfen unerläßlich; sie basieren auf dem letzten Wahlerfolg. Die Publizitätsgrenze bei der Herkunft von Spenden nach § 25 PartG wurde für juristische Personen auf 20.000 DM angesetzt. Die steuerliche Berücksichtigung von Spenden und Mitgliedsbeiträgen bis zu 600 DM (1.200 DM bei Zusammenveranlagung von Eheleuten) war in §§ 34, 35 PartG geregelt.

4. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17.7.1986 (BVerfGE 73,40 ff.)

Die Abzugsfähigkeit von Spenden wurde zwischenzeitlich mit § 10b EStG und § 9 Nr. 3 KStG geändert; Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien waren bis zur Höhe von insgesamt 5 v. H. des Einkommens oder 2 v. T. der Summe aller Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter abziehbar. Im ersten Urteil zur Parteienfinanzierung wurde diese Regelung noch für verfassungswidrig erklärt. Beträge von 600 DM bzw. 1.200 DM milderten gemäß der Kleinbetragsregelung in § 34g EStG unmittelbar die Steuerschuld. Parteien mit weniger als 0,5 v. H. der Zweitstimmen erhalten keinen Chancenausgleich.

5. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9.4.1992 (BVerfGE 85,264 ff.)

Mit diesem vorerst letzten Urteil zur Parteienfinanzierung revidiert das BVerfG seine bisherige Rechtssprechung. Parteien erhalten für die Finanzierung ihrer nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeiten öffentliche Mittel, sofern folgende drei Bedingungen erfüllt sind.

a) Das gesamte Volumen staatlicher Zuwendungen an eine Partei darf die selbswirtschafteten Einnahmen nicht Überschreiten (relative Obergrenze).
b) Der Mittelwert aus den Jahren 1989 bis 1992, den allen Parteien aus öffentlichen Mitteln zugeflossen sind, bilden das Gesamtvolumen für die nächsten Jahre (absolute Obergrenze).
c) Der Erfolg einer Partei beim Wahlvolk muß durch die Summe der Mitgliedsbeiträge und Spenden zu einem Maßstab bei der Verteilung der Mittel führen.

Diese neugefaßte Bestimmung definiert nunmehr den bis dahin bekannten Chancenausgleich. Das Verhältnis zwischen Parteistärke und Einnahmen entfiel. Weitere Einschränkungen entschied das BVerfG in seinem Urteil.

a) Die steuerliche Begünstigung können nicht alle Bürger gleichermaßen nutzen; Körperschaften sowie juristische Personen können einen nicht beabsichtigten Einfluß ausüben. Die Grenzen der Abzugsfähigkeit waren zwischenzeitlich nach § 10b EStG und § 9 Nr. 3b KStG auf 60.000 DM bzw. 120.000 DM bei Zusammenveranlagung heraufgesetzt, sie sind zu reduzieren.
b) Die Publizitätsgrenze für Spenden bleibt bei größer 20.000 DM; die Erhöhung in § 25 Abs. 2 PartG auf 40.000 DM ist verfassungswidrig.
c) Um dem Grundsatz der Chancengleichheit zu entsprechen, erhalten Parteien mit mehr als 2 v. H. der Zweitstimmen keinen Sockelbetrag.

Die Urteile des BVerfG müssen in ein Bundesgesetz, im vorliegenden Fall das Gesetz über die politischen Parteien (PartG), eingebracht werden. Hierzu fand die Debatte über die Neuregelung der Parteienfinanzierung im Deutschen Bundestag, 18. Sitzung, Bonn, Freitag, den 1. Oktober 1993 und 190. Sitzung, ebenda, den 12. November 1993 statt.⁴

2.2 Das Gesetz über die politischen Parteien - Parteiengesetz (PartG)

Das PartG wurde am 24.7.1967 im Bundesgesetzblatt (BGBl.) I, S. 773 bekanntgemacht, durch Gesetz vom 28.1.1994 (BGBl. I, S. 142) geändert und am 31.1.1994 neu bekanntgegeben.

Es umfaßt sieben Abschnitte, von denen für die Parteienfinanzierung die Abschnitte vier und fünf sowie § 40 im Abschnitt sieben wegen der Übergangsregelung maßgeblich sind.⁵

Anm.: Die Gesetzestexte §§ 18 bis 37 PartG werden in dieser Arbeit nicht wörtlich wiedergegeben.

2.2.1 Vorschriften für die staatliche Finanzierung

Gegenüber der bis 1994 geltenden Regelungen sind folgende sieben wesentliche Änderungen eingetreten.⁶

1. Festlegung der absoluten Obergrenze für die staatliche Parteienfinanzierung auf 230 Mill. DM. Das Maximum darf die Höhe der jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen, z. B. aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden, nicht überschreiten (relative Obergrenze).„Dadurch werden die Gesamteinnahmen deutlich herabgesenkt - die Parteien dokumentieren ihren Willen zu Einsparungen (§ 18 Parteiengesetz)“.⁷
2. Auszahlung eines Betrages in Höhe von der Hälfte der jährlichen Summe aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden; unter Berücksichtigung von maximal 6.000 DM je natürliche Person.
3. Wahlkampfkostenerstattung in Höhe von 1 DM, für die ersten 5 Mill. Stimmen 1,30 DM, pro abgegebene gültige Listenstimme für Parteien mit einem Stimmanteil über 0,5 v.H. bei Europa- und Bundestagswahlen sowie über 1,0 v. H. bei Landtagswahlen.
4. Abschaffung des „Sockelbetrages“ und „Chancenausgleichs“. Durch die degressive Bezuschussung im Rahmen der Wahlkampfkostenerstattung wird aber gewährleistet, daß die Verankerung kleinerer Parteien in der Bevölkerung entsprechend ihrer Bedeutung und Aktivitäten honoriert wird.
5. Absenkung der Grenze für die Steuerbegünstigung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden von 60.000 DM (120.000 DM bei Zusammenveranlagung) auf 6.000 DM (12.000 DM) jährlich.
6. Abschaffung der steuerlichen Begünstigung von Parteispenden durch Körperschaften, Personenvereinigungen und Vermögensmassen.
7. Absenkung der personifizierten Publikationsgrenze für Großspenden von 40.000 DM auf 20.000 DM jährlich.

2.2.2 Rechenschaftslegung

Jede Partei muß über Herkunft (Einnahmen) und Verwendung (Ausgaben) ihrer Mittel sowie vorhandenes Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.⁸ Der Bundesgesetzgeber wird zur Ausgestaltung dieser Verpflichtung gefordert. Im PartG sind im fünften Abschnitt die dazu notwendigen Ausführungen festgeschrieben. Es gelten folgende wesentliche Bestimmungen.

a. Rechnungslegungspflicht

Von den Parteien wird die Aufstellung eines Rechenschaftsberichtes verlangt, der aus einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie einer Vermögensrechnung zu bestehen hat. Die Trennung muß nach den Gliederungsebenen Bundesverband und Landesverbänden erfolgen. Ein- und Ausgabetitel sind verbindlich vorgegeben, ähnlich der steuerlichen Einnahme- Überschuß-Rechnung⁹ Nach jeder Wahl muß unabhängig von den Rechnungsjahren eine zweite Rechnung gesondert durchgeführt werden, um spätere Anpassungen der Wahlkampfkostenpauschale zu ermöglichen.¹⁰

Die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung sind einzuhalten. Die Rechnungsunterlagen müssen sechs Jahre, Bücher, Bilanzen und Rechenschaftsberichte zehn Jahre aufbewahrt werden.¹¹

b. Offenlegungspflicht

Aus folgenden Gründen müssen Rechenschaftsberichte veröffentlicht werden. Interessierte Bürger sollen Einblick in die Finanzwirtschaft der Parteien erhalten und miteinander vergleichen können. Spenden an Parteien oder Gebietsverbände müssen namentlich ausgewiesen sein, um Förderer erkennen zu können, die im Kalenderjahr mehr als 20.000 DM leisten. Als Bundesdrucksache stehen diese Berichte der Allgemeinheit zur Verfügung.

c. Staatliche Kontrolle

Die staatliche Kontrolle des Rechenschaftsberichtes erfolgt durch zwei Instanzen. Die Partei muß durch Wirtschaftsprüfer bzw. eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft prüfen lassen, und der Bundestagspräsident prüft die Einhaltung der Rechnungslegungsvorschriften, nicht aber die Zahlenwerte, hierfür ist ausschließlich der Bundesschatzmeister zuständig.¹²

Die Prüfung durch Wirtschaftsprüfer bezieht sich auf formelle und materielle Faktoren wie z. B. die Einhaltung der Vorschriften zur Buchung von Geschäftsvorfällen und deren Darstellung im Berichtswesen als auch auf vollständige und richtige Erfassung. Die jährliche Prüfung erstreckt sich auf die Bundespartei, ihre nachgeordneten Landesverbände sowie mindestens vier Gebietsverbände. Das Ergebnis der Prüfung wird in einem Prüfungsbericht niedergelegt. Veröffentlicht wird nur der Prüfungsvermerk, nicht der Prü- fungsbericht.¹³

2.2.3 Übergangsregelung

In § 40 PartG ist geregelt, welche staatlichen Mittel für das Jahr 1994, unmittelbar ab Inkrafttreten der Neuregelung zur Verfügung stehen. In Rechenschaftsberichten der Jahre 1991 und 1992 ausgewiesene Mitgliedsbeiträge und Spenden werden mit 60 v. H. des Durchschnittsjahresbetrages bezuschußt. Die relative Obergrenze wird aus der selbst erwirtschafteten Einnahme des Durchschnittsbetrages der Jahre 1991 und 1992 ermittelt. Für die Jahre 1994 und 1995 wird auf die Angabe von Name und Anschrift der Zuwender mit Beträgen bis zu 200 DM verzichtet, wenn die Grenzen der steuerlichen Abzugsfähigkeit nicht überschritten wird.

2.3 Finanzwirtschaft der Bundesparteien: Finanz- und Beitragsordnung

Die Bundesparteien haben den Inhalt des PartG in einer Finanz- und Beitragsordnung für die eigene Finanzwirtschaft geregelt. Bis ins Detail gehend sind die Gesetzestexte berücksichtigt und erläutert sowie auf die parteiinternen Belange zugeschnitten. Inhalt und Aufbau sind individuell gestaltet und lassen nur schwerlich eine vergleichende Betrachtung zu. Diese Ordnung wird jeweils vom Bundesparteitag beschlossen bzw. geändert.¹⁴ Besondere Bedeutung haben in der FBO die jeweiligen Abschnitte zur Beitragsregelung, zu Spenden und deren steuerliche Behandlung und zum Rechenschaftsbericht.

3. Einnahmequellen und Ausgaben der Bundesparteien

Anm.: Ausgaben haben bei der Themenstellung „Parteienfinanzierung“ eine untergeordnete Bedeutung; sie werden deshalb im Pkt. 3.2 nur in Kurzform aufgeführt. Die Basis resultiert aus Gesprächen mit den Landesgeschäftsführern der CDU und SPD des Landesverbandes Bremen.

3.1 Einnahmen

Mit der Neuregelung der Parteienfinanzierung erlangen bestimmte Einnahmequellen hinsichtlich der staatlichen Förderung einen besonderen Stellenrang. Die wesentlichen werden nachfolgend mit Beispielen dargestellt.

3.1.1 Mitgliedsbeiträge

Der Mitgliedsbeitrag ist das finanzielle Standbein der Partei. Aus guter Tradition sind die Beiträge der mit Abstand größte Einnahmeposten und dienen der Finanzierung der organisatorischen Grundkosten, also den Personal- und Verwaltungskosten.

Die Beitragshöhe richtet sich allgemein nach dem Einkommen und wird gestaffelt nach Einkommensgruppen vom Parteitag festgelegt. Die Selbsteinschätzung durch das Mitglied ermöglicht einen unkontrollierbaren Spielraum. Mandatsträger, Mitglieder von Fraktionen, leisten zusätzlich Sonderbeiträge.

Parteien mit einem Mindestanteil an Wählerstimmen erhalten für jede Mark, die Mitglieder als Beitrag entrichten, 0,50 DM aus der Staatskasse. Die großen Volksparteien SPD und CDU/CSU sind in dieser Hinsicht den mitgliederärmeren Parteien FDP, Bündnis 90/GRÜNEN überlegen.¹⁵

3.1.1.1 Beispiel: CDU

Die Beitragsregelung der CDU wurde durch den Bundesparteitag am 23.6.1975 in Mannheim beschlossen und letztmalig am 9.5.1984 geändert. Beiträge sind regelmäßig zu entrichten; die Höhe wird nach folgender Beitragsstaffel durch Selbsteinschätzung bestimmt.¹⁶

[...]

¹ ebenso Backes, U. und Jesse, E.: Informationen zur politischen Bildung, 1996, Nr. 207, S. 42.

² Vgl. Wettig-Danielmeier, I.: Handbuch zur Parteienfinanzierung, Schüren, Marburg 1994, S. 15.

³ In Anlehnung an Wettig-Danielmeier, I.: Handbuch zur Parteienfinanzierung, Schüren, Marburg 1994, S. 15 - 20.

⁴ Vgl. Wettig-Danielmeier, I.: Handbuch zur Parteienfinanzierung, Schüren, Marburg 1994, S. 57 - 102.

⁵ Vgl. dazu Anhang I dieser Ausarbeitung.

⁶ Vgl. Backes, U. und Jesse, E.: Informationen zur politischen Bildung, 1996, Nr. 207, S. 43.

⁷ Vgl. Wettig-Danielmeier, I.: Handbuch zur Parteienfinanzierung, Schüren, Marburg 1994, S. 9.

⁸ Vgl. Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG.

⁹ ebenso Statut CDU: 1995, S. 68 und Anhang II dieser Ausarbeitung.

¹⁰ Vgl. Sell, M.: Parteienfinanzierung in Deutschland, München, 1993 S. 128.

¹¹ Vgl. § 28 PartG.

¹² Vgl. § 23 Abs. 2 Satz 1, § 23 Abs. 3 Satz 1, § 31 PartG.

¹³ Vgl. Sell, M.: Parteienfinanzierung in Deutschland, München, 1993, S. 130.

¹⁴ Vgl. FBO im Statut CDU: 1995, S. 22 - 32 ; Finanzordnung, Handbuch der SPD, 1994, S. 1 - 46 .

¹⁵ ebenso Backes, U, und Jesse, E.: Informationen zur politischen Bildung, 1996, Nr. 207, S. 43.

¹⁶ Vgl. CDU, Statut: 12/95, § 7 FBO und Beitragsregelung, S. 33.