Die Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union: Ein Weg zu mehr Kohärenz in der Außenpolitik?

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung
1.1 Fragestellung
1.2 Forschungsstand und Literaturlage
1.3 Aufbau der Arbeit

2 Die EU als außenpolitischer Akteur
2.1 Politik oder Nicht-Politik - Paradoxons der EU-Außenpolitik
2.2 Kohärenz als Konzept

3 Demokratieförderung und EU-Außenpolitik
3.1 Begriffsbestimmungen
3.1.1 Demokratie
3.1.2 Demokratisierung
3.1.3 Demokratieförderung
3.2 Demokratieförderung auf der außenpolitischen Agenda der EU
3.3 Instrumente der EU-Demokratieförderung
3.4 Die Demokratisierungspolitik der EU in der Kritik

4 Die Europäische Nachbarschaftspolitik - Eine neue Strategie?
4.1 Europa und seine Nachbarn - Unterschiedliche Ansätze
4.2 Die Agenda und ihr Dilemma
4.3 Genese und Konzept der ENP
4.4 Normativ-politische Elemente der ENP
4.5 Kohärenz und Differenzierung - Simultane Kennzeichen der ENP?

5 Demokratieförderung im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik in der Praxis
5.1 Vorbemerkungen zu den Fallbeispielen
5.2 Fallbeispiel 1: Ukraine
5.2.1 Ausgangssituation
5.2.2 Die Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine
5.2.3 Politisch-normative Aspekte der Ukraine-Politik der Europäischen Union
5.2.4 Der gemeinsame Aktionsplan zwischen EU und Ukraine
5.3 Fallbeispiel 2: Jordanien
5.3.1 Ausgangssituation
5.3.2 Die Beziehungen zwischen der EU und Jordanien
5.3.3 Politisch-normative Aspekte der Jordanien-Politik der Europäischen Union
5.3.4 Der gemeinsame Aktionsplan zwischen der EU und Jordanien
5.4 Ukraine und Jordanien - Unterschiede und Gemeinsamkeiten

6 Schlussbetrachtung
6.1 Erklärungsversuche: Theoretische Zugänge
6.1.1 Liberaler Intergouvernementalismus
6.1.2 Multi-Level Governance Ansatz
6.1.3 Kohärenz und Inkohärenz - Unterschiedliche Theorieangebote
6.2 Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Monographien

Artikel und Aufsätze aus Zeitschriften und Sammelbänden sowie Online-

Paper

Dokumente

Onlinequellen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einführung

Seit den Anfängen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) in den 1970er Jahren wird die Handlungsfähigkeit der Europäischen Union neben der in- ternen Dimension zunehmend auch zu einem außenpolitischen Problem für Wis- senschaft und Praxis. Spätestens mit der 1992 installierten Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als zweitem Pfeiler des EU-Vertrages erhebt die Union Anspruch auf eine stärkere Rolle als Akteur in der Weltpolitik. Im Ganzen betrachtet ist das politische Handeln der EU im Bereich der Außenbeziehungen jedoch weiterhin von einem Nebeneinander „verschiedener Rechtsgrundlagen und Entscheidungsregeln, beteiligter Akteure und Instrumente“ gekennzeichnet.¹ Viele Beobachter sehen hierin den größten Schwachpunkt einer gemeinsamen europäi- schen Außenpolitik² und den Hauptgrund für die vielfach diagnostizierte Inkohä- renz³ in den EU-Außenbeziehungen.

Gleichzeitig hat sich in den Außenbeziehungen der Union schrittweise eine normative Komponente entwickelt und schließlich etabliert. Ein Aspekt hiervon ist es, die Förderung von Demokratie, Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit zum Ziel der Außenpolitik als solcher und zum Gegenstand der Kontakte mit Drittstaaten zu machen. Die Staaten in der unmittelbaren Nachbarschaft der Ge- meinschaft waren in diesem Zusammenhang auf Grund der vielfältigen Interde- pendenzen mit der EU schon lange von besonderer Bedeutung. Mit der vollzoge- nen Erweiterung um zehn neue Mitgliedsstaaten im Mai 2004 rücken diese Nachbarn geographisch und politisch näher an die Union heran. Dies trifft auf die Staaten an der östlichen Außengrenze der Union als direkte Folge der Erweiterung zu, aber ebenso auf die Staatenwelt des südlichen Mittelmeerraums. Hierdurch rü- cken auch die Problemlagen der verschiedenen Länder verstärkt auf die Agenda der europäischen Außenpolitik.

Die EU versucht dieser Herausforderung mit dem Konzept der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) zu begegnen. Diesem Konzept liegt das Interesse zugrunde, einen Ring EU-freundlicher Staaten zu schaffen, die sowohl Sicherheit als auch Stabilität in der unmittelbaren Nachbarschaft garantieren. Instrumente wie bilaterale Aktionspläne, Europäische Nachbarschaftsabkommen sowie grenz- überschreitende Zusammenarbeit sollen künftig in den Beziehungen zu den neuen (und alten) Nachbarn eine tragende Rolle spielen. Besondere Beachtung in den vorliegenden Dokumenten zur ENP findet die Absicht, in den betreffenden Staaten demokratische Strukturen zu fördern und den Fortgang der bilateralen Beziehungen an die jeweiligen Fortschritte in diesem Bereich zu knüpfen. Ähnlich wie andere außenpolitische Politikfelder ist auch die ENP potentiell dem Risiko von Interessenkonflikten und Inkohärenz ausgesetzt.⁴

1.1 Fragestellung

Der Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit ist die Komponente De- mokratieförderung innerhalb der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Hierbei steht die Frage im Vordergrund, ob die ENP als neuer Politikrahmen für die Be- ziehungen zwischen der EU und ihren Nachbarstaaten zu einem größeren Maß an Kohärenz hinsichtlich der demokratiefördernden Politik beitragen kann. Mit der ENP besteht ein einheitlicher konzeptioneller Rahmen für die Beziehungen der EU zu einem in sich heterogenen Raum von Staaten. Es ließe sich hieraus die Vermutung ableiten, dass die durchgeführte Politik an Einheitlichkeit und Strin- genz gewinnt. Der Blick auf frühere bzw. derzeit bestehende Konzepte der EU- Außenpolitik (beispielsweise Gemeinsame Strategien gegenüber Russland, der Ukraine oder dem Mittelmeerraum) zeigt jedoch, dass trotz des vorhandenen Re- ferenzpunktes weiterhin Probleme in Form von sich widersprechenden Politiken auftraten. Einige Beobachter führen dies vornehmlich auf unterschiedliche Inte- ressen der Mitgliedsstaaten zurück, andere auf die Schwäche der supranationalen Institutionen. Eberhard Rhein sieht in der Frage der Kohärenz gewissermaßen ei- nen Lackmus-Test der ENP: „ The ENP will only become truly effective if the EU and Member States act in unison.“⁵ Die Leitfrage dieser Arbeit lautet demnach: Besitzt die ENP das Potential, hier eine Veränderung in Richtung eines Gewinnes an Kohärenz zu bewirken?

Die Arbeit stellt die These auf, dass die ENP die Grundzüge der bisherigen EU-Demokratieförderung in den betreffenden Staaten nicht verändern wird und Inkohärenz demzufolge relativ persistent ist. Im Rahmen eines Erklärungsver- suchs im Schlussteil der Arbeit fungiert der Grad der Inkohärenz als abhängige Variable. Beeinflusst wird diese von zwei unabhängigen Variablen. Einerseits den konfligierenden Interessen der Mitgliedsstaaten und andererseits mit der supranationalen Ausgestaltung des EU-Mehrebenensystems.

Demokratieförderung wird dabei als ein Teilaspekt europäischer Außenpolitik und damit als ein Aspekt der Regierungstätigkeit auf europäischer Ebene per se betrachtet. Somit erscheint es notwendig, die Frage nach einer kohärenten Form der Demokratieförderung in 1) den Gesamtzusammenhang der EUAußenbeziehungen einzuordnen und 2) auch nach den weiterführenden Grundmustern des gemeinsamen Regierens zu fragen.⁶

Primär geht es in dieser Arbeit um die ENP als einen Testfall für die Kohärenz europäischer Demokratieförderung. Die Effektivität der europäischen Demokrati- sierungsbemühungen in den einzelnen Zielstaaten soll nur am Rande von Bedeu- tung sein. Vielmehr greift die Arbeit eine der häufigsten Fragestellungen aus der Literatur zu den EU-Außenbeziehungen auf und wendet diese auf einen bestimm- ten Fall an. Die Frage nach der Kohärenz impliziert eine normative Konnotation. Denn es wird indirekt von einem Normalzustand der Einheitlichkeit ausgegangen, von dem die EU in ihrer operativen Politik abweicht, indem sie Anforderungen an eine kohärente Politik nicht erfüllt. In diesem Sinne stellt eine Aussage über den Grad der Kohärenz gleichzeitig ein Zeugnis über die Qualität einer bestimmten Politik aus. Es soll jedoch im Rahmen dieser Arbeit davon abgesehen werden, auf kausale Zusammenhänge zwischen den Entwicklungen in den Partnerstaaten und dem festgestellten Grad der Inkohärenz zu schließen.

Kohärenz allein ist kein Kriterium um die Qualität eines Akteurs sowie seines Handelns zu bewerten. Jedoch kann die Handlungsfähigkeit von Akteuren als Maßstab ihrer Qualität gelten und dies zeigen auch zahlreiche Veröffentlichungen, die sich mit der Handlungsfähigkeit der EU beschäftigen. Das Konzept der Hand- lungsfähigkeit ist auf einer übergeordneten Ebene angesiedelt. Kohärenz kann als bedingender Faktor hierfür beschrieben werden. In diesem Sinne ist das überge- ordnete Thema der Arbeit die Handlungsfähigkeit der EU. Die Fragestellung be- schäftigt sich mit einem Aspekt davon, der auf ein Fallbeispiel angewendet wird. Plastisch betrachtet handelt es sich bei der Fragestellung ein dreistufiges Modell. Auf dessen unterster Ebene befindet sich Demokratieförderung, die Meso-Ebene stellt die ENP dar und die Meta-Ebene Kohärenz als Bedingungsfaktor für außen- politische Handlungsfähigkeit.

Abbildung 1 Matrix: Demokratieförderung/ENP/Kohärenz

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

Der hohe Stellenwert einer Frage nach der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der EU leitet sich zuerst aus politischen Erwägungen ab. Die Lücke zwischen Er- wartungen und Fähigkeiten im außenpolitischen Kompetenzbereich der EU ist nach wie vor unüberwunden.⁷ Das so genannte „empirische Puzzle“ ist somit die Frage, warum bei steigender Zahl von gemeinsamen Referenzpunkten EU- Außenpolitik immer noch ein Flickenteppich verschiedener Politiken ist. Demo- kratieförderung kann aus zwei verschiedenen Gründen heraus als relevanter Prüf- fall für eine kohärente EU-Außenpolitik dienen. Zum einen findet sich hier eine besonders enge Verknüpfung von ökonomischen Interessen und normativen Zie- len, die die Konfliktwahrscheinlichkeit erhöht. Zum anderen stellt das normative Leitbild, dem die EU damit folgt, einen wesentlichen Teil des europäischen Selbstbildes dar.

Demokratisierung hat durch die Entwicklungen im Nahen Osten und im Irak an Aktualität gewonnen. Die Union ist in diesem Zusammenhang in der öffentlichen Wahrnehmung und in Teilen der Wissenschaft eher als nachrangiger Akteur be- trachtet worden. Wie später gezeigt werden soll, ist die EU jedoch eine feste Grö- ße der Demokratieförderung. Sicherlich ist insbesondere die Bedeutung der EU als Ordnungsfaktor für die Region der Nachbarschaft gewachsen. Die Erfüllung von Ordnungsfunktionen wird häufig mit der Einheitlichkeit des Akteurs ver- knüpft.⁸

Die vorliegende Diplomarbeit versteht sich ausdrücklich nicht als Theorietest und könnte diesen Anspruch auf Grund der begrenzten Fallauswahl auch gar nicht leisten. Die im Schlussteil verwendeten Theorien sind zwar gegensätzlicher Natur, jedoch lassen sich durchaus auch Mischformen der beiden konkurrierenden Theo- rien des LI (Liberaler Intergouvernementalismus) und des MLGA (Multi-Level Governance Ansatz) finden, die intersubjektiv nachvollziehbar sind. Aus den Er- gebnissen der Fallbeispiele sollen generellere Aussagen zur Handlungsfähigkeit der EU-Außenpolitik getroffen werden. Allerdings erhebt die Arbeit nicht den Anspruch, zu abschlie ß enden Verallgemeinerungen zu kommen.

1.2 Forschungsstand und Literaturlage

Die Forschung zur EU-Außenpolitik hat eine große Bandbreite an Veröffentli- chungen hervorgebracht. Einige Autoren befassen sich mit den formalen Rah- menbedingungen der Politik, andere mit spezifischen geografischen Zielregionen und wieder andere fokussieren auf Fragen der Außenwirtschaftspolitik.⁹ Im All- gemeinen fällt aber auf, dass eine große Unklarheit bezüglich des Gegenstandes selbst besteht. Was europäische Außenpolitik ausmacht, aus welchen Teilberei- chen sie sich konstituiert und wie ihr Output zu bewerten ist - das alles ist hoch- gradig umstritten. In erster Linie fehlt ein Referenzpunkt, an dem die Politik zu messen wäre. Folglich wird in vielen Fällen die effektive Politik am Wünschens- werten gemessen. Der Erkenntnisgewinn vieler Arbeiten bleibt so relativ gering, gleichwohl sie einen beträchtlichen informativen Wert haben können.

Ein dezidiert eigenes Theorieangebot besitzt die Forschung zur Europäischen Außenpolitik nicht. Vielmehr bedient sie sich sowohl aus dem Reservoir an Theo- rien der Internationalen Beziehungen als auch zunehmend der Theorien zur Euro- päischen Integration. Ursprünglich beschäftigen sich diese Theorien mit der Frage nach dem Entstehungsgrund von Integrationsdynamiken. Außenpolitische Frage- stellungen waren nicht von Belang. Im Zusammenhang dieser Arbeit soll hinge- gen der Versuch unternommen werden, existierende theoretische Ansätze für den spezifischen Fall der Kohärenz in der Demokratieförderung zu nutzen. Frühere Untersuchungen haben bereits versucht, die Erkenntnisse der Integrationsfor- schung für den Bereich der Außenbeziehungen fruchtbar zu machen.¹⁰

Die Nachbarschaftspolitik der EU ist ein noch relativ junges Forschungsfeld und gewinnt erst mit dem Vollzug der Politik langsam an Bedeutung. Die Litera- tur zur Europäischen Nachbarschaftspolitik selbst ist daher bislang überschaubar. Es liegen hauptsächlich Aufsätze und Online-Paper zum Thema vor, die in vielen Fällen eher deskriptiv sind. Der Umstand, dass der Mittelmeerraum und Osteuro- pa in einem gemeinsamen politischen Rahmen gefasst sind, wird von der Literatur bis dato relativ stark vernachlässigt. Hauptsächlich beschäftigen sich die Publikationen nur mit einem der beiden geografischen Räume.

Zu den Themenkomplexen der Demokratieförderung der EU-Außenpolitik e- xistiert hingegen eine umfangreiche wissenschaftliche Literatur. Somit orientiert sich diese Arbeit im Wesentlichen an Sekundärliteratur zu den EU- Außenbeziehungen, der GASP und zur Demokratieförderung im Allgemeinen und im EU-spezifischen Kontext. An vielen Stellen werden aber selbstverständlich auch die vorliegenden EU-Dokumente, wie zum Beispiel Aktionspläne, Länderbe- richte, bilaterale und multilaterale Abkommen sowie Presserklärungen herange- zogen. Zur Analyse des Ist-Zustandes und der Entwicklung der Demokratie in den Partnerstaaten werden auch der Bertelsmann-Transformation Index und die Indi- zes von Freedom House verwendet. Die begrenzte Aussagekraft von numerischen Rankings wird hierbei berücksichtigt.

1.3 Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit wird die oben aufgestellte These im Rahmen einer allgemeinen Untersuchung der EU-Nachbarschaftspolitik unter besonderer Beachtung derjenigen Aspekte, die sich unter dem Begriff Demokratieförderung subsumieren lassen, untersuchen. Die Arbeit gliedert sich in vier Teile, wobei eine Fallstudie zur ENP einschließlich der Untersuchung von zwei Länderbeispielen (Ukraine und Jordanien) den mengenmäßig größten Teil darstellt.

Zunächst wird in Kapitel II eine Betrachtung der EU als außenpolitischem Ak- teur, der innewohnenden Paradoxons und dem damit verbundenen Problem der Inkohärenz vorgenommen. Anschließend werden in Kapitel III wichtige Begriffe der komplexen demokratietheoretischen Debatte definiert. Hierbei soll es vor al- lem darum gehen, die Arbeit in der Diskussion zu verorten und damit den Inter- pretationsspielraum für die späteren Schlussfolgerungen möglichst gering zu hal- ten. Politische Entscheidungen sind immer auch Ergebnisse ihrer historischen Vorläufer. Aus diesem Grund sollen an dieser Stelle außerdem wichtige empiri- sche Sachverhalte geklärt werden, wie zum Beispiel die Geschichte der EU- Demokratieförderung.

Der Hauptteil beschäftigt sich mit der Europäischen Nachbarschaftspolitik als solcher und bedient sich der Methode der Fallstudie, um die aufgestellte These auf 12 ihre Schlüssigkeit zu überprüfen. Nach einer Einführung in die Thematik der ENP, das ihr zugrunde liegende Konzept und die Bedeutung von Kohärenz und Inkohärenz in diesem Zusammenhang, wird an hand von zwei Länderbeispielen die Leitfrage dieser Arbeit untersucht. Die hierzu ausgewählten Staaten sind die Ukraine und Jordanien.¹¹ An eine Schilderung der politischen Ausgangssituation des Landes anschließend wird die Geschichte der Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine respektive Jordanien erläutert, um danach auf die ENP und normative Aspekte in den Beziehungen zu fokussieren. Besondere Beachtung finden die Aktionspläne der ENP. Hierbei sollen Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den beiden Staaten herausgearbeitet werden.

Das Schlusskapitel wird zunächst die Ergebnisse zusammenfassen. Anschließend sollen daraus Implikationen für die Fragestellung der Arbeit abgeleitet werden. Davon ausgehend wird der Blick auf Theorien der europäischen Integration gerichtet. Mit den dort angebotenen theoretischen Erklärungsmustern soll der Fokus erweitert und die Frage aufgeworfen werden, welche Mechanismen auf Kohärenz und Inkohärenz einwirken. Letztendlich geht es an dieser Stelle auch darum, wie ein Maximum an Kohärenz erreicht werden kann.

Soweit möglich, soll das Schlusskapitel vor dem Hintergrund der Arbeit auch einen Ausblick auf die Perspektiven der Europäischen Nachbarschaftspolitik bie- ten.

2 Die EU als außenpolitischer Akteur

2.1 Politik oder Nicht-Politik - Paradoxons der EU-Außenpolitik

Die Beschäftigung mit der Außenpolitik der Europäischen Union schließt eine grundlegende Schwierigkeit mit ein: Viele Vertreter aus Wissenschaft und Politik streiten ab, dass es eine EU-Außenpolitik überhaupt gibt. So kommen Rummel und Wiedemann in ihrer Analyse der institutionellen Paradoxons der GASP zu folgendem Schluss: „ it is neither common, nor foreign, nor dealing with security, nor can be called a policy.“¹² Rosecrance bezeichnet den Ausdruck GASP als eine „Abkürzung ohne tatsächlichen Inhalt“ und begründet dies damit, dass „Europa nicht mit einer Stimme spricht“.¹³ Besonders Vertreter streng realistischer Theo- rieansätze verneinen die Existenz einer gemeinsamen Außenpolitik. Aus ihrem theoretischen Blickwinkel ist die EU einer internationalen Organisation ähnlich, in der die beteiligten Staaten als die entscheidende Akteure „das Spiel“ bestim- men. Eine EU-Außenpolitik wird somit gewissermaßen ipso facto irrelevant. Die- se Linie soll in der vorliegenden Arbeit nicht weiter verfolgt werden. Als Grund- prämisse steht, dass die EU einen eigenständigen Akteur in den internationalen Beziehungen darstellt. Dies soll weder heißen, dass die EU in jeder Region und in jedem Staat eine signifikante Position einnimmt, noch, dass dort wo sie aktiv ist die Bemühungen immer erfolgreich sind. Wohl aber, dass der Einfluss auf die in- ternationalen Beziehungen nicht vernachlässigt werden kann. Besonders klar ist dies in Politikfeldern wie Erweiterung, Handel oder internationale Umweltre- gimes.¹⁴

In der Literatur lassen sich verschieden Einwände finden gegen die Annahme, dass die EU eine Außenpolitik hat: die EU selbst sei kein souveräner Staat, sie sei ihren Mitgliedstaaten untergeordnet, ihr fehle ein zentrales Entscheidungsorgan ebenso wie ausreichende militärische Kapazitäten und sie sei ineffektiv in ihrem internationalen Krisenmanagement.¹⁵ Außerdem wird auf das so genannte „ capa- bilities-expectation-gap “ -Problem verwiesen. Diese strukturellen Mängel europä- ischer Außenpolitik sollen hier keinesfalls vernachlässigt werden. Es sollte Einig- keit darüber bestehen, dass „Europa“ mitnichten ein einheitlicher Akteur in der internationalen Politik ist. Nach wie vor resultiert dies vorwiegend daraus, dass das Feld der klassischen Außenpolitik in der zweiten Säule intergouvernemental konzipiert ist. Die Kompetenzen der Union sind mit denjenigen der Mitgliedslän- der geteilt. Im Allgemeinen müssen die Mitgliedsstaaten einstimmig über ihr kol- lektives Handeln in internationalen Angelegenheiten abstimmen, was auf Grund der divergierenden Interessenlagen nicht immer der Fall ist.¹⁶ Somit ist ein separa- tes Handeln der nationalen Außenpolitiken zu dem der Gemeinschaft möglich.¹⁷ Verglichen mit anderen policy -Feldern ist die Außenpolitik (in noch größerem Maße die Sicherheitspolitik) traditionell stärker an die Idee der nationalen Souve- ränität gebunden, was eine vertiefte Integration ungleich schwieriger macht.¹⁸ Trotz aller institutionellen Veränderungen - beispielsweise die Einrichtung des Amtes des Hohen Vertreters für die GASP - bleibt die EU-Außenpolitik limitiert durch die verschiedenen Interessen der Mitglieder. Hinzu kommt das komplexe institutionelle System indem sich der Rat, die Kommission und zu einem geringe- ren Grad das Europäische Parlament die Kompetenzen teilen.

Ein Teil dieses Problems ist auf konzeptioneller Ebene angesiedelt. Eine Ein- schätzung der außenpolitischen Qualitäten der EU kann nur in Relation zu ande- ren Akteuren erfolgen. Die offensichtlichsten Vergleiche sind diejenigen mit Na- tionalstaaten und/oder Internationalen Organisationen. Die EU unterscheidet sich allerdings in wesentlichen Punkten deutlich von beiden Typen internationaler Ak- teure und ist weder ein Nationalstaat noch eine mehr oder weniger lose intergou- vernementale Gruppierung.¹⁹ Außenpolitik als solche wird als eine Tätigkeit von Regierungen angesehen und dadurch ausschließlich Staaten zugeschrieben. Kenn- zeichnend ist das Monopol auf die Bestimmung der außenpolitischen Richtlinien, das Staaten zugeschrieben wird, anderen Akteuren der internationalen Politik (NGO, IO) jedoch nicht.²⁰ Die Union verhält sich in ihren Außenbeziehungen zwar wie ein Staat, verfügt jedoch keinesfalls über ein Monopol über „europäi- sche Außenpolitik“. In diesem Sinne kann die Union nicht als außenpolitisch han- delnder Staat gesehen, muss aber dennoch als „staatenähnlich“ aufgefasst werden.

Wir haben es somit mit einer Grauzone zwischen verschiedenen Konzepten zu tun.²¹ Andere beschreiben EU-Außenpolitik als eine Geschichte des Scheiterns.²² Mit den Worten von Robert Kagan ist sie „ probably the most anemic of all products of European integration “.²³ Zwangsläufig resultiert hieraus die Frage „Was ist Europäische Außenpolitik?“ Ohne dies hier aus Platzgründen vertiefen zu wollen, kann EU-Außenpolitik mit Christopher Hill als die Gesamtheit aller internationalen Aktivitäten der EU definiert werden, ungeachtet dessen, ob sie einen Output der GASP darstellen oder aus der ersten Säule entstammen.²⁴

Die genannten Mängel Europäischer Außenpolitik sind zweifelsohne auch aus dem Blickwinkel der breit angelegten Definition nach Hill feststellbar. Jedoch führt dies weder notwendigerweise zu dem Schluss, dass die EU-Außenpolitik nicht-existent ist, noch dazu, sie in ihrer Gesamtheit als Scheitern zu betrachten. Die Frage, ob und warum man die internationalen Aktivitäten der EU als Außen- politik im klassischen Sinne betrachten kann, soll an dieser Stelle nicht in der Breite diskutiert werden. Dies wurde bereits an anderer Stelle ausführlich getan.²⁵

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die unterschiedlichen Interessen der Mitgliedsstaaten der EU als größtes Hindernis auf dem Weg zu einem effektiven außenpolitischen Handeln gelten.²⁶ Das politische Feuilleton spricht dann in diesem Zusammenhang oft davon, die EU spräche nicht mit einer Stimme - mit anderen Worten die Politik der Union sei nicht koh ä rent zu derjenigen ihrer Mitglieder beziehungsweise in sich selbst widersprüchlich.

2.2 Kohärenz als Konzept

Das Konzept der Kohärenz gewann als grundlegendes Prinzip von EU- Governance im Vertrag von Maastricht an Bedeutung. Artikel C des Vertrages fordert die Mitglieder dazu auf, Kohärenz der außenpolitischen Aktivitäten als Ganzes in den Bereichen Außenbeziehungen, Sicherheit, Wirtschaft und Entwick- lung zu sichern.²⁷ Ebenso liegt der Gründung der GASP, die die EPZ ablöste, das Prinzip der Kohärenz zu Grunde. Indes sollte festgehalten werden, dass sich das Konzept der Kohärenz wie ein roter Faden durch die Analyse der europäischen Außenbeziehungen zieht.²⁸ Die „nebeneinander bestehenden Rechtsgrundlagen und die daraus resultierende Konkurrenz zwischen Akteuren und Verfahren der EG (Europäische Gemeinschaft) einerseits und der GASP andererseits [sorgen] dafür, dass die Kohärenz europäischer Außenbeziehungen innerhalb der EU als großes Problem wahrgenommen wird.“²⁹

Es lassen sich zwei verschiedene Dimensionen des Kohärenzkonzeptes separie- ren. Erstens bezieht sich Kohärenz auf eine horizontale Dimension, wobei es um die Abstimmung und Koordination unterschiedlicher Politikbereiche geht. Dies bezieht sich vor allem auf die Bereiche, wo die EU Gestaltungskapazitäten besitzt und somit auf diejenigen, die in den Aufgabenbereich der Kommission fallen. Das heißt, innerhalb eines Politikfeldes A darf die Politik nicht konträr zu den Politik- zielen eines Bereichs B verlaufen. Beispielsweise könnte ein potentieller Interes- senkonflikt zwischen der Generaldirektion (DG) Handel und der DG Außenbezie- hungen entstehen.³⁰ Diese erste Dimension betrifft natürlich auch Aspekte der Kohärenz zwischen den einzelnen EU-Institutionen. In großem Maße hängt dies vom Problem der Entscheidungsfindung in den zwei verschiedenen Säulen ab.³¹ Die zweite Dimension des Kohärenzkonzepts liegt auf intergouvernementaler E- bene und kann als vertikale Dimension bezeichnet werden. Zusätzlich zu den ein- zelnen Politikbereichen ist auch eine Abstimmung der Außenpolitiken der Mit- gliedsstaaten erforderlich. Im Rahmen der EPZ wurde seit Beginn der 1970er Jahre an einer weiteren Koordination der Außenpolitiken gearbeitet. Es ging hier anfangs um eine „ damage-limitation “-Funktion, das heißt es sollte verhindert wer- den, dass außenpolitische Probleme einen negativen Einfluss auf die europäische Wirtschaftsintegration haben können.³² Im Zuge der Ausdehnung des Integrati- onsprozesses auf die Sphäre der Außenpolitik entstand zunehmend das Erforder- nis einer weiteren Koordinierung zwischen den Mitgliedern. „Die steigende Beto- nung von Kohärenz stellt folglich einen graduellen Wechsel vom ursprünglichen Fokus auf negativer Integration (Verhinderung einer nachteiligen Wirkung der Außenpolitik der Mitglieder auf die Gemeinschaft) zu positiver Integration (Aus- stattung der EU mit den erforderlichen Mitteln, um in der internationalen Politik kohärent handeln zu können) dar.“³³

Ausgehend von unterschiedlichen Ausgangsannahmen kommen die diversen theoretischen Zugänge zur EU als Faktor in der Weltpolitik zu verschiedenen Ein- schätzungen des Kohärenzproblems. Ansätze, die die EU per se als einheitlichen Akteur definieren tendieren dazu, Inkohärenz zu vernachlässigen. Wohingegen Ansätze, die an den Einheiten politischen Handelns (Staaten, Institutionen) anset- zen, das Problem stärker berücksichtigen.³⁴ Außerdem ist es auch eine Frage des Vergleichsmaßstabs, denn auch die Außenpolitik einer Mehrzahl der Staaten ent- spricht nicht durchgängig ihren formulierten Grundsätzen und ihr Handeln ist ver- schiedenen Konflikten ausgesetzt. Ein typisches Beispiel ist ein Staat, der simul- tan zu einer menschenrechtspolitischen Agenda Beziehungen politischer und ökonomischer Art mit nicht-demokratischen Staaten pflegen will. Insofern ent- steht das Kohärenzproblem nicht ausschließlich auf Grund EU-spezifischer Cha- rakteristika. Pilegaard bringt aber ein entscheidendes Argument dafür, dass Kohä- renz speziell auf dem EU-Level von Relevanz ist. Er argumentiert, dass die Auswirkungen in besonderer Weise negativ sind, da ein Block von Staaten han- delt und nicht ein einzelner Staat und sich dadurch die Konsequenzen und Folge- kosten aggregieren.³⁵

In Anlehnung an Robert Putnams „ Two-Level Game “ hat Helmut Hubel darauf hingewiesen, in welcher Weise Entscheidungen der europäischen Außenpolitik auch von innenpolitischen Erwägungen in den Mitgliedsstaaten abhängig sind.³⁶ Die Dynamiken in den Einzelstaaten erhöhen die Wahrscheinlichkeit von Inkohä- renz in der GASP, speziell in der vertikalen Dimension. Hinsichtlich der horizon- talen Dimension besteht eines der Hauptprobleme darin, dass die EU ein breites Spektrum an Interessen vertreten muss. Das Nebeneinander der unterschiedlichen Entscheidungsmuster macht eine sinnvolle Präferenzordnung der Politikziele schwierig.

In welcher Weise das Konzept der Kohärenz im Kontext der EUDemokratieförderung eine Rolle spielt soll im folgenden Kapitel geklärt werden. Zunächst werden allerdings wichtige Begriffe der Debatte diskutiert.

3 Demokratieförderung und EU-Außenpolitik

3.1 Begriffsbestimmungen

3.1.1 Demokratie

Seit dem Ende der ideologischen Dichotomien des Kalten Krieges ist die Demo- kratie als Regierungsform und Wertesystem nicht mehr grundsätzlich von einem konkurrierenden System in Frage gestellt.³⁷ „ Modern liberal democracy “ ist das einzige verbleibende legitime politische Regime in fast allen Teilen der Welt.³⁸ Stattfindende Systemwechsel hatten als Zielvorstellung der politischen Entwick- lung fast ausschließlich die Etablierung von pluralistischer Demokratie.³⁹ Dies bedeutet zwar nicht, dass autokratische Systeme von der politischen Landkarte verschwunden sind, doch behaupten sogar diese Staaten von sich selbst entweder bereits demokratisch beziehungsweise auf dem Weg dahin zu sein, oder aus unter- schiedlichen Gründen Demokratie zurzeit nicht „einführen“ zu können. Selbst die repressivsten Systeme legen Lippenbekenntnisse über demokratische Ideale ab.⁴⁰ Durch die ubiquitäre Verwendung des Terminus der Demokratie wird dieser so dehnbar und vage, dass er fast beliebig verschiedenen Regimes zugeschrieben o- der abgesprochen werden kann.⁴¹ In der politischen Theorie ist der Begriff jedoch hochgradig umstritten.

Der Begriff Demokratie ist beides, ein deskriptives Label und ein angestrebter Wert und jedes steht für sich ohne völlig unbestrittene konzeptionelle Grenzen und ist zu einem hohen Grade kontextabhängig.⁴² Was die Essenz eines demokratischen Systems ausmacht ist insbesondere zwischen Vertretern umstritten, die die institutionellen Komponenten betonen und solchen Theoretikern, die stärker auf egalitäre Aspekte abheben.⁴³ Demokratie wird im Rahmen dieser Arbeit eher eng gefasst. Daher schließe ich mich aus Gründen der Praktikabilität der Definition von Dauderstädt/Lerch an, die Demokratie als die „gesetzlich verfasste Staatsform definiert, bei der die zentralen Macht- funktionen im Staat durch Vertreter besetzt werden, die in regelmäßigen Abständen aus mindestens zwei konkurrierenden Parteien von einer mehrheitlich wahlberechtigten Bevölkerung frei und fair gewählt wer- den.“⁴⁴ Diese Charakterisierung soll als Arbeitsdefinition und Referenzpunkt für spätere empirische Ausführungen dienen.

3.1.2 Demokratisierung

Betrachtet man Demokratie selbst nicht als scharf umrissenes Konzept, offenbaren sich hinsichtlich des Begriffs Demokratisierung ähnliche definitorische Schwie- rigkeiten. Im Prinzip kann Demokratisierung auf verschiedene Weisen erfolgen: Erstens durch die Anwendung demokratischer Prinzipien auf bereits bestehende politische Institutionen, zweitens über eine Erweiterung dieser Grundsätze auf an- dere Bereiche und drittens durch eine Neugründung von politischen Institutio- nen.⁴⁵ Dabei geht es keinesfalls um einen linearen Ablauf, sondern es wird von ei- nem komplexen, längerfristigen, dynamischen und offenen Prozess ausgegangen.⁴⁶

Die Modernisierungstheorie hat aus den historischen Erfahrungen einen Kata- log von Vorbedingungen für das Entstehen von Demokratie abgeleitet.⁴⁷ Hierbei spielt folgende Annahme eine zentrale Rolle: Mit steigender Wirtschaftsentwick- lung sinke die Erwartung, dass junge Demokratien scheitern und gleichzeitig stei- ge die Wahrscheinlichkeit von Demokratisierungsprozessen in Autokratien. Au- ßerdem werden eine funktionierende Zivilgesellschaft, der Typus des vorherigen Regimes und des Transitionsmodus sowie die Nationalstaatlichkeit als bedingende Faktoren genannt.⁴⁸

3.1.3 Demokratieförderung

Die vergleichende Demokratisierungsforschung hat Demokratisierung lange Zeit als eine innenpolitische Angelegenheit par excellence betrachtet. Jüngere Publika- tionen zweifeln die Schlussfolgerung, dass es sich vor allem um ein Ergebnis in- nenpolitischer Prozesse handelt und externe Akteure allenfalls eine intervenieren- de Variable darstellen, zunehmend an. Empirische Unterstützung bekam die These durch die Transformationsprozesse in Osteuropa, bei denen die internationale Di- mension der Demokratisierung eine beachtliche Rolle spielte.⁴⁹ Die Bedeutung von internen Faktoren wird in der Analyse von Demokratisierungsprozessen folg- lich zunehmend durch externe Einflüsse ergänzt, denn keine der Größen kann al- lein als Erklärungsmuster dienen.⁵⁰ Thomas Carothers formulierte es wie folgt: “ democratization will have to be worked out in each country by the people of that country. But there is often considerable space for positive influence from the out- side. ” ⁵¹

In ihrem Grundsatz - die politischen Strukturen anderer zu formen - ist Demo- kratieförderung keine neue Erscheinung. Politische Systeme hatten immer auch zum Ziel, um sie herum politische Ordnungen zu errichten oder zu fördern, die der ihren entsprachen oder zumindest ähnelten.⁵² Dies entspringt der Überzeugung, mit Partnern, mit denen ein Maximum von gemeinsamen Werten und Normen ge- teilt wird, besser kooperieren zu können.⁵³ Neben der Aussicht eines vereinfach- ten Handelsaustauschs spielen hier vor allem sicherheitspolitische Interessen eine große Rolle, da die großen Bedrohungen der Sicherheit von nichtdemokratischen Systemen ausgehen, beziehungsweise diese einen besseren Nährboden für nicht- konventionelle Bedrohungsszenarien bieten, wie zum Beispiel Proliferation, Men- schen- und Drogenschmuggel und Terrorismus.⁵⁴ Ferner wird erwartet, dass poli- tische Konflikte eher durch Kooperation in (gemeinsamen) Institutionen als durch (militärische) Konfrontation gelöst werden. Analog zu Kants Theorie des Demo- kratischen Friedens, nach der Demokratien untereinander keine Kriege führen, ist die Annahme, dass eine umfassende Demokratisierung die beste Strategie zur friedlichen Konfliktlösung in den internationalen Beziehungen darstellt, ein weite- rer wichtiger Motivationsgrund für die diversen Maßnahmen zur Förderung von demokratischen staatlichen Strukturen und Prinzipien.⁵⁵

Allerdings variieren die zugrunde liegenden Interessen, Methoden und Kon- zepte der verschiedenen Akteure. Trotzdem lassen sich Kennzeichen identifizie- ren, die allen Ansätzen zur Demokratieförderung gemein sind. Mit Schmitter und Bouwer lässt sich Demokratieförderung wie folgt definieren:

“ Democracy promotion ( … ) consists of all overt and voluntary activi- ties adopted, supported, and (directly or indirectly) implemented by (public or private) foreign actors explicitly designed to contribute to the political liberalization of autocratic regimes, democratization of auto- cratic regimes, or consolidation of democracy in specific recipient countries. ” ⁵⁶

Demnach beschreibt Demokratieförderung eine Teilmenge dessen, was als der in- ternationale Kontext von Demokratisierung gefasst wird. Unter dieser Definition lässt sich auch die Demokratieförderung der EU fassen. Eine explizit eigene Defi- nition von Demokratieförderung der Union lässt sich aus den gesichteten Doku- menten nicht generieren. Vielmehr bleibt es bei der allgemeinen Absicht, Werte wie Demokratie zu fördern.

3.2 Demokratieförderung auf der außenpolitischen Agenda der EU

Demokratieförderung in Form von aktiver Unterstützung von staatlichen Liberali- sierungs- und demokratischen Konsolidierungsprozessen gewann seit Anfang der 90er Jahre zunehmend an Bedeutung und ging einher mit einer allgemeinen Politi- sierung der Entwicklungspolitik.⁵⁷ Mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes verlo- ren die vorherigen ideologischen Gegensätze an Kraft, unter deren Einfluss De- mokratie lediglich ein Mittel zum Zweck in der Konfrontation zweier Blöcke war. Im Lichte der damals bestimmenden Modernisierungstheorien war eine dezidierte Förderung von Demokratie auch nicht unbedingt folgerichtig, sah man doch die elementaren kulturellen und ökonomischen Voraussetzungen für demokratische Strukturen nicht gegeben.⁵⁸ Theoretisch ermöglicht wurde die neue Beschäftigung mit Demokratisierungsaspekten in der Außenpolitik durch die Abkehr vom Dog- ma der einer politischen Entwicklung zwangsläufig vorausgehenden makroöko- nomischen Prosperität.⁵⁹ Die einsetzende Demokratiehilfe war somit mehr eine außenpolitische Reaktion auf die Prozesse der von Huntington diagnostizierten „Dritten Welle“ der Demokratisierung, denn eine originär entwicklungspolitisch motivierte Initiative.⁶⁰

Die Förderung von Demokratie fand als eines der Hauptziele Eingang in die Entwicklungsstrategien von individuellen Staaten wie den Vereinigten Staaten von Amerika oder Deutschland, aber auch bei internationalen Organisationen wie beispielsweise der Weltbank.⁶¹ Die Europäische Union ist von dieser Liste selbst- verständlich nicht auszuschließen. Im Gegenteil, die EU war einer der ersten in- ternationalen Akteure, der Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in ihren „Wertekatalog“ aufnahm und zur festen Größe der Außenpolitik machte. Heute besitzt die EU ein breit angelegtes Programm zur Demokratieförderung. Zusammen mit der Entwicklungshilfe der einzelnen Mitgliedsstaaten zeichnet die EU verantwortlich für 55 Prozent der finanziellen Unterstützung für Entwick- lungsländer weltweit; allein die von der Kommission verwalteten Mittel machen zwölf Prozent der Hilfen aus.⁶²

Diese Bemühungen sind zu einem großen Maße mit der Selbstdefinition der EU als eine Gemeinschaft mit gemeinsamen Werten verbunden und sind beein- flusst von der langen Geschichte der europäischen Integration. Neuere Dokumente und verfassungsmäßige Entwicklungen stützen diese Verknüpfung.⁶³ Aus der eu- ropäischen Erfahrung heraus waren Demokratisierung und Stabilität fest mit der ökonomischen Modernisierung verbunden und wurden zweitens als Resultat einer immer engeren Kooperation unter den europäischen Staaten in gemeinsamen In- stitutionen wahrgenommen.

In der Formulierung der Politiken der Europäischen Union findet sich das Ziel der Demokratieförderung bereits seit den Anfängen einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik in Form der EPZ zu Beginn der 70er Jahre wieder. Eben- falls wurde die „Entwicklung und Stärkung der Demokratie und Rechtsstaatlich- keit“ als zentraler Beweggrund für die Schaffung der GASP im revidierten Ver- trag über die Europäische Union von Maastricht angeführt. Das Ziel der Demokratieförderung ist seit den frühen 1990er Jahren in den EU-Verträgen ent- halten und wurde 1999 in den Regularien zu Demokratie und Menschenrechten neuerlich formuliert und konkretisiert. Laut dem Entwurf für eine Verfassung für Europa ist die Union, neben anderen Prinzipien, auf der Basis von Freiheit, De- mokratie, Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte gegründet. An prominenter Stelle des Vertragsentwurfs wird als allgemeines Ziel der EU genannt, dass die EU in ihren Beziehungen zur übrigen Welt ihre Werte und Interessen schützt und fördert. Seit dem langsamen Entstehen einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik kann man die steigende Bedeutung einer normativen Basis beziehungsweise einer ethisch begründeten Interessenvertretung in den EUBeziehungen zu Drittstaaten erkennen.⁶⁴

Selbst wenn eine Diskrepanz zwischen dem außenpolitischen Handeln der EU und dem normativen Grundsatz auftritt lässt sich festhalten, dass die EU sich ihren artikulierten Zielen stetig annäherte. Kennzeichen hierfür sind die Vielzahl von institutionalisierten Dialogen mit den verschiedenen Partnerstaaten, in denen politische Bedingungen zur Voraussetzung für Kooperationen gemacht wurden. Seit 1991 enthalten zudem alle Abkommen mit Drittstaaten Anreize zur Demokratisierung, Sanktionsmöglichkeiten und Suspensionsklauseln.⁶⁵ Im Erweiterungsprozess spielten politische Aspekte ebenso eine bedeutende Rolle, denn die Erfüllung der so genannten Kopenhagener Kriterien war Grundvoraussetzung für den Beitritt der MOEL (Mittel- und Osteuropäische Länder).

3.3 Instrumente der EU-Demokratieförderung

Es lassen sich drei verschiedene Instrumente der EU-Demokratieförderung diffe- renzieren. Erstens sind hier politische Dialoge zu nennen, die sich im Wesentli- chen Methoden der Überzeugung und des sozialen Lernens zu Nutze machen. Fast alle Abkommen mit Drittstaaten enthalten solche Konzepte, die auf regelmäßigen Konsultationen in festgelegten Gremien zu entsprechenden Themen beruhen. Zweitens besitzt die EU eine Reihe von Programmen die darauf ausgerichtet sind, in Zielländern Maßnahmen zur Förderung von Demokratie durchzuführen. In ers- ter Linie soll dies über Bildungsmaßnahmen mit der Bevölkerung vonstatten ge- hen, indem bestimmte Werte und Normen gefördert werden. Langfristig sollen so Forderungen der Bevölkerung nach politischen Reformen gesteigert werden. Drit- tes wichtiges Instrument ist die politische Konditionierung. Jene versucht die Kos- ten-Nutzen-Kalkulationen der betreffenden Staaten zu beeinflussen, indem be- stimmte Anreizstrukturen für die Erfüllung von Forderungen aufgebaut werden.⁶⁶

Wie verschiedene vergleichende Analysen gezeigt haben, ist die politische Kondi- tionierung dann am erfolgreichsten, wenn ein starker Anreiz gegeben werden kann.⁶⁷ Der stärkste Anreiz war in der Vergangenheit stets das Angebot der Mit- gliedschaft in der EU und scheint es mit Blick auf die Balkanstaaten oder die Tür- kei auch heute noch zu sein. Das Instrument der politischen Konditionierung soll aus zwei Gründen genauer erläutert werden. Einerseits hat es sich als das ent- scheidende Instrument der Demokratieförderung insgesamt herausgestellt und an- dererseits ist eine kohärente Durchführung hier von besonderer Bedeutung. Denn Uneinheitlichkeit würde die Glaubwürdigkeit beschädigen und damit die Funkti- onsweise von politischer Konditionierung insgesamt beeinträchtigen.

Politische Konditionierung bedeutet im Kern, dass ein Staat oder eine interna- tionale Organisation die Unterstützung oder Kooperation mit einem anderen Staat an die Erfüllung spezifischer Bedingungen aus den Bereichen Menschenrechte und Demokratisierung koppelt. Es kann zwischen zwei Formen der Kondition- ierung unterschieden werden. Zum einen ist dies die positive Konditionierung, in deren Rahmen Zusagen über Hilfen oder ähnliches gemacht werden, falls es zu Konzessionen kommt. Im Kontrast dazu verfolgt negative Konditionierung die Praxis, im Fall der Verletzung der Bedingungen bereits bestehende Kooperationen auszusetzen oder Zahlungen zu stoppen.⁶⁸ Generell müssen Überlegungen zu de- mokratischen Prinzipien immer mit alternativen Interessen der Außenpolitik (Wirtschaft, Sicherheit, Allianzen) konkurrieren. Somit gerät die „ethische“ Di- mension der Außenpolitik oft ins Hintertreffen, da andere Erwägungen Priorität erhalten.⁶⁹ In der Anwendung politischer Konditionierung ist jene weiterhin zwei Hauptproblemen beziehungsweise Widersprüchen ausgesetzt. Einerseits erweist es sich als schwierig, verbindliche Kriterien über die Einhaltung oder den Bruch politischer Bedingungen festzuschreiben und andererseits steht der politischen Konditionierung die These der Interdependenz von ökonomischer und politischer Entwicklung gegenüber.

3.4 Die Demokratisierungspolitik der EU in der Kritik

Die Europäische Union sieht sich hinsichtlich ihrer Demokratisierungspolitik zahlreichen Vorwürfen ausgesetzt. In puncto Demokratie und Menschenrechten in der EU-Politik wird insbesondere auf die Differenz zwischen Anspruch und Wirk- lichkeit aufmerksam gemacht.⁷⁰ Um Erfolg oder Misserfolg zu beurteilen, werden die erklärten Ziele als Ausgangspunkt genommen.⁷¹ Dies gehört zu den Standard- argumenten in fast allen Debatten über EU-Außenpolitik. Der EU soll allerdings kein Altruismus unterstellt werden. In vielen Feldern handelt die Union klassisch wie ein „eigeninteressierter Nationalstaat“.⁷² Zwischen ethisch motivierten Grundsätzen und der Vertretung von Interessen besteht jedoch kein prinzipieller Widerspruch.⁷³

In der Auseinandersetzung finden sich verschiedene Punkte, an denen die Kri- tik ansetzt. Einige davon zielen primär auf den Erfolg der europäischen Politik und verweisen auf den negativen Ist-Zustand in Bezug auf Demokratisierung in den betreffenden Staaten, andere kritisieren die Konzeptionalisierung und Durch- führung der Politik. Im hier vorliegenden Kontext erfordert besonders die zweite Linie der Kritik einige Anmerkungen, da das Konzept der Kohärenz hier unmit- telbar mit hineinspielt. Folgenden drei Kritikpunkten soll hier besondere Beach- tung geschenkt werden: dem Primat von Sicherheitsinteressen, dem Dogma des ökonomischen Spill-over und der Inkohärenz.

Der erste Kritikpunkt geht davon aus, dass es zu Zielkonflikten zwischen De- mokratisierung und Sicherheit kommen kann. Geriete die EU in die Situation, sich zwischen beiden Zielen entscheiden zu müssen, würde der Sicherheit immer erste Priorität gegeben. Im Umkehrschluss bedeutet dies, nur wenn keine anderen Inte- ressenlagen, seien sie ökonomischer oder geo-strategischer Natur, in einer gege- benen Konstellation vorhanden sind, kann Demokratieförderung zu einem außen- politischen Ziel ersten Ranges werden. Exemplarisch führt Olsen dieses Argument aus und versucht es mit Hilfe von fünf Fallbeispielen zu stützen. Auf dieser Basis kommt er zu dem Schluss, dass sowohl in Osteuropa und Russland als auch in den drei afrikanischen Fallstudien (Kenia, Niger und Algerien) Fragen von Sicherheit und Stabilität höher eingestuft wurden als politische Reformen. Demokratieförde- rung war insofern von Belang, wie es mit den anderen Zielen vereinbar oder ihnen zuträglich war.⁷⁴

Youngs geht ebenso auf das klassische Dilemma zwischen Demokratisierung und Sicherheit/Stabilität ein.⁷⁵ Aber er weist in einem zweiten Kritikpunkt außer- dem auf den seiner Meinung nach simplifizierten Link zwischen Ökonomie und Politik hin. In der praktischen Umsetzung liege der Fokus zu stark auf den wirt- schaftlichen Momenten der Veränderungsprozesse in den Partnerstaaten. Die An- nahme, dass politischer Wandel quasi ein Nebenprodukt von wirtschaftlicher Li- beralisierung sei, werde von Modernisierungstheoretikern mittlerweile stark angezweifelt. Die EU verharre allerdings in diesem Dogma und „verkaufe“ auch ihre Handelsliberalisierungspolitik als Teil ihrer Demokratie-Agenda.⁷⁶

Der dritte Kritikpunkt, die Inkohärenz innerhalb der EU-Demokratieförderung, wird besonders von Smith betont. Sie kritisiert den Fakt, dass verschiedene Län- der unterschiedlich behandelt werden, obwohl die Bilanz der demokratischen Entwicklung gleich positiv oder negativ ausfallen würde. Mit der Bedeutung eines Staates für die gesamte EU oder einen einzelnen Mitgliedsstaat sinke der Druck auf das jeweilige Land und die Wahrscheinlichkeit, dass negative politische Kon- ditionalität zum Einsatz komme.⁷⁷ Je stärker das Primat von Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen ausfällt, desto stärker wird die Inkonsistenz bezüglich der Demokratieförderung ausfallen. Wirtschaftlich schwache, marginale Staaten (in vielen Fällen in Afrika) wurden Adressaten von Sanktionsregimes, da keine Inte- ressen dagegen standen. In vielen anderen Fällen (so zum Beispiel Algerien) hat- ten gravierende Verletzungen demokratischer Prinzipien lediglich Deklarationen oder Demarchen zur Folge. Smith verweist darauf, dass Inkohärenz in der Politik die Glaubwürdigkeit und Legitimierung eines demokratiefördernden Ansatzes un- terminieren würde, wodurch Zweifel an den „wahren“ Motiven des Akteurs ge- nährt würden.⁷⁸ Generell lassen sich drei komplementäre Ursachen für Inkohärenz feststellen. Ein oder mehrere Mitglieder blockieren negative Maßnahmen auf Grund ihrer kommerziellen Interessen (1), ein oder mehrere Mitglieder blockieren negative Maßnahmen, weil der betroffene Staat politisch oder strategisch „zu“ wichtig ist (2) oder es bestehen Zweifel hinsichtlich der Effektivität von mögli- chen Sanktionsmaßnahmen (3).⁷⁹

Betrachtet man diese drei Punkte gemeinsam lässt sich Kohärenz gewisserma- ßen als Meta-Ebene verstehen. Im Idealfall einer kohärenten Demokratieförderung sollten Sicherheitsinteressen und Demokratisierung komplementäre Ziele bilden. Ein Maximum an Vernetzung zwischen verschiedenen Politikfeldern und die Ab- stimmung zwischen den Akteuren bilden quasi Grundvoraussetzungen für eine hohe Handlungsfähigkeit. Im Feld der Demokratieförderung erfüllt ein hohes Maß an Kohärenz drei Funktionen, die die Handlungsfähigkeit erhöhen. Erstens wird Effektivität gefördert, da es zu geringeren Reibungsverlusten mit anderen Politi- ken kommt.

Zweitens wird Legitimität für die Politik hergestellt, da im Sinne von political credibility weniger Glaubwürdigkeitsverluste durch sich widersprechende Politik- ansätze auftreten. Im Falle Nordafrikas hat die EU es weder geschafft eine kohä- rente Haltung gegenüber der vom Militär dominierten Regierung in Algerien ein- zunehmen noch eine einheitliche Politik gegenüber den autoritären Zügen des Regimes in Tunesien zu verfolgen.⁸⁰ Speziell die bilateralen Sonderbeziehungen Frankreichs wirkten einer kohärenten Politik entgegen. Die durch die Rhetorik von Menschenrechten und Demokratie geweckten Erwartungen konnten so nicht erfüllt werden.

Und drittens wird durch Kohärenz ein hohes Maß an Erwartungssicherheit ge- währleistet, da sich die Akteure auf zukünftiges Verhalten der EU einstellen und nicht mehr damit rechnen können, dass einer Vertragsverletzung keine (oder nur geringe) Konsequenzen folgen. Somit wird deutlich, dass Kohärenz ein wesentli- ches Element Erfolg versprechender Demokratieförderung konstituiert.

Im folgenden Kapitel soll der Zusammenhang des Kohärenzproblems in der Demokratieförderung mit der Europäischen Nachbarschaftspolitik geklärt werden.

[...]

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¹ Wagner/Hellmann, 2003, S. 571.

² Korrekterweise müsste immer „zwischen koordinierten nationalen Außenpolitiken der Mitgliedstaaten, außenwirtschaftlichen Kompetenzen der Kommission und (…) gemeinsamen Aktionen auf Beschluss des Rates“ unterschieden werden. In dieser Arbeit scheint ein die Konstruktion „europäische Außenpolitik“ als Sammelbegriff durchaus hinreichend zu sein. Vgl. Fund, 2001, S. 28.

³ Smith verwendet den englischen Ausdruck „ inconsisteny “ , hingegen wird in den deutschen Übersetzungen der EU-Vertragstexte von Inkohärenz gesprochen. Beide Begriffe werden in dieser Arbeit als synonym angesehen.

⁴ Vgl. Schimmelfennig, 2005, S. 2.

⁵ Rhein, 2004, S. 3.

⁶ Vgl. Wessels, 2005, S. 435.

⁷ Vgl. Hill, 2004, S. 143.

⁸ Vgl. Wessels, 2000, S. 575-589.

⁹ Vgl. Mayer, 2004, S. 66-68.

¹⁰ So zum Beispiel Dembinski, 2001.

¹¹ Eine Begründung dieser Auswahl ist zu Beginn des Hauptteils in Kapitel 5.1 zu finden.

¹² Rummel/Wiedemann, 1998, S. 53.

¹³ Rosecrance, 1998, S. 15. (Übersetzung durch den Autor).

¹⁴ Vgl. Jørgensen, 2004, S. 29.

¹⁵ Vgl. Carlsnaes, 2004, S. 497.

¹⁶ Vgl. Smith, 2001, S. 185.

¹⁷ Vgl. Olsen, 2000, S. 146.

¹⁸ Vgl. Koenig-Archibugi, 2004, S. 137-174.

¹⁹ Die häufig gebrauchte Formulierung des Gebildes sui Generis ist aus der hier vertretenen Perspektive zwar zutreffend, aber wohl kaum zur besseren Erfassung hilfreich.

²⁰ Seidelmann definiert den Terminus wie folgt: „Außenpolitik ist dasjenige Verhalten, mit dem die im souveränen Nationalstaat organisierte Gesellschaft ihre Interessen gegenüber ihrer Umwelt wahrnimmt und durchsetzt. Dies setzt Staatlichkeit, Fähigkeit und Willen zur Bestimmung dieser Interessen und Bezug zur Umwelt voraus.“ Seidelmann, 1994, S. 42.

²¹ Vg. Allen, 1998, S. 43.

²² Vgl. Jørgensen, 2004, S. 28-32.

²³ Kagan, 2002, ohne Seitenzahl.

²⁴ Vgl. Hill, 2004, S. 144f.

²⁵ Siehe u. a. Allen, 1998; Smith, Hazel, 1998; Regelsberger, 2004.

²⁶ Vgl. Zielonka, 1998, S. 2.

²⁷ Treaty on the European Union, 1992, Article C.

²⁸ Vgl. Szymanski/Smith, 2005, S. 176.

²⁹ Wagner/Hellmann, 2003, S. 572.

³⁰ Hierzu beispielsweise Christiansen, 2001.

³¹ Vgl. Sjursen, 2003, S. 37.

³² Vgl. Szymanski/Smith, 2005, S. 176.

³³ Szymanski/Smith, 2005, S. 176f. (Übersetzung durch den Autor).

³⁴ Vgl. Pilegaard, 2003, S. 2.

³⁵ Vgl. Ebd., S. 3.

³⁶ Siehe Hubel, 2004, 347-362.

³⁷ In diesem Sinne ist Fukuyamas These vom Ende der Geschichte zwar simplifiziert, aber aus der Sicht der Systemkonkurrenz nicht ganz von der Hand zu weisen.

³⁸ Vgl. Schmitter/Brouwer, 1999, S. 7.

³⁹ Vgl. von Beyme/Nohlen, 1996, S. 765.

⁴⁰ Vgl. McFaul, 2004, S. 5ff.

⁴¹ Vgl. Czempiel, 2004, S. 469.

⁴² Vgl. Whitehead, 2002, S. 7.

⁴³ Vgl. Rothstein, 1995, S. 65f.

⁴⁴ Dauderstädt/Lerch, 2005, S. 1.

⁴⁵ Vgl. Varwick, 1998, S. 371.

⁴⁶ Vgl. Whitehead, 2002, S. 27.

⁴⁷ Diese Unterdisziplin der Politikwissenschaft geht hauptsächlich auf die Arbeiten von Lipset, 1960 (1983); Almond/Verba, 1963 sowie Huntington, 1968 zurück, welche wiederum von so grundlegenden Arbeiten wie Max Webers „Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus“ beeinflusst waren.

⁴⁸ Vgl. Dauderstädt/Lerch, 2005, S. 3f.

⁴⁹ Vgl. Pridham, 1994, S. 8.

⁵⁰ Vgl. Light, 2001, S. 87.

⁵¹ Carothers, 1997, S. 16.

⁵² Vgl. Schmitter/Brouwer, 1999, S. 4.

⁵³ Vgl. Sandschneider, 1997, S. 12

⁵⁴ Vgl. Ebd., S. 13

⁵⁵ Vgl. Jünemann/Schörnig, 2002, S. 6

⁵⁶ Schmitter/Brouwer, 1999, S. 12.

⁵⁷ Vgl. Debiel/Fischer, 2001, S. 15.

⁵⁸ In seiner berühmten Analyse der „ Third Wave of Democratization “ hat Huntington den Einfluss von externen Akteuren explizit außer Acht gelassen. Indes ist er nur als ein Beispiel einer Schule von Modernisierungstheoretikern zu sehen. Siehe Huntington, 1991.

⁵⁹ Vgl. Spanger/Wolff, 2003, S. 9

⁶⁰ Vgl. Spanger, 2001, S. 4.

⁶¹ Vgl. Erdmann, 2000, S. 160.

⁶² Angaben laut Statistiken der OECD. Zitiert nach Börzel/Risse, 2005, S. 2.

⁶³ Ein Überblick der externen Dimension von Werten in der EU-Verfassung findet sich bei Cremona, 2003.

⁶⁴ Vgl. Manners, 2002, S. 242.

⁶⁵ Vgl. Spanger/Wolff, 2003, S. 6

⁶⁶ Vgl. Börzel/Risse, 2005, S. 19ff.

⁶⁷ Exemplarisch hierfür: Schimmelfennig, 2005.

⁶⁸ Diese Definition folgt jener von Smith, 1998, S. 256

⁶⁹ Vgl. Smith, 2001, S. 193.

⁷⁰ Siehe die Veröffentlichungen von Olsen 2002 und Youngs 2001.

⁷¹ Jørgensen hat in diesem Zusammenhang auf die methodischen Schwierigkeiten dieses Ansatzes hingewiesen. Vgl. Jørgensen, 1998, S. 89f.

⁷² Dembinski, 2002, S. 5.

⁷³ Zu den theoretischen Interdependenzen zwischen Ethik, Interessen und Außenpolitik ausführlich Brown, 2001, S. 15-32.

⁷⁴ Siehe Olsen. 2000, S. 142-167.

⁷⁵ Vgl. Youngs, 2001, S. 193.

⁷⁶ Vgl. Ebd., S. 194.

⁷⁷ Vgl. Smith, 2001, S. 193ff.

⁷⁸ Vgl. Ebd., S. 193.

⁷⁹ Vgl. Smith, 2001, S. 196.

⁸⁰ Vgl. Tanner, 2002, S. 7.