Die Umweltplakette als wirtschaftspolitisches Instrument

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit

2.. Technologische externe Effekte
2.1 Definition externer Effekte
2.2 Externe Effekte als Form von Marktversagen
2.3 Bewertung externer negativen Effekte

3.. Internalisierung externer Effekte
3.1 Umweltsteuer
3.2 Umweltzertifikate
3.3 Ordnungsrecht

4. Die Umweltplakette
4.1 Darstellung
4.2 Pro- und Kontra

5. Wirkungsanalyse am Beispiel der Frankfurter Umweltzone

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Feinstaubbelastung in Deutschland nach Lage

Abbildung 2: Graphische Darstellung des Marktversagens

Abbildung 3: Feinstaub-Umweltplaketten Muster

Abbildung 4: Jahresmittelwerte PM10 [µm/m³]

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

„Saubere Luft zu atmen ist ein elementares Grundbedürfnis des Menschen“.¹ Um dieses Grundbedürfnis für die Menschen in Europa sicherstellen zu können, hat das europäische Parlament mit der EU-Luftqualitätsrichtlinie 2008/50/EG², die Grundlage für eine einheitliche Luftqualität geschaffen, in der u.a. Zielwerte, Immissionsgrenzwerte und Emmissionshöchstmengen insbesondere für Feinstaub und anderer Schadstoffe festgelegt worden sind. Diese EU-Richtlinie wurde mit der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes in nationales Recht umgesetzt^{3 4}. Auf nationaler Ebene versteht man unter Feinstaub ein Gemisch fester und flüssiger Partikel, die in unterschiedlichen Größen freigesetzt werden. Es wird unterschieden zwischen PM10, mit einem maximalen Durchmesser von 10 Mikrometer, PM2,5, mit einem maximalen Durchmesser von 2,5 Mikrometer und Partikel mit einem Durchmesser von weniger als 0,1 Mikrogramm. Des Weiteren wird unter primär und sekundär gebildeten Feinstaub unterschieden. Sekundärer Feinstaub entsteht durch gasförmige Vorläuferstoffe, wie Beispielsweise in der Landwirtschaft. Entstehen die Partikel unmittelbar an der Quelle der Freisetzung, so werden diese als primärer Feinstaub bezeichnet. Dies kommt insbesondere im Straßenverkehr der Ballungsgebiete durch Bremsen- und Reifenabrief, Staubauf-wirbelungen vom Straßenbelag oder Motorabgase vor.⁵ Die Gefahren, die sich durch eine hohe Feinstaubbelastung ergeben, sind insbesondere gesundheitliche Probleme. Durch die unterschiedlichen Größen der Feinstaubpartikel, ergeben sich mehr Gefahrenpotenziale für die Gesundheit. Denn es gilt, umso kleiner ein Partikel ist, umso eher besteht die Gefahr, dass dieser tief in den Körper eindringen und massive Schäden verursachen kann. Besonders ultrafeine Partikel, wie sie zum Beispiel durch Ruß in Dieselmotoren entstehen, sind als krebserregend eingestuft.⁶ Neben den massiven gesundheitlichen Auswirkungen büßt das globale Klima auch einen hohen Schaden ein. Durch eine unvollständige Verbrennung von fossilen Brennstoffen, entstehen feine schwarze Rußpartikel, die an Pole und Gletscher gelangen, dort Eisschichten verdunkeln und das Sonnenlicht absorbieren. Dies beschleunigt das Abschmelzen der Eisschichten und fördert widerrum die Niederschlagsverhältnisse.⁷ Zum Schutz der menschlichen Gesundheit und um die Umwelt zu entlasten, wurde auf europäischer und nationaler Ebene Grenzwerte beschlossen, die seit 2015 verbindlich einzuhalten sind. So wurde u.a. die Grenzwerte für Feinstaub PM2.5 auf 25 Mikrogramm pro Kubikmeter und für PM10 auf 40 Mikrogramm als Jahresmittelwert pro Kubikmeter festgelegt.⁸ Die Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation – WHO gibt im Vergleich zur europäischen Richtlinie und nationaler Verordnung, deutlich niedrigere Grenzwerte als Maßstab vor. Sie empfiehlt für PM2.5 einen Wert von 10 Mikrogramm pro Kubikmeter und für PM10 einen Wert von 20 Mikrogramm pro Kubikmeter.⁹

Abbildung 1: Feinstaubbelastung in Deutschland nach Lage

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an:¹⁰

Die Feinstaubkonzentration PM10 hat in den letzten 25 Jahren deutlich abgenommen und es werden die EU-Grenzwerte unterschritten. Betrachtet man jedoch die empfohlenenGrenzwerte der WHO so kann man feststellen, dass diese bislang noch nicht erreich wurden.¹¹

1.2 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit

Das Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, herauszufinden ob die eingeführte Umweltplakette eine positive Auswirkung auf die Feinstaub-Konzentration ausübt. Ebenso inwieweit sich die Schadstoffwerte innerhalb einer Umweltzone verbessern und in welchem gesundheitlichen und monetären Umfang, Wirtschaftssubjekte betroffen werden. Hierzu werden zunächst technologische externe Effekte erläutert und welcher Theorie diese zugrunde liegen. Im Anschluss werden diese durch Bewertungsansätze beziffert, was als Vergleichsgrundlage im Kapitel 3.3 dienen wird. Es werden sich in dieser Arbeit auf die Kosten der verkehrsbedingten Schadstoffemissionen und des CO2-Ausstoßes beschränkt. Den negativen externen Effekten wird eine besondere Beachtung zuteil, da diese primär ein Marktversagen in der Umweltpolitik begründen. Um dem aufgegriffenen Marktversagen entgegenzuwirken, werden ausgewählte staatliche Internalisierungsansätze beschrieben und erläutert, sowie ein Praxisbezug hergestellt. Um darauffolgend die Umweltplakette als Internalisierungsinstrument des Ordnungsrechtes darstellen zu können, wird diese zunächst beschrieben und erläutert. Die Pro- und Kontra Reflexion trägt, mit der Wirkungsanalyse am Beispiel einer ausgewählten Messstation der Umweltzone in Frankfurt am Main, einen wesentlichen Beitrag zum Fazit bei und damit auch zu einem Lösungsansatz der in dieser Arbeit behandelten Problemstellung.

2 Technologische externe Effekte

2.1 Definition externer Effekte

Als externen Effekt versteht man eine Beeinflussung zwischen Wirtschaftssubjekten außerhalb von Marktbeziehungen. Diese äußern sich in Kosten oder Nutzen, welche sich auf unbeteiligte Wirtschaftssubjekte auswirken.¹² Entscheidend für einen externen Effekt ist, dass sich dieser nicht in den Marktpreisen widerspiegelt, da seine Wirksamkeit außerhalb der Preismechanismen stattfindet. Ein Beispiel einer Umgehung des Marktmechanismusses ist, dass sich finanzielle Einbußen von Fischfang für einen Fischer, die durch eine Abwasserumleitung in einen Fluss durch ein Metallunternehmen verursacht wird, nicht auf die Metallpreise am Markt beinflussen.¹³

Für eine weitere Abgrenzung ist es notwendig zu erwähnen, dass externe Effekte nicht zwingend negative Auswirkungen auf Individuen bzw. Wirtschaftssubjekte haben. So kann beispielsweise ein positiver externer Effekt entstehen, sobald ein Unternehmen eine meist finanzielle Investition für Qualifikationsmaßnahmen von Mitarbeitern tätigt. Vorausgesetzt diese Qualifikation ist nicht unternehmensspezifisch, so kann der Arbeitnehmer im Falle eines Arbeitsplatzwechsels sein erworbenes Wissen bei seinem neuen Arbeitgeber anwenden. Dies gilt allerdings jedoch nur, wenn keine Kompensation stattgefunden hat.¹⁴

Es gilt, dass keine Form von Ausgleich bzw. Entschädigung für verursachte Kosten, die sog. Opportunitätskosten, die einem Wirtschaftssubjekt durch negative externe Effekte entstehen getätigt wird. Im Gegenteil dessen, werden keine Zahlungen von Unbeteiligten Wirtschaftssubjekten verlangt, die einen Nutzen eines positiven externen Effektes ziehen.¹⁵

2.2 Externe Effekte als Form von Marktversagen

Da externe Effekte keinen Einfluss auf die Marktpreise ausüben, einen negativen bzw. positiven Einfluss auf Unbeteiligte haben und keine Kompensation mittels Entgeltzahlungen durchgeführt wird, ist dies bereits als Marktversagen anzusehen. Hinzu kommt allerdings, das Unternehmen in der Produktion lediglich die privaten Grenzkosten heranziehen, um somit eine gewinnmaximierende Outputmenge herzustellen und bei gegebener Nachfrage einen niedrigen Produktpreis anbieten. Dies stellt allerdings eine Ineffizienz der Unternehmung dar, da eine Effizienz sämtliche Kosten und Nutzen in Entscheidungen vorsieht. D.h. die negativen Effekte müssten zusätzlich zu den privaten Grenzkosten berücksichtigt werden, woraus sich die sog. sozialen Grenzkosten ergeben, um eine Effizienz darzustellen und eine wohlfahrtsmaximierende Outputmenge für die Gesellschaft herzustellen.¹⁶ Im Hinblick auf Schadstoffemissionen bedeutet dies, dass Unternehmungen über die wohlfahrtsmaximierende Outputmenge hinaus produzieren und die Vermeidung der Emission nicht mit dem gerecht wird, was für die Gesellschaft eine optimale Menge darstellen würde. Um diesem Marktversagen entgegenwirken zu können, werden durch die Politik sog. Internalisierungsmaßnahmen entwickelt und eingesetzt.¹⁷ In Abbildung 2 wird das beschriebene Marktversagen mittels einer graphischen Darstellung zur Verdeutlichung dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Graphische Darstellung des Marktversagens

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an:¹⁸

2.3 Bewertung externer negativen Effekte

Betrachtet man nun die Definition der externen Effekte, die sich u.a. auch aufgrund des Betriebes einer bestehenden Verkehrsinfrastruktur ergeben, so bilden sich daraus externe Kosten aus verkehrsbedingten Emissionen und Imissionen von Schadstoffen. Negative externe Effekte, die sich daraus ableiten lassen, sind u.a. die negativen Auswirkungen auf den Klimawandel und Gesundheitsschäden an menschlichen und tierischen Organismen. Um diese Effekte monetär bewerten zu können, müssen unterschiedliche Herangehensweisen durchgeführt werden.¹⁹ Die Kosten des Klimawandels lassen sich u.a. nach Weinreich mithilfe des Vermeidungskostenansatzes messen. Durch die starke technologische Determinierung dieses Ansatzes, lässt sich die Vermeidung einer Tonne Kohlendioxid eher bewerten, als die Höhe der Schäden, die durch Emissionen am Klimawandel verursacht werden. Inbesondere muss allerdings im Vorhinein festgelegt werden, inwieweit die Begrifflichkeit der Vermeidung ausgelegt wird und welche Vermeidungsoptionen herangezogen werden.²⁰ Eine aktuelle Infras Studie beziffert die tatsächlichen Vermeidungskosten für eine Tonne CO2 mit 180€.²¹

Wie in Kapitel 1.1 bereits näher beschrieben, sind Gesundheitskosten primär auf Feinstaubpartikel zurückzuführen, die insbesondere durch den Straßenverkehr emittiert werden. Diese lösen verschiedene Gesundheitsprobleme aus, wie u.a. Atemwegserkrankungen.²² Für die Bemessung der Gesundheitskosten wird der menschliche Organismus betrachtet und dessen aufgenommene Imission. Für die Bemessung der Kosten müssen einige Faktoren beachtet werden. Zunächst muss die Ausbreitung der Emission gemessen werden. Denn die Schadstoffe können ihre Wirkung auf unterschiedlichen Wegen geographisch weitreichend verteilen. Im nächsten Bemessungsschritt werden die Gesundheitsschädigungen bestimmt und ab welcher Schadstoffkonzentration diese eintreten können, denn auftrende Krankheiten haben meist nicht nur eine Ursache.

Um diese Gesundheitsschädigungen nun im Nachgang bewerten zu können, werden evtl. verlorene Lebensjahre, sog. life years lost – LYL, mit einem Risk-Value monetär bewertet.²³ In aktuellen Studien wird der Risk-Value auf 1 Mio. € bemessen.²⁴

3 Internalisierung externer Effekte

Zur optimalen Nutzung der natürlichen Ressourcen, wie die Atmosphäre oder Wasser, müssen die privaten Konsum- und Produktionsentscheidungen der Gesellschaft und die damit verbundenen Kosten der Verschmutzung durch Schadstoffe, in den Preisen für Emissionen zum Ausdruck kommen. Die Internalisierung der negativen externen Effekte bedeutet grundsätzlich, deren Kosten in das Preissystem einzubeziehen.²⁵

3.1 Umweltsteuer

Gesetzte Umweltziele wie u.a. die Senkung des Energieverbrauchs und die Förderung von erneuerbaren Energien, sollen mit einer Umweltsteuer erreicht werden. Um dies in Deutschland verstärkt zu fördern, wurde am 01. April 1999 eine ökologische Steuerreform gesetzlich eingeführt. Diese galt bis zum 01. Januar 2003 und wurde in vier Stufen realisiert.²⁶ Die Umsetzung erfolgte durch die Erhebung eines einheitlichen Steuersatzes je Einheit eines Energiegehaltes auf Energieträger, die zu Heizzwecken genutzt werden. Dies galt insbesondere für Kraftstoff, Heizöl, Erdgas und Flüssiggas. In dieser ökologischen Steuerreform wurden ebenso auch sog. Ausnahmetatbestände bzw. Steuerbefreiungen geregelt, wobei es sich dabei um Strom aus Sonnenenergie, Windkraft und Erdwärme handelte. Die ermäßigten Steuersätze galten insbesondere für Strom des öffentlichen Personennahverkehrs.²⁷

Rückblickend lässt sich sagen, dass sich die umweltbezogenen Steuern ab dem Jahr 2000 bis 2018 um 23,5% erhöht haben. Im Vergleich zum gesamten Steueranstieg in Höhe von 66,1% lässt sich allerdings sagen, dass der Anteil von umweltbezogenen Steuern bei 7,7% liegt. Das Bundesumweltamt begründet dies, dass sich die ökologische Steuerreform in ihrer Lenkungsfunktion für den Klimaschutz positiv ausgewirkt hat und dies zu einem sparsameren Verbrauch von Energie führte.²⁸ Wesentliche Vorteile zur Umweltsteuer ist die starke Förderung von Forschung und Entwicklung durch den Staat, sowie geringe Verwaltungkosten die entstehen. Auch eine hohe Kosteneffizienz als wesentlicher Vorteil ist gegeben. Im Gegensatz zum Ordnungsrecht, kann hierbei keine Sicherung der angestrebten Umweltstandards erreicht werden, da bei Festlegung der Steuer nicht bekannt ist, wie sich diese auf die Umweltstandards auswirken. Die Nachfrage ist demnach unelastisch und der Wert droht bei gleichbleibendem Preis gleich zu bleiben.²⁹

3.2 Umweltzertifikate

Das Ziel von handelbaren Emissionsrechten ist es, einen Markt für Umweltgüter zu schaffen. Dies stellt sich allerdings als große Herausforderung dar. Denn Umweltgüter sind öffentliche Güter, d.h. sie stehen jedem Konsumenten frei zur Verfügung. Das Prinzip hinter den Umweltzertifikaten ist, dass Unternehmen dadurch die benötigten Genehmigungen erwerben, wodurch sie eine begrenzte Schadstoffmenge emittieren dürfen. Um einen solchen Markt erfolgreich herzustellen, muss der Staat vorab das ökologische Ziel in Form von Maximalmengen von Schadstoffen, die insgesamt in einer bestimmten Region emittiert werden dürfen, des Emissionshandelsystems festlegen. Mitunter müssen die betroffenen Wirtschaftseinheiten bestimmt werden, u.a. im Hinblick auf die Anzahl der emittierenden Unternehmen. Denn eine große Anzahl an verpflichteten Unternehmen ist die Voraussetzung einen kompetitiven Markt zu erschaffen.³⁰ Der Staat steht nun in der Pflicht, die Gesamtmenge in kleinere Einheiten aufzuteilen und den Wirtschaftseinheiten zum Erwerb zur Verfügung zu stellen. Sollte ein Unternehmen nun emittieren müssen, muss dieses die benötigten Emissionsrechte einlösen. Eine staatliche Behörde kontrolliert den Vorgang und löscht die genutzten Zertifikate. Den Unternehmen wird mit dieser Methode die Wahl gelassen, ob sie versuchen Schadstoffe zu vermeiden oder den Kauf von Emissionsrechten bevorzugen.³¹ Die Erstellung eines Emissionshandelsystems sind allerdings für bestimmte Unternehmen auch als Chance zu anzusehen. Denn sollte es sich um ein Wettbewerbsmarkt handeln, so können Unternehmen mit geringen Grenzvermeidungskosten eine zusätzliche Einnahme auf dem Zertifikatsmarkt erwirtschaften und als Anbieter für Zertifikate auftreten. Dem gegenübergestellt werden Unternehmen mit hohen Grenzvermeidungskosten zu Nachfragern von Zertifikaten. Dadurch findet die Vermeidung dort statt, wo sie zu den geringsten Vermeidungskosten möglich ist. Wodurch die gegebenen Umweltziele durch den geringsmöglichen Kostenaufwand umgesetzt werden. Diese Kosteneffizienz ist ein entscheidender Vorteil des Emissionshandels. Ebenso wie die Umweltsteuer, ist dieses Internalisierungsinstrument eine starke Förderung der Forschung und Entwicklung und daher als weiterern Vorteil anzusehen.^{32 33} Jedoch ist dieses Instrumentarium nicht für alle externen Effekte geeigent. Als Beispiel lässt sich der Lärm nennen, der eine lokale bzw. örtliche Beeinträchtigung der Umwelt darstellt.

[...]

¹ https://www.bmu.de/themen, Zugriff am 03.05.20, 17:39 MEZ.

² Vgl. Richtlinie (EU) 2008/50 EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008, über Luftqualität und saubere Luft für Europa, AB1. L 152, 11.06.2008.

³ Vgl. https://www.gesetze-im-internet.de/bimschv_39, Zugriff am 05.06.20, 15:49 MEZ.

⁴ Vgl. https://www.umweltbundesamt.de/themen, Zugriff am 05.06.20, 15:16 MEZ.

⁵ Vgl. https://www.umweltbundesamt.de/themen, Zugriff am 05.06.20, 17:31 MEZ.

⁶ Vgl. https://www.bund.net/themen, Zugriff am 05.06.20, 18:04 MEZ.

⁷ Vgl. https://www.bund.net/themen, Zugriff am 05.06.20, 18:23 MEZ.

⁸ Vgl. https://www.umweltbundesamt.de/themen, Zugriff am 05.06.20, 18:38 MEZ.

⁹ Vgl. https://www.swr.de/abgasalarm, Zugriff am 05.06.20, 18:52 MEZ.

¹⁰ Vgl. https://www.umweltbundesamt.de/daten, Zugriff am 31.07.20, 12:41 MEZ.

¹¹ Vgl. https://www.umweltbundesamt.de/themen, Zugriff am 05.06.20, 20:18 MEZ.

¹² Vgl. Schott, H., Wied-Nebbeling, S., Mikroökonomik, 2007, S.280.

¹³ Vgl. Sturm, B., Vogt, C., Umweltökonomik, 2018, S.18 ff.

¹⁴ Vgl. Endres, A., Martiensen, J., Mikroökonomik, 2007, S.4 f.

¹⁵ Vgl. Schott, H., Wied-Nebbeling, S., Mikroökonomik, 2007, S.280 f.

¹⁶ Vgl. Deimer, K., Pätzold, M., Tolkmitt, V., Ressourcenallokation, 2017, S.30 ff.

¹⁷ Vgl. Sturm, B., Vogt, C., Umweltökonomik, 2018, S.37 ff.

¹⁸ Vgl. https://www.bpb.de/nachschlagen, Zugriff am 31.07.20, 12:59 MEZ.

¹⁹ Vgl. Sturm, B., Vogt, C., Umweltökonomik, 2018, S.33 ff.

²⁰ Vgl. Weinreich, S., Nachhaltige Entwicklung, 2004, S. 170 ff.

²¹ Vgl. Bieler, C., Sutter, D., Infras-Studie, 2019, S. 33 f.

²² Vgl. https://www.bund.net/themen, Zugriff am 05.06.20, 18:04 MEZ.

²³ Vgl. Sturm, B., Vogt, C., Umweltökonomik, 2018, S. 35 ff.

²⁴ Vgl. Bieler, C., Sutter, D., Infras-Studie, 2019, S. 33 f.

²⁵ Vgl. Eekhoff, J., Vossler, C, Internalisierung, 2011, S. 353 f.

²⁶ Vgl. https://www.bgbl.de/xaver, BGB1 1 1999 S. 378, Zugriff am 21.06.20, 15:13 MEZ.

²⁷ Vgl. Möller, L., Umweltpolitik, 2010, S. 190 ff.

²⁸ Vgl. https://www.umweltbundesamt.de/daten, Zugriff am 21.06.20, 16:57 MEZ.

²⁹ Vgl. Sturm, B., Vogt, C., Umweltökonomik, 2018, S. 186 f.

³⁰ Vgl. Sturm, B., Vogt, C., Umweltökonomik, 2018, S. 90 f.

³¹ Vgl. Müller, Uwe, Umweltzertifikate, 2010, S. 108 ff.

³² Vgl. Sturm, B., Vogt, C., Umweltökonomik, 2018, S. 94 f.

³³ Vgl. https://www.bmu.de/themen, Zugriff am 23.06.20, 19:12 MEZ.