Demontage des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im Jahr 2002. Eine Blaupause potentieller Sanktionsverfahren durch die Schuldenbremse?


Hausarbeit, 2015

23 Seiten, Note: 1,3


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

I. Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Fiskalregeln zur Wahrung der Haushaltsdisziplin
2.1. Stabilitäts- und Wachstumspakt Art. 104 EGV
2.1.1. Zwischenfazit
2.2. Die „Schuldenbremse“ Art. 109, 115 GG
2.2.1. Zwischenfazit

3. Referenz für die Wirkungslosigkeit fiskalischer Regelbindung
3.1. "Blauer Brief" aus Brüssel - Präzedenzfall Deutschland
3.1.1. Ausgewählte Vorbetrachtungen zum Kabinett Gerhard Schröder I und den Medien im betrachteten Zeitraum
3.1.2. Die Situation zu Beginn des Wahljahres 2002
3.1.3. Abschluss des Verfahrens - Machtdemonstration Schröders
3.1.4. Zwischenfazit
3.2. Selektive Betrachtung von theoretischen Basisbegriffen als Erklärungsansatz
3.2.1. Begrenzte Rationalität und Komplexitätsreduktion

4. Kongruenzen und Ausblick
4.1. Eine Kurzbetrachtung möglicher Schlupflöcher der Schuldenbremse
4.2. Der Einfluss des Stabilitätsrates auf die Wirksamkeit der Schuldenbremse

5. Fazit

II. Quellverzeichnis
II.a) Literaturverzeichnis
II.b) Gesetzte, Rechtsnormen, Protokolle
II.c) Internetquellen

III. Anhang

I. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

„Hol’ mir mal ne Flasche Bier, sonst streik’ ich hier, und schreibe nicht weiter [...j.“1 Dieser Satz ist vermutlich nicht das Einzige, was Gerhard Schröder als politisches Erbe hinterlassen wird. Medienkanzler, Kriegskanzler, Friedenskanzler, Bastapolitik, Agenda 2010 und viele weitere Schlagworte umgeben seine Kanzlerschaft zwischen 1998 und 2005.

Betrachtet wird Schröder als moderner Politiker, als Verkäufer parteipolitischer Interessen, Wählerstimmenmaximierer und Komplexitätsreduzierer für die Öffentlichkeit. Der Selbstregulierung in Fiskalfragen ist er nicht mächtig, zumindest nicht, wenn seine politische Macht auf dem Spiel steht. Dies Stelle ich am Beispiel der Demontage des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im Jahre 2002 vor.

Aber der zentrale Aspekt hierbei ist nicht Gerhard Schröder als Person, sondern, ob dieses Verhalten, des öffentlichen Recht habens, womöglich als Blaupause für eine neuere Fiskalregel auf föderaler Ebene dient. Gemeint ist die umgangssprachlich als Schulden­bremse bezeichnete Änderung des Grundgesetzes von 2009. Inhaltlich werde ich auf eine breite makroökonomische Analyse und Situationsbeschreibung verzichten. Wichtig sind in meiner Darstellung nur wenige Kriterien, die die Eigenheiten des Machtmenschens Schröder abstrahieren und die politische Situation aus dem Jahr 2002 transferieren. Die in Struktur und politischer Abhängigkeit ähnlichen gesetzlichen Rahmen, nämlich der Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie die Schuldenbremse, werden in ihrer Funktion und Ausgestaltung kurz erläutert. Ihre wichtigste Gemeinsamkeit, die Ratsentscheidung von Parteipolitikern über mögliche Sanktionen und Berichtspflichten, dient als Basis, zu zeigen, weshalb die Schuldenbremse, nur unter bestimmten Voraussetzungen geeignet sein wird, Haushalts­defizite nachhaltig zu verhindern. Denn Ratsentscheidungen von und gegen Parteifreunde(n) (sowie -feinde(n)) nebst politischen Verbündeten und Gegnern, gleichen einem Perpetuum mobile von Zielkonflikten. Weiterhin werde ich kurz die Schlupflöcher der Schuldenbremse sowie die Bedeutung des Stabilitätsrat zur nachhaltigen und reglementierten Fiskalpolitik erläutern. Folglich wird die Frage zu beantworten sein: Kann eine derartige Fiskalregel ohne automatisches Sanktionsverfahren überhaupt bestehen?

2. Fiskalregeln zur Wahrung der Haushaltsdisziplin

Nachfolgend werden der Stabilitäts- und Wachstumspakt der Europäischen Gemeinschaft (später Europäischen Union)2 in seiner ursprünglichen Fassung, die zum Zeitpunkt des unter Punkt 3 betrachteten Beispiels gültig war und die Fiskalregel des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland („Schuldenbremse“) in der aktuellen Fassung kurz erörtert.

2.1. Stabilitäts- und Wachstumspakt Art. 104 EGV

Grundlage dieser Hausarbeit ist die Fassung des Stabilitäts- und Wachstumspakt vom 17. Juni 1997.3 Diese Fassung fußt auf den Maastrichter Verträgen zur Harmonisierung der Fiskalpolitik im Rahmen der Schaffung der Währungsunion und wurde auf dem Gipfel von Amsterdam beschlossen.4 Der Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung trat zum 1. Januar 1999 in Kraft. Kern sind transparente und explizite Regeln zur Vermeidung von übermäßigem öffentlichen Defizit5. Das Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen öffentlichen Defizit schrieb ein Maximum von 3% des Bruttoinlandsprodukts jährliche Nettoneuverschuldung vor sowie ein maximalen öffentlichen Schuldenstand von 60% des BIP.6 Diese supranationalen Rahmenbedingungen sollten die Haushaltsdisziplin innerhalb des europäischen Währungsraums erhöhen und das Vertrauen der Finanzmärkte sicherstellen.7 Die fiskalischen Konvergenzkriterien wurden und werden unter Androhung von Strafe durch die Europäische Kommission kontrolliert. Diese „[...] überwacht die Entwicklung der Haushaltslage und der Höhe des öffentlichen Schuldenstands in den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Feststellung schwerwiegender Fehler. “ 8 Hierzu wird die gesamte Wirtschaftspolitik der Mitgliedsstaaten fortlaufend betrachtet, um frühzeitig möglichen Fehlallokationen entgegenwirken zu können.9 Sollten Unzulänglichkeiten festgestellt werden, folgt aus den Richtlinien ein maximal siebenstufiger Sanktions- bzw. Anhörungsprozess.10 Eine Frühwarnung, mittels des so genannten „blauen Briefs“, ist der erste vorgelagerte Schritt. So sieht Art. 104 Abs. 3 EGV anschließend die Erstellung eines Berichts durch die Kommission vor, wenn die non-feedback-Regeln verletzt sind oder werden.

Die weiteren Maßnahmen (oder Sanktionen) auf Empfehlung der Kommission, müssen wiederum durch den Ministerrat ECOFIN mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden. Folglich „[...] richtet der Rat an den betreffenden Mitgliedsstaat Empfehlungen mit dem Ziel, dieser Lage innerhalb einer bestimmten Frist abzuhelfen. “ 11 Dem Rat obliegt es weiterhin unter bestimmten Prämissen12, einschneidendere Sanktionen und Berichtspflichten für den defizitären Staat zu beschließen, um die aufgedeckte Finanzierungslücke zurückzuführen.13 Dies ist vor allem der Fall, wenn das betreffende Land das übermäßige Defizit trotz Handlungsempfehlungen nicht korrigieren kann oder will. Das Resultat ist ein teilweiser Verlust der haushaltspolitischen Souveränität.14 Es müssen unverzüglich Maßnahmen zur Korrektur des Defizits erfolgen. Insbesondere für die Teilnehmer der dritten Stufe der Währungsunion15 drohen weitreichendere Konsequenzen bei Nichtbefolgung. Die EG- Verordnung 1467/97 Art. 12 sieht bei Inverzugsetzung des Staates nach Zuwiderhandlung oder Untätigkeit die Zahlung einer Einlage in Höhe von mindestens 0,2% des BIP (plus eine variable Komponente) vor.16 Diese Inverzugsetzung erfolgt erneut auf Empfehlung der Kommission und muss abermals durch den Rat mit Zwei Drittel Mehrheit beschlossen werden. Sollte das betreffende Land zwei Jahre nach der Anordnung, noch immer vergeblich gegen das Defizit ankämpfen, wandelt sich die Einlage automatisch in ein Bußgeld um.17 Auf mögliche weitere Maßnahmen und Instrumente möchte ich nicht näher eingehen. Unter Punkt

3.1. erläutere ich näher, wie diese scheinbaren Automatismen im Präzedenzfall angewandt wurden.

2.1.1. Zwischenfazit

Festzuhalten bleibt zunächst, dass diese (durchaus willkürlich gewählten18 ) non-feedback­Regeln, gekoppelt mit (scheinbaren) Sanktionsautomatismen die fiskalische Konvergenz des Währungsföderalismus im Euroraum erhöhten. Eine „Regel für Alle“ schafft Transparenz sowie Objektivität und überwindet die Informationsasymmetrie der zentralen Geldpolitik bei dezentraler Fiskalpolitik der Euro-Länder. Ziel war es des Weiteren, mittels Frühwarnung (sog. „blauer Brief“) potenzielle übermäßige Defizite rechtzeitig zu erkennen und zu bekämpfen. Nur, durch die unabhängige Aufsicht der Kommission auf der einen Seite und das Beschlussrecht durch den Ministerrat auf der anderen Seite, wird den potenziellen Sündern entscheidender Handlungsspielraum eingeräumt. Empfehlungen der Kommission können somit unter Umständen missachtet werden. Denn größere Länder haben durch die Gewichtung mittels Einwohnerzahlen19 mehr Stimmen als kleinere Staaten im ECOFIN Ministerrat und mehrheitsfähige Allianzen sind schon mit wenigen strategischen Partnern möglich.

2.2. Die „Schuldenbremse“ Art. 109, 115 GG

Eine Kommission von Bundestag und20 Bundesrat verständigte sich zwischen 2006 und 2009 auf eine Modernisierung der föderalen Strukturen, unter dem Aspekt der Bund-Länder­Finanzbeziehungen, mit dem Namen Föderalismusreform II.21 Das Kernstück dieser Reform wird im politischen und allgemeinen Sprachgebrauch grundgesetzliche Schuldenbremse genannt.22

Seit dem 1. August 2009 ist mit einer Übergangsphase strukturelle Neuverschuldung zur Staatsfinanzierung faktisch ausgeschlossen. Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29.07.200923 ist es den Bundesländern ab dem Jahr 2020 und dem Bund ab 2016 untersagt, systematisch neue Kredite aufzunehmen.24 Die verfassungsrechtliche Abschaffung von strukturellen Haushaltsdefiziten wird aber von einigen Ausnahmen flankiert und konterkariert.25 Der Gesetzgeber kann sich einer Kreditaufnahme (p.a.) von bis zu 0,35% des nominalen BIP’s ermächtigen.26 Weiterhin können konjunkturelle Schwankungen symmetrisch berücksichtigt werden und die Handlungsfähigkeit des Staates sowie die Glättung von Konjunkturzyklen kann in gewohntem Ausmaß gewährleistet werden.27 Zentral ist hier die Rückzahlungsverpflichtung durch die (hypothetische) Erwirtschaftung von konjunkturbedingten Überschüssen in Aufschwungphasen. Ein Kontrollkonto „mit Ausgleichspflicht“28 dokumentiert die Einhaltung der neuen adaptiven Fiskalregeln.

Einen besonderen Gestaltungsspielraum räumt Satz 3 im Absatz 3 des Art. 109 Grundgesetz ein. „Notfälle, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen “29, ermöglichen weitere Kreditaufnahmen. Im „Aktuellen Begriff - Die Schuldenbremse des Grundgesetzes“ des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages wird dieser Nebensatz mit Beispielen wie der aktuellen Finanzkrise oder Naturkatastrophen anschaulich erklärt. Den sechzehn Bundesländern hingegen wird kein systematischer „Kreditrahmen“ eingeräumt. Ihnen wird aber sehr wohl „ die nähere Ausgestaltung für die Haushalte [...] im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen“24 ermöglicht. Wichtig ist hierbei, dass ebenfalls „[...] keine Einnahmen aus Krediten zugelassen werden.“24 Außerdem übernimmt der Stabilitätsrat eine übergeordnete Rolle mit dem Ziel „die regelmäßige Überwachung der Haushalte des Bundes und der Länder“30 gemäß Artikel 109a GG zu gewährleisten.31 Dieser Rat besteht aus den Bundesministern für Wirtschaft sowie Finanzen, nebst den Finanzministern der Länder. Maßnahmen, legitimiert aus der Schuldenbremse im Grundgesetz, ergeben sich folglich aus dem „Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen (Stabilitätsratsgesetz - StabiRatG).“ Das Erkennen von drohenden Haushaltsnotlagen des Bundes oder der Länder sowie das Einleiten eines Sanierungsverfahrens folgen aus §§ 3-5 StabiRatG. Mögliche finanzielle Sanktionen sind nicht explizit vorgesehen. Eine engmaschige Kontrolle und Berichtspflichten für die Länder oder den Bund in Haushaltsnotlagen ergeben sich nach §5 Abs. 2 StabiRatG. Entscheidend ist abschließend, dass sich der Stabilitätsrat „allgemein geltende, geeignete Kennziffern “ 32,33 selbst festlegt, um seinen Aufgaben nachzukommen. Beschlüsse können mit einer Zwei Drittel Mehrheit und der Stimme des Bundes gefasst werden.34 Eine genauere juristische und vollständigere Betrachtung der Gesetzte spare ich aus. Die vorliegenden Fakten genügen, um die Folgen dieser Gesetzeslage unter den Punkten

4.1. und 4.2. zu erörtern.

2.2.1. Zwischenfazit

Festzuhalten ist, dass mit der Schuldenbremse die langfristige Tragfähigkeit der Haushalte von Bund und Ländern gesichert werden soll.35 Ein intergenerativer Finanzausgleich sowie die Konsolidierung der Länderfinanzen mit aufgabenadäquater Finanzausstattung, unter der Prämisse der vollständigen Handlungsfähigkeit des Staates, sind die zentralen Ziele.36 Schwierigkeiten wird vor allem eine äußerst genaue Vorhersage und Schätzung von Einnahmen gegenüber Ausgaben des Staates bereiten. Unerwartete Entwicklungen, zum Beispiel der Steuereinnahmen, würden dann abrupte Politikwechsel und kurzfristige Anpassungen nach sich ziehen, um die mittelfristigen Haushaltsziele zu erreichen.37 Das wird dem Wähler vermutlich schwer zu vermitteln sein. Der Kontrollprozess wird außerdem von den potenziellen Sündern, in Person der Finanzminister, selbst mitgestaltet. Bei Betroffenheit erlischt zwar das Stimmrecht des jeweiligen Bundeslandes, aber die Entscheidungsgewalt ist (zumindest zum Teil) auf Parteikollegen und/oder Leidensgenossen verteilt.38

3. Referenz für die Wirkungslosigkeit fiskalischer Regelbindung

Aus historischer Sicht bewegen wir uns bei der nachfolgenden Beispielssituation in durchaus turbulenten Zeiten. Politisch brisant sind nicht nur der Afghanistan-Krieg, die vorausgegangen Terroranschläge in den USA, sondern auch die dritte Stufe der Währungsunion in Europa und die rot-grüne Bundesregierung in Deutschland am Scheideweg.

Überdies sei angemerkt, dass die unter Punkt 2.1. beschriebenen Konvergenzkriterien vor allem auf Initiative der Regierung Kohl in den bestimmenden Verträgen für die Funktionsweise der Währungsunion aufgenommen wurden.39 Den Umgang der nachfolgenden Regierung mit dem Regelwerk wird unter Punkt 3.1. erörtert.

[...]


1 Besuch Gerhard Schröders beim „Starthilfe-Jugendclub“ Berka am 23. August 2000 (http://www.starthilfe-ev.de/vorstand.html)

2 http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Lexikon/EUGlossar/VZ2005-11-22-vertrag-ueber-die-europaeische-union-maastricht- vertrag-.html

3 Entschließung des Europäischen Rates ABl. C 236/1997, sowie 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken;1467/97 über die Beschleunigung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit

4 http://www.europarl.europa.eu/brussels/website/content/modul_06/zusatzthemen_02.html; Aufgrund fortschreitender Unzulänglichkeiten und der Finanzkrise wurde der Stabilitäts- und Wachstumspakt, auch im Rahmen des Lisbon Treaty, überarbeitet. Die heutige Fassung findet sich im Art. 126 AEUV.

5 Art 104 Abs 1 EGV

6 Vgl. Kilger (2004) S.6, Konow (2002) S.28

7 Sutter (2000) S. 17

8 Art. 104 Abs. 2 EGV

9 Art 103 Abs. 3,4 EGV

10 Kilger (2004) S.81/82

11 Art 104 Abs. 7 EGV

12 Vgl. Kilger (2004) S. 11

13 Art 104 Abs. 8-14 EGV

14 Art. 104 Abs. 9 EGV

15 Also für Staaten, für deren Geldpolitik die EZB zuständig ist. (https://www.ecb.europa.eu/ecb/educational/facts/shared/img/slides// slide_ei_004.de.png)

16 Sutter (2000) S. 32ff

17 Art 104 Abs. 11 EGV

18 Am 28.09.2012 sagte Guy Abeille (Berater des französischen Präsidenten Mitterand) in einem Interview mit „Aujourd’hui en France- Le Parisien“: „On a imaginé ce chiffre de 3% en moins d'une heure, il est né sur un coin de table, sans aucune réflexion théorique“ (http:// www.leparisien.fr/espace-premium/actu/le-chiffre-est-ne-sur-un-coin-de-table-28-09-2012-2185515.php)

19 Vgl. Art. 205 EGV

20 Bundesgesetzblatt Jahrgang 2013 Teil I Nr. 38, ausgegeben zu Bonn am 18. Juli 2013 zog folgende Änderung nach sich, die aber in meinen Ausführungen keine weitere Relevanz haben: Artikel 4, Änderung der Schuldnerverzeichnisführungsverordnung (BGBl. I S. 1654)§ 4 Absatz 1 Satz 2 wird aufgehoben. In § 10 Absatz 1 und 2 wird jeweils das Wort „fünf“ durch das Wort „drei“ ersetzt.

21 BT-Drs. 16/3885 und BR-Drs. 913/06

22 Mayer (2014) S.19

23 BGBl. I 2009, S. 2248, in Kraft getreten zum 01. August 2009; Gesetzesbegründung BT-Drs. 16/12410

24 Kommissionsdrucksache 174 (2009)

25 Art. 109 Abs. 3 S. 4, 115 Abs. 2 S. 2 GG

26 Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes §2 Abs. 1

27 „Die Konjunkturkomponente ergibt sich als Produkt aus der Produktionslücke, d.h. der Abweichung des tatsächlichen Bruttoinlandsproduktes vom Produktionspotenzial, und der Budgetintensität, die angibt, wie sich die Einnahmen und Ausgaben des Bundes bei einer Veränderung der gesamtwirtschaftlichen Aktivität verändern.“ Kastrop et al. (2010) S. 104

28 http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/ 115_FoederalismusreformII.html?view=renderPrint

29 Art. 109 Abs. 3 S. 3 GG

30 § 2 StabiRatG

31 Art 109a GG: „Zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, 1.die fortlaufende Überwachung der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern durch ein gemeinsames Gremium (Stabilitätsrat)[...]“

32 § 3 Abs. 2 StabiRatG

33 Bei seiner konstituierenden Sitzung im April 2010 hat der Stabilitätsrat vier zentrale Kennziffern zur Einschätzung der Haushaltslage vereinbart: struktureller Finanzierungssaldo, Kreditfinanzierungsquote, Schuldenstand, Zins-Steuer-Quote. Kastrop et al. (2010) S. 173

34 § 1 Abs. 4 StabiRatG

35 https://www.bundestag.de/blob/190800/d627218a4f0beedf23d64247fc1843d1/schuldenbremse-data.pdf

36 BT-Drs. 16/3885; BR-Drs. 913/06 S.1

37 Kremer, Stegarescu (2009) in Wirtschaftsdienst 9-2009 S. 636

38 Angemerkt sei, dass es außerdem einen unabhängigen Beirat gibt, der aber eher unterstützende und beratende Funktionen wahrnimmt. Die Aufgaben und Kompetenzen sind in §7 StabiRatG geregelt. An der abschließenden Entscheidungsgewalt ändert der Beirat jedoch nichts.

39 Lamatsch (2004) S. 128

Ende der Leseprobe aus 23 Seiten

Details

Titel
Demontage des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im Jahr 2002. Eine Blaupause potentieller Sanktionsverfahren durch die Schuldenbremse?
Hochschule
Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover  (Öffentliche Finanzen)
Veranstaltung
Deutsche Finanzgeschichte
Note
1,3
Autor
Jahr
2015
Seiten
23
Katalognummer
V943456
ISBN (eBook)
9783346279200
ISBN (Buch)
9783346279217
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Schuldenbremse, Wachstums- und Stabilitätspakt, Gerhard Schröder, Fiskalpolitik
Arbeit zitieren
Raphael Bruß (Autor:in), 2015, Demontage des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im Jahr 2002. Eine Blaupause potentieller Sanktionsverfahren durch die Schuldenbremse?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/943456

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