Anspruch und Realität von Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) am Beispiel von Mosambik

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung

2. Der PSR-Ansatz
2.1. Charakteristika des neuen PRS-Ansatzes
2.2. Komponenten einer PRS

3. PRSs in der Praxis - Fallbeispiel Mosambik
3.1. Ausgangslage
3.2. Inhalte der mosambikanischen PRS
3.3. Partizipation zwischen Anspruch und Realität

4. Zusammenfassung & Ausblick

5. Literaturverzeichnis
5.1. Aufsätze, Studien und offizielle Dokumente
5.2. Internetquellen

1.Einführung

Im Rahmen des Millennium-Gipfels, der vom 6. bis 8. September 2000 in New York unter der Beteiligung von mehr als 150 Staats- und Regierungschefs abgehalten wurde, setzten sich die Vereinten Nationen das ambitionierte Ziel, bis zum Jahr 2015 die Zahl der in absoluter Armut lebenden Menschen¹ um die Hälfte zu reduzieren. Als Teil dieses „Globalziels“ sollen darüber hinaus bis zum gleichen Zeitpunkt signifikante Verbesserungen der Lebensqualität der Armen durch Maßnahmen insbesondere in den Bereichen Bildung und Gesundheit realisiert werden.² Demnach soll weltweit allen Menschen unabhängig ihres Geschlechtes und gesellschaftlichen Status der Zugang zu einer Basisschulausbildung garantiert werden. Im Gesundheitsbereich wird angestrebt, eine massive Reduktion der Kinder- bzw. Müttersterblichkeit um zwei Drittel bzw. drei Viertel ausgehend vom Niveau des Jahres 2000 zu erzielen. Ferner sollen die Ausbreitung von HIV/AIDS und anderer schwerer Krankheiten bis zum Jahr 2015 vollständig gestoppt werden.³

Wie diese von den Vereinten Nationen zu Beginn des neuen Jahrtausends definierten Ziele demonstrieren, hat die internationale Entwicklungszusammenarbeit seit den 1960er Jahren offensichtlich versagt, die größten Armutsdeterminanten in den ärmsten Staaten Afrikas, Asiens und Lateinamerikas adäquat anzugehen. Bis auf den Aspekt HIV/AIDS sind Faktoren wie geringes Einkommen, mangelnde Bildung, schlechte Zustände der Gesundheitssysteme sowie Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern⁴ bereits seit Jahrzehnten als Ursachen für Armut bekannt.

Die Entwicklungsdekade der 1980er Jahre war in Fragen der Armutsbekämpfung geprägt von rein auf die wirtschaftliche Entwicklung ausgerichteten Strategien der großen multilateralen Akteure der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, namentlich der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds (IWF). Stark simplifiziert lautete die vorherrschende These, dass einzig und allein Wirtschaftswachstum den entscheidenden Faktor bei der Bekämpfung von Armut und die Grundvoraussetzung für eine Verbesserung der Lebensperspektive der Betroffenen darstelle.⁵

Diese Haltung der Weltbank und des IWF äußerte sich entwicklungspolitisch in so genannten Strukturanpassungsmaßnahmen (SAP). Hierbei wurde die Auszahlung von Krediten und Fördergeldern für Entwicklungsländer von der Durchführung von Maßnahmen abhängig gemacht, die zumeist angebotstheoretischen Charakter hatten. Konkret forderten die Bretton- Woods-Insitutionen die Öffnung der Märkte, den Abbau von tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen, Privatisierungen großer Staatsunternehmen und dergleichen mehr. Die Konzentration der großen multilateralen Organisationen auf Wirtschaftswachstum fördernde Maßnahmen in den 1980er Jahren hat die Armutsproblematik in den entsprechenden Staaten nicht gemildert; nach Ansicht mancher Kommentatoren wurde die Lage durch Strukturanpassungsprogramme verschlimmert.⁶ Solche Positionen werden durch konkrete Zahlen untermauert. Laut Weltbank stieg der Anteil der in absoluter Armut lebenden in Subsahara-Afrika innerhalb der 1990er Jahren von 47% auf 49%.⁷

Der seit Mitte der 1990er bei der Weltbank und dem IWF zu beobachtende Strategiewandel im Kampf gegen die Armut deutet an, dass die beiden Organisationen die bis dahin erzielten Ergebnisse als nicht zufrieden stellend bewerteten und daher strategischen Anpassungsbedarf sahen.

Im Jahr 1996 kündigten die Bretton-Woods-Institutionen einen weitreichenden Schuldenerlass (HIPC-I) für die so genannten HIPC-Staaten⁸ an. Infolge des Kölner G8- Gipfels des Jahres 1999 wurde die Entschuldungsinitiative (HIPC-II) erweitert⁹. Im Zuge dessen wurde der Poverty Reduction Strategy (PSR)-Ansatz entwickelt¹⁰, der seit Beginn des neuen Jahrtausends die zentrale entwicklungspolitische Leitlinie hinsichtlich der Armutsreduktion darstellt. Der Kerngedanke einer PSR ist, die Betroffenen, d.h. die Armen, aktiv durch Partizipation in den Armutsbekämpfungsprozess mit einzubinden.

Nachdem inzwischen in einigen Ländern erste Erfahrungen mit dem PRS-Konzept vorliegen, soll im Rahmen dieser Arbeit versucht werden, eine kritische Bilanz der bisherigen Resultate zu ziehen. Hierzu wird zunächst das PRS-Konzept in seinen Grundzügen und den zentralen Charakteristika vorgestellt.

Auf der Grundlage dieser theoretischen Ausführungen soll im Anschluss auf die konkrete Situation in einem „PRS-Land“ eingegangen werden. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Frage, inwieweit Partizipation der Zielgruppen tatsächlich realisiert werden konnte.¹¹ Als Untersuchungsgebiet wurde Mosambik ausgewählt, da es zu den ersten Staaten gehörte, das diesen neuen entwicklungspolitischen Ansatz implementierte. Zum anderen zählt Mosambik zu den ärmsten Staaten der Erde und weist als ehemalige Kolonie, Nachkriegsgesellschaft und von einer dramatischen HIV/AIDS-Epidemie heimgesuchten Gesellschaft zahlreiche soziale, wirtschaftliche und humanitäre Problemfelder auf, die viele Entwicklungsländer - insbesondere im Sub-Sahara-Raum - betreffen.

2. Der PRS-Ansatz

Das PRS-Konzept entstand im Wesentlichen infolge der erweiterten Entschuldungsinitiative (HIPC-II), die von den führenden Industrienationen im Rahmen des im Jahr 1999 in Köln abgehaltenen Gipfels der Staaten der G7 auf den Weg gebracht wurde. Eine PSR stellt ein länderspezifisch umfassendes Konzept der Armutsbekämpfung dar, welches „makroökonomische Strukturreformen mit sozialpolitischen Maßnahmen […] zu einer als politischen Prozess angelegten Strategieentwicklung verbinden“ soll.¹²

Idealerweise bildet die PSR innerhalb eines Landes den politischen Handlungsrahmen¹³ im Kampf gegen die Armut, woran sich die Entscheidungen aller armutsrelevanten Politikbereiche ausrichten.¹⁴ Jedes Entwicklungsland, das einen Schuldenerlass erhalten möchte, ist dazu verpflichtet, ein Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) zu erstellen und dies bei der Weltbank und dem IWF einzureichen¹⁵. Ferner ist die Vorlage eines PRSP Vorraussetzung für die Gewährung von Entwicklungshilfekrediten der International Bank for Reconstruction and Development (IRBD).¹⁶ Kerngedanke dieser Konditionierung ist, dass die durch den Schuldenerlass eingesparten Gelder (z.B. durch entfallene Zinszahlungen) bzw. neue bereitgestellte Mittel in konzeptionell festgehaltene Maßnahmen der Armutsbekämpfung fließen.¹⁷

Mittlerweile haben mehr als 60 Staaten¹⁸ Afrikas, Asiens, Lateinamerikas und Osteuropas ein PRSP vorgelegt,¹⁹ die befristet für einen Zeitraum von meist drei Jahren gelten. Nach Auslaufen der PRS folgen eine Evaluationsphase und die erneute Formulierung eines PRSPs.

2.1. Charakteristika des neuen PRS-Ansatzes

Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit bis in die späten 1990er Jahre von der Weltbank und dem IWF in zahlreichen Entwicklungsländer durchgeführten Strukturanpassungsmaßnahmen, die einseitig auf Wirtschaftsentwicklung und -wachstum ausgerichtet waren, soll der PRS-Ansatz eine umfassende, alle armutsrelevanten Faktoren integrierende Betrachtungsweise darstellen.

Im Vergleich zu früheren Armutsbekämpfungsprogrammen stellt der Begriff Partizipation die zentrale Neuerung des PRS-Konzeptes dar. Wurden frühere Maßnahmen der Bretton-Woods- Institutionen im Alleingang ohne Beteilung der jeweiligen Staaten konzipiert, sollen im Rahmen des PRS-Ansatzes die Zielgruppen, d.h. die Armen selbst, aktiv in alle Prozesse - angefangen von der Gestaltung des PRSPs bis hin zur abschließenden Evaluation - mit eingebunden werden. Repräsentiert werden sollen die Betroffenen dabei durch Akteure der Zivilgesellschaft in ihren jeweiligen Ländern wie beispielsweise Nicht-Regierungs- Organisationen (NRO), Gewerkschaften oder Wissenschaftler.²⁰

Durch die partizipative Einbindung in alle Phasen der PRS versprechen sich die Bretton- Woods-Institutionen eine Erhöhung der Zielgruppenakzeptanz zu erreichen. Eine daraus resultierende Identifikation mit der Strategie zielt wiederum darauf ab, einen möglichst großen Teil der Bevölkerung zur aktiven Mitarbeit anzuregen. Bei vergangenen Programmen, die oftmals bestimmte länderspezifische Faktoren aufgrund von Unkenntnis oder Ignoranz der Planer nicht berücksichtigten, waren Desinteresse oder gar Ablehnung bei den entsprechenden Zielgruppen keine Seltenheit.²¹

Die hohe Bedeutung, die die Weltbank und der IWF der Partizipationskomponente bei der Erstellung von PRSPs beimessen, gründet sich auch auf der Annahme, dass mangelnde politische und gesellschaftliche Teilhabe selbst eine Ursache für Armut darstellt.²² Eng mit dem Partizipationselement verknüpft ist das Prinzip des country ownership, des zweiten Hauptcharakteristika des PRS-Ansatzes. Unter dem Begriff country ownership ist zu verstehen, dass die Armutsbekämpfungsstrategie - bedingt durch die eigene Ausarbeitung von Regierung und zivilgesellschaftlichen Elementen - in einem Land als nationale Aufgabe angesehen und nicht als eine von außen aufgezwungene Maßnahme empfunden wird. Dies kann zum einen ein verstärktes Einigkeitsgefühl mit positiven Wirkungen in den jeweiligen Gesellschaften bewirken, zum anderen können sich durch das Prinzip des country ownership nationale Regierungen gegenüber dem Volk bei Fehlentwicklungen nicht mehr ihrer Verantwortung entziehen.

Inwieweit country ownership in einem Land gegeben ist, hängt in entscheidendem Maße vom Grad der Partizipation der Bevölkerung ab.²³ Eine Art Mindeststandard für Partizipation ist dabei von den Bretton-Woods-Institutionen nicht vorgesehen²⁴, was auf die höchst unterschiedlichen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Ausgangslagen der PRS-Staaten zurückgeführt werden kann und daher die Bewertung und den Vergleich von Partizipationsprozessen in entscheidendem Maß erschwert.

Eine dritte Neuerung im Vergleich zu Maßnahmen in der Vergangenheit ist das so genannte Pro-Poor-Growth-Prinzip. Waren die SAPs der 1980er und 1990er Jahre einseitig auf Wirtschaftswachstum ausgerichtet, fehlten Konzeptionen, wie wirtschaftliches Wachstum den Zielgruppen konkret zugute kommen kann.

Der Pro-Poor-Growth-Ansatz hingegen verlangt explizit eine Ausrichtung der wirtschaftlichen Entwicklung an den Belangen der Betroffenen. Da Armut in vielen Entwicklungsländern ein besonders auf ländliche Regionen konzentriertes Phänomen darstellt, könnte die gezielte Förderung solcher Gebiete, beispielsweise durch den Ausbau der oftmals kaum vorhanden Infrastruktur, eine mögliche Form von Pro-Poor-Growth sein. Auch die gezielte Unterstützung von Frauen, die überproportional häufig durch Einkommensarmut benachteiligt sind²⁵, wäre eine Maßnahme im Sinne des Pro-Poor-Growth-Gedanken.

[...]

¹ Gemäß der Generalversammlungsresolution 55/2 (Milleniums-Erklärung) handelt es sich hierbei um Menschen, die weniger als einen US-Dollar pro Tag an Einkommen erzielen können. Fernen bilden das Leiden an Hunger sowie der nicht gewährleistete Zugang zu hygienischem Trinkwasser aus technischen bzw. finanziellen Gründen weitere Kriterien für absolute Armut. Vgl. Vereinte Nationen 2002, S.12f.

² Die bis zum Jahr 2015 angestrebten Ziele werden auch als Millenium Devolopment Goals (MDG) bezeichnet. Für eine vollständige Übersicht der MDGs inklusive genauer Zielvorgaben vgl. Vereinte Nationen 2003.

³ Vgl. Vereinte Nationen 2002, S.12f.

⁴ Vgl. hierzu Rodenberg 2002a, S.2.

⁵ Vgl. zu dieser Thematik Walther 2002, S.9ff.

⁶ Vgl. u.a. Walther 2002, S.9 & Wolff 2005, S.112.

⁷ zit. in: Wolff 2005, S.112.

⁸ HIPC steht für Heavily Indebted Poor Countries.

⁹ Für eine ausführliche Darstellung der HIPC-II-Initiative vgl. BMZ 2002.

¹⁰ Vgl. Falk 2003, S.5.

¹¹ Aus Gründen des Umfangs kann im Rahmen dieser Arbeit nur auf einige wenige Aspekte der Partizipation in Mosambik eingegangen werden.

¹² Vgl. Rodenberg 2002a, S.1.

¹³ Vgl. GTZ 2003, S.2.

¹⁴ Vgl. Walther 2002, S.3.

¹⁵ Vgl. Eberlei 2005, S.3

¹⁶ Die IRBD ist Bestandteil der Weltbankgruppe und ist unter anderem zuständig für die Vergabe von Krediten und Geldern an Weltbank an Entwicklungsländer. Vgl. Tzannatos 2006, S.2.

¹⁷ Vgl. Falk 2003, S.12.

¹⁸ Eine genaue Aufstellung der Staaten mit einer PRS findet sich auf der Webseite der Weltbank. Das weltweit erste PRSP trat am 01.01.2000 für Bolivien in Kraft. Vgl. Walther 2002, S.6.

¹⁹ Ein Land, dass sich für die HIPC-II-Entschuldungsinitiative und weitere finanzielle Unterstützung der Weltbank und des IWFs qualifizieren möchte, muss zunächst ein vorläufiges I-PRSP (Interims Poverty Reduction Strategy Paper) vorlegen. Nach eingehender Prüfung wird - bei erfolgreicher Annahme durch die entsprechenden Organisationen - von dem jeweiligen Staat auf der inhaltlichen Grundlage das endgültige PRSP formuliert.

²⁰ Für eine ausführliche Analyse von an PRS-Prozessen beteiligten Akteure der Zivilgesellschaft vgl. Eberlei 2003.

²¹ Vgl. hierzu Eberlei 2005, S.5.

²² Vgl. Falk 2003, S13f.

²³ Vgl. Falk 2003, S.13.

²⁴ Vgl. Falk 2003, S.14.

²⁵ Vgl. Rodenberg 2002a, S.1.