Ein Vorschlag für einen dynamischen Föderalismus

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis I

1. Einführung in die Thematik
1.1. Europäische Union - Probleme und Herausforderungen
1.2. Zielsetzung und Vorgehensweise

2. Föderalismus
2.1. Beschreibung, Vorzüge und Nachteile
2.2. Theorieelemente des Föderalismus

3. Functional Overlapping Competing Jurisdictions
3.1. Charakteristika
3.1.1. Functional
3.1.2. Overlapping
3.1.3. Competing
3.1.4. Jurisdictions
3.2. Vor- und Nachteile des Konzepts

4. Anwendung der FOCJ auf die EU

5. Voraussetzungen zur Verwirklichung und Auswirkungen

6. Abschlussbetrachtungen

Literaturverzeichnis

Anhang

Executive Summary

Vorliegende Seminararbeit analysiert die von Bruno S. Frey in Zusammenarbeit mit Reiner Eichenberger entwickelten „Functional Overlapping Competing Jurisdicti­ons“, so die vier Komponenten der Abkürzung „FOCJ“. Es handelt sich dabei um funktionale, überlappende, konkurrierende Jurisdiktionen, die einen neuen, dynami­schen Föderalismus begründen, der sich nicht mehr an historisch entwickelten Gren­zen orientiert, sondern diese überwindet. Das FOCJ-Konzept ist ein Vorschlag für eine neuartige Ausgestaltung der Europäischen Union, die undemokratisch und bür­gerfern gestaltet ist und aufgrund der fortschreitenden Osterweiterung einigen kriti­schen Problemen gegenübersteht. Eine Anwendung der FOCJ auf die EU erweist sich dabei als problemorientiert und fortschrittlich. Das Konzept vermag Probleme wie die mangelnde demokratische Beteiligung der Bürger, die Umverteilung oder eine ineffiziente Bereitstellung öffentlicher Güter vor dem Hintergrund fortschrei­tender Globalisierung wirtschaftlicher Aktivitäten zu lösen. Mittels im Wettbewerb stehender flexibler Rechtsprechungen, die jeweils nur auf eine Aufgabe spezialisiert sind und sich sowohl geographisch als auch funktional überlappen dürfen, können Skaleneffekte besser genutzt, räumliche Externalitäten verhindert, Spezialisierungs­gewinne durch Konzentration auf eine Leistung erzielt und somit öffentliche Güter kostengünstiger bereitgestellt werden. Die Einheiten werden durch Bürger „von un­ten“ gegründet und stärken direkt-demokratische Instrumente wie das Initiativ- und Referendumsrecht. Dadurch ermöglichen sie den EU-Bürgern, die sich gegenwärtig von den EU-Geschehnissen distanzieren, ein gestärktes Mitspracherecht an politi­schen Entscheidungen. Eine Integration von EU-Beitrittskandidaten kann durch das FOCJ-Konzept schritt- bzw. bereichsweise vollzogen werden und erleichtert so die Integration, die nicht mehr nur noch „all or nothing“ bedeutet. Die Erwartungen an den FOCJ-Ansatz, dass Wettbewerb zwischen den Institutionen die Wohlfahrt för­dert, eine flexible Integration ermöglicht und Bürgerbeteiligung sowie intrinsische Motivation stärkt, scheinen sich zumindest theoretisch zu bewahrheiten. Da das Konzept in seiner komplexen Form jedoch unerprobt ist, wirft es noch diverse Fra­gen auf und gibt Anlass zur Erforschung weiterer Aspekte, bevor der Nutzen einer praktischen Anwendung genauer vorhersagbar ist.

Abbildungsverzeichnis

Abb.1 Meinung der EU-Bürger zur EU-Mitgliedschaft

1. Einführung in die Thematik

Die vorliegende Arbeit analysiert die von Bruno S. Frey und Reiner Eichenberger im Jahre 1994 entwickelten „Functional Overlapping Competing Jurisdictions“ (FOCJ) und untersucht deren Eigenschaften, Vorzüge und Nachteile, Anwendungs­möglichkeiten auf die EU sowie die positiven Auswirkungen einer Implementierung des Konzepts auf das Bürgerverhalten und die Bereitstellung öffentlicher Güter in der globalisierten Welt.

Das Konzept der FOCJ als ein neuer dynamischer Föderalismus wird als Alternative zu bestehenden Föderalismusstrukturen im Hinblick auf die Osterweiterung der EU^[1] diskutiert, da deren Verfassung reformbedürftig geworden ist. Die Möglichkeit der Bürger^[2], FOCJ zu bilden, wird von Frey als „die fünfte Freiheit“^[3] bezeichnet. Der Grundgedanke dabei ist, dass kompetente, eng am Bürgerwillen orientierte Einheiten konkurrieren, um möglichst optimale Leistungen zu produzieren.^[4]

Die FOCJ wurden als Lösungsansatz für die bestehenden und künftigen Schwierig­keiten der EU entwickelt. Das Ziel von Frey bei der Entwicklung der FOCJ bestand darin, eine Möglichkeit zu finden, die wirtschaftlichen Vorteile eines europäischen Zusammenschlusses mit den essentiellen Vorteilen von Demokratie und Dezentrali­sierung - Föderalismus - zu verbinden. Der Wohlstandsgewinn offener Märkte, der durch freien internationalen Handel und Wettbewerb generiert wird, ist, so Frey, langfristig nur dann aufrechtzuerhalten, wenn gleichzeitig die politische Mitsprache der Bürger in den vielen unterschiedlichen Gebieten Europas gestärkt wird.^[5]

1.1. Europäische Union - Probleme und Herausforderungen

Die Europäische Union wurde im Jahre 1957 durch ursprünglich sechs Mitglied­staaten gegründet. Inzwischen sind es 25 Mitgliedsländer, von denen zehn im Mai 2004 an östlicher Grenze neu hinzugekommen sind. Aufgrund der fortschreitenden Erweiterung durch primär osteuropäische Länder ergeben sich für die EU, deren In­stitutionen immer noch stark auf die Gründungsstaaten zugeschnitten sind, erhebli­che Herausforderungen.

Am stärksten fällt dabei wohl das wachsende wirtschaftliche und infrastrukturelle Ungleichgewicht zwischen alten und neuen Mitgliedern ins Gewicht.^[6] Es ergeben sich darüber hinaus Stabilitätsprobleme durch die unterschiedlich langen Erfahrun­gen mit demokratischen und marktwirtschaftlichen Strukturen. Frey sieht zwei weite­re Probleme, die sich durch die EU-Erweiterung ergeben werden:

„Die damit verbundenen Grössenordnungen verhindern faktisch, dass die politischen Entscheidungen in der Europäischen Union in gleicher Weise wie bisher getroffen werden. Ebenso ist es undenkbar, dass die bestehen­den riesigen Umverteilungsprogramme in gleicher oder auch nur ähnlicher Weise auf die weit ärmeren osteuropäischen Länder ausgedehnt werden.“^[7]

Neben der Vergrösserung innergesellschaftlicher Extreme müssen auch die Konse­quenzen veränderter EU-Grenzen getragen werden. So ergeben sich durch die erwei­terte Grenzziehung neue Nachbarschaften, wie mit den Teilstaaten der einstiegen Sowjetunion, wodurch z.B. die Kontrolle der EU-Grenzen im Hinblick auf illegale Einwanderung erschwert wird. Auch nachbarschaftliche Beziehungen wie zu dem einst diktatorischen Irak müssten gemeistert werden, sollte die Türkei in naher Zu­kunft beitreten.^[8]

Nicht allein wegen dieser kritischen Aufgaben, sondern auch aufgrund der Bürokrati­sierung und besonders wegen des frappanten Demokratiedefizits benötigt die EU eine neue Verfassung. Sie agiert weniger demokratisch als dies der Fall sein könnte. Den Entscheidungsträgern im Rat der Europäischen Union fehlt die Legitimation seitens der EU-Bürger, deren Mitspracherechte und Einflussmöglich-keiten minimal sind.8 ^[9] Wichtige wirtschaftliche Entscheidungen werden ohne Mitsprache der Betrof­fenen gefällt. Eine öffentliche Diskussion von Alternativen findet nicht statt.^[10] Dies führt zu einer steigenden Distanz der Bürger zur EU, was sich in den stetig fallenden Wahlbeteiligungen bei den Europawahlen offenbart. Des Weiteren fanden bei der letzten Wahl Europa-skeptische Parteien bemerkenswerte Beliebtheit.^[11] Laut Euroba­rometer vom Dezember 2004 befinden nur 56 Prozent der Bürger die Mitgliedschaft ihres Landes in der EU für eine gute Sache (Abb.1).^[12]

Bei Betrachtung der Problembestände wird deutlich, dass der Erweiterung der Euro­päischen Union und der Integration zukünftiger Beitrittsländer intensive Aufmerk­samkeit gewidmet werden muss, um den Prozess für alle Beteiligten zufriedenstel­lend und nutzbringend gestalten zu können.

1.2. Zielsetzung und Vorgehensweise

Ansatzpunkt vorliegender Seminararbeit ist es, die Tauglichkeit der funktionalen, überlappenden, konkurrierenden Jurisdiktionen (FOCJ) zur Lösung des beschriebe­nen Problems theoretisch zu untersuchen. Gezeigt wird, dass sie flexible und vertief­te Integration ermöglichen, demokratische Entscheidungsmechanismen stärken, die Bürger aktiv einbeziehen, das staatlich zentralistische Verwaltungs-monopol begren­zen und öffentliche Güter effizient bereitstellen können.

Die Autorin stimmt mit Frey überein, dass FOCJ zur Ausarbeitung einer neuen EU- Verfassung zukunftsweisend sein können. Sie befindet das Konzept jedoch auch für radikal und betont daher mögliche auftretende Umsetzungsschwierigkeiten sowie die Notwendigkeit der weiteren Erforschung diverser Aspekte.

Im folgenden Abschnitt, der als Grundlage zum Verständnis des FOCJ-Konzepts dient, werden der Föderalismus sowie dessen Vorzüge, Nachteile und zugrundelie­gende Theorieelemente vorgestellt. Das dritte Kapitel behandelt das zentrale Thema, nämlich die Analyse der FOCJ. Im vierten Teil erfolgt eine Übertragung des Kon­zepts auf die EU, bevor im fünften Kapitel die Voraussetzungen zur Verwirklichung des FOCJ-Konzepts und der Einfluss ihrer Durchsetzung auf die Nationalstaaten sowie auf die Bereitstellung öffentlicher Güter beschrieben werden. Zur Abrundung der Thematik werden schliesslich einige kritische Fragen aufgeworfen sowie weiter­führende Forschungsgebiete vorgeschlagen.

2. Föderalismus 2.1. Beschreibung, Vorzüge und Nachteile

„Föderalismus bezeichnet ein Organisationsprinzip von Staaten [...] mit teilweise eigenständigen und gleichberechtigten Gliedern, die zu einem ein­heitlichen Ganzen zusammengeschlossen sind [...]“.^[13]

Leitidee ist dabei „Einheit in der Vielheit“ und „Vielheit in der Einheit“. Die Vielfalt eines Gemeinwesens im Einzelnen und sein Anspruch als Staatsganzes soll ausba­lanciert und gegenseitig gesichert werden.^[14] Föderalismus steht ganz im Gegensatz zu einem zentralistischen Staat, der nach einem möglichst einheitlichen Staatsaufbau mit klarer Befehlshierarchie von oben nach unten unter Ausschaltung anderer Zwi­scheninstanzen strebt.^[15]

Die Vorzüge des Föderalismus sind vielfältig. So erfolgt eine effiziente Anpassung öffentlicher Güter und Dienstleistungen, die von den Regierungen bereitgestellt wer­den, an die jeweilige Nachfrage.^[16] Flexiblere Politik ist ein weiterer Vorteil des Fö­deralismus. Dadurch, dass einige Aufgaben der Hoheit der Gliedstaaten^[17], also Teil­regionen, unterstehen, ist die Lösung für viel mehr Personen zufriedenstellend, als es mit einer Einheitsregelung möglich wäre. Minderheiten fühlen sich weniger durch den Staat übergangen oder in ihren Interessen verletzt und werden vor Majorisierung, einer ständigen Überstimmung durch die Mehrheit, geschützt. Durch die Bürgernähe bei Entscheidungen wird die Staatsverdrossenheit der Bürger vermindert.^[18] Weitere Vorzüge sind die Bereicherung und Bewahrung der regionaltypischen Kultur unter Berücksichtigung historischer und kultureller Aspekte. Machtaufteilung in Legislati­ve, Exekutive und Judikative ist ebenfalls ein entscheidendes Charakteristikum des Föderalismus. Durch diese Gewaltenteilung soll verhindert werden, dass ein Gewalt­herrscher wieder derart viel Macht erhält wie zum Beispiel während der Zeit des Na- tionalsozialismus.^[19]

Neben den vielen Vorteilen sind jedoch auch Nachteile zu nennen. Es existieren bei­spielsweise so genannte „Spillovers“. Von diesen übergreifenden Effekten spricht man, wenn Nutzen und Kosten öffentlicher Leistungen bei unterschiedlichen Perso­nen anfallen. Es entstehen also räumliche Externalitäten, die systematische Verzer­rungen in der Allokation öffentlicher Güter und Dienstleistungen verursachen.^[20] Durch mangelnde Grösse der Bezirke können Skaleneffekte oft nicht ausgenutzt werden.^[21] Eine „fiskalische Äquivalenz“^[22] ist nicht gegeben. Darüber hinaus besteht die Notwendigkeit einer Koordination zwischen den zahlreichen Einheiten. Umver­teilung wird in föderalistischen Systemen erschwert. Findet eine Besteuerung der Reichen seitens einer lokalen Einheit statt, um die Armen zu unterstützen, so werden die Wohlhabenden den Bezirk verlassen und die Mittellosen eintreten.^[23] Weiterhin ist Föderalismus kostspielig. Es existieren viele Regierungen, Verwaltungen und rech­tliche Regelungen, was zu Doppelspurigkeiten und Ineffizienzen führt. Eine Durch­führung von Reformen ist aufgrund der zahlreichen Mitsprachemöglichkeiten der Gliedstaaten schwerer.^[24] Durch Uneinheitlichkeit des Binnenmarktes kann Födera­lismus das Wachstum eines Landes behindern. Insbesondere die weitschweifenden Kompetenzen schweizerischer Kantone erweisen sich in der modernen Wirtschafts­welt als Hemmnis.^[25]

Nach dieser Einführung in den Föderalismus und dessen Charakteristika werden nun zugrundeliegende Theorieelemente betrachtet, die auch den im Folgenden analysier­ten neuen, dynamischen Föderalismus begründen.

2.2. Theorieelemente des Föderalismus

Die Bausteine des Föderalismus bilden unter anderen diese Theorien: Die „fiskali­sche Äquivalenz“ von Olson (1986) ^[26], die besagt, dass jede Körperschaft ihre Aus­dehnung so anpassen sollte, dass sich Empfänger und Kostenträger öffentlicher Leis­tungen so gut wie möglich entsprechen; die „Clubs“ von Buchanan (1965) ^[27], die öf­fentliche Güter nur für ihre Mitglieder anbieten und ihre optimale Grösse dann errei­chen, wenn der marginale Nutzen eines zusätzlichen Mitglieds mit den marginalen Kosten korrespondiert, die durch die zusätzliche Mitgliedschaft entstehen; die Theo­rie des „Voting by Foot“ von Tiebout (1956)^[28], die besagt, dass die Mobilität der Bürger Wettbewerb zwischen den Jurisdiktionen schafft sowie die Theorie des „Exit and Voice“ von Hirschmann (1993)^[29], welche beschreibt, dass Bürger durch Austritt aus Rechtsprechungen sowie durch Wahlen und Referenden am politischen Prozess teilnehmen können.^[30]

Die genannten Theorien bilden auch zentrale Komponenten des freyschen, neuarti­gen Föderalismus, der anpassungsfähig ist und die demokratische Komponente stärkt.

[...]

^[1] Frey hat das „FOCJ-Konzept“ für die EU entwickelt, denkt seine Anwendung jedoch auch global. In seinem Aufsatz „Globalisierung ohne Weltregierung“ 2003 diskutiert er den Ansatz als Alterna­tive einer Weltregierung, die er für gefährlich und ineffizient erachtet (Vgl. Frey 2003, S. 121).

^[2] Aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung wird in dieser Arbeit der maskuline Begriff „Bürger“ verwendet. Es sind damit auch Bürgerinnen gemeint.

^[3] Neben den vier wirtschaftlichen Freiheiten: freie Mobilität von Gütern, Dienstleistungen, Arbeit und Kapital.

^[4] Vgl. Frey 1997, S. 9.

^[5] Vgl. Frey 1997, S. 7-9.

^[6] Das BIP pro Person bewegt sich bei den osteuropäischen Beitrittsländern zwischen 30 und 70% unterhalb des EU-Durchschnitts (Vgl. Haarmann 2003, S. 1).

^[7] Vgl. Frey 1997, S. 9.

^[8] Vgl. Haarmann 2003, S. 1.

^[9] Dies trifft im Übrigen auch bei anderen supranationalen Institutionen mit grossem Einfluss und wenig Zugang für Bürger, wie der WTO zu (Vgl. Wikipedia.org, Demokratiedefizit, S. 1 f.).

^[10] Vgl. Frey 2003, S. 127.

^[11] Vgl. Wikipedia.org, Demokratiedefizit, S. 1 f.

^[12] Vgl. Europäische Kommission, Eurobarometer Nr. 62, S. 9.

^[13] Vgl. Wikipedia.org, Föderalismus, S. 1.

^[14] Vgl. Brockhaus 1997, S. 450.

^[15] Vgl. Wikipedia.org, Zentralismus, S. 1.

^[16] Eine räumlich variable Nachfrage ergibt sich dabei durch geographische und physikalische Unter­ schiede, Differenzen in Ethnie, Kultur und Traditionen sowie in der wirtschaftlichen und sozia­len Struktur (Vgl. Frey 2000, S. 5).

^[17] Unter Gliedstaaten werden in dieser Arbeit sowohl Bundesländer (Deutschland), Kantone (Schweiz) als auch Staaten (USA) verstanden.

^[18] Vgl. Wikipedia.org, Föderalismus in der Schweiz, S. 2.

^[19] Vgl. Wikipedia.org, Föderalismus in Deutschland, S. 2-5.

^[20] Im Zusammenhang mit „externen Effekte“ spricht man auch von der so genannten „Trittbrettfahrer­ problematik“.

^[21] Vgl. Frey 1997, S. 17 f.

^[22] Eine Erörterung der „fiskalischen Äquivalenz“ erfolgt in Kapitel 2.2.

^[23] Die Schweiz zeigt jedoch, dass es geht: Steuerprogression findet in allen Kantonen statt, ebenso wie Umverteilung zwischen armen und reichen Kantonen (Vgl. Frey/Eichenberger 2001a, S. 239).

^[24] Vgl. Wikipedia.org, Föderalismus in der Schweiz, S. 2-3.

^[25] Vgl. Bucher 2004, S. 1.

^[26] Vgl. Olson 1986, S. 120-125.

^[27] Vgl. Buchanan 1965, S. 1-14.

^[28] Vgl. Tiebout 1956, S. 416-424.

^[29] Vgl. Hirschmann 1993, S. 173-202.

^[30] Vgl. Frey 2000, S. 6 f.