Kooperation von Gebietskörperschaften zur Aufgabenerledigung - eine Alternative zur Neugliederung?

Inhaltsübersicht

Einleitung

l. Die rechtliche Stellung der Kommunen
1.1 Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Grundgesetz
1.2 Der Landkreis
1.3 Klassische Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung

2. Notwendigkeiten für Zusammenarbeit
2.1 Im ländlichen Bereich
2.2 In Ballungsgebieten/Verflechtungsräumen von Großstädten

3. Formen der Kooperation
3.1 Die Arbeitsgemeinschaft
3.2 Der Zweckverband
3.3 Formlose Kooperation
3.4 Kapitalgesellschaften
3.5 Vereine
3.6 Die Öffentlich- rechtliche Vereinbarung

4. Grenzen der Kooperation
4.1 Hoheitliche Aufgaben

5. Bewertungsmöglichkeiten für Kommunale Aufgabenerfüllung
5.1 Betriebswirtschaftliche Betrachtungen
5.2 Demokratische Mitbestimmung und Kontrolle

6. Alternative: kommunale Neuordnung

7. Zusammenfassendes Thesenpapier

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die Frage der kommunalen Zusammenarbeit hat eine lange Geschichte und stellt sich nicht erst in unserer Zeit. Die Beweggründe für die Zusammenarbeit haben sich aber im Laufe der Zeit verändert. Ziel dieses Aufsatzes ist es, dem Leser einen Überblick über die rechtlichen Möglichkeiten für Zusammenarbeit von Kommunen und deren Ausgestaltung und Anwendung zu geben. Der Arbeit möchte ich einige Grundüberlegungen voranstellen.

1. Kooperation ist regional unterschiedlich begründet. Klare Unterschiede existieren zwischen ländlichen Gebieten und Ballungsgebieten. Demografische Überlegungen und der Umgang mit den sehr unterschiedlichen Verwaltungsmassen in den verschiedenen Regionen bei gleichartigen kommunalen Aufgaben bilden hier den Ansatzpunkt.
2. Zur Kommunalen Zusammenarbeit stehen den Gebietskörperschaften unterschiedliche Formen offen. Es wird dabei zwischen eher weichen (formlosen) oder härteren (stark formalisierten) Ausgestaltungsformen unterschieden. Dabei ist erkennbar, dass sich je nach Aufgabengebiet Gestaltungsformen durchgesetzt haben.
3. Die Rechtsformen die den Kommunen zur Zusammenarbeit zur Verfügung stehen sind vielseitig. Ob öffentliches Recht oder Privatrecht, die Entscheidungen sind oft mit Wirtschaftlichkeitsüberlegungen verbunden. Ideen des New Public Management mit Schlagworten wie „Outsourcing“, „contracting out“ oder „make or buy“ sind Kerngedanken.
4. Kontrolle und Legitimierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung ist für eine Demokratische Grundordnung unerlässlich. Formen der Kontrolle gehen heute über die traditionelle Form der Finanzkontrolle hinaus, wobei diese nicht an Wichtigkeit verliert.

Neben der reinen Darstellung der einzelnen Rechtsformen und deren Verwendung, möchte ich die Möglichkeiten der Kontrolle dieser Kooperationen beschreiben. Eine kritische Würdigung und eine alternative Lösungsvariante sollen natürlich in dieser Arbeit nicht vergessen werden. Diese werde ich in dem letzten Gliederungspunkt vornehmen.

l. Die rechtliche Stellung der Kommunen

1.1 Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Grundgesetz

Artikel 28 Abs. 2 Grundgesetz räumt Kommunen ein grundsätzliches Recht zur Zusammenarbeit ein. Dabei ist Voraussetzung, dass es sich um Aufgaben des eigenen oder übertragenen Wirkungskreises der jeweiligen Kommune handelt.^[1] Gemeinden und

Gemeindeverbänden ist auch nach höchstrichterlicher Entscheidung ein organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu lassen.^[2] Jedoch ist diese Organisationshoheit nicht unbegrenzt, denn Gemeinde- oder Kreisordnungen dürfen vom Gesetzgeber weitgehend reguliert werden.^[3] Als Aufgaben der Kommunen werden vom Grundgesetz alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft verstanden. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Universalität des Wirkungskreises geprägt worden. Die Klemme, Marion: Interkommunale Kooperation und nachhaltige Entwicklung, Dortmund 2002 Seite 24 Bovenschulte, Andreas: Gemeindeverbände als Organisationsformen kommunaler Selbstverwaltung, Baden Baden, 1999 Seite 113 - 114 Ebd. Seite 115 Gemeinde kann sich danach allen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft annehmen, die nicht anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung übertragen worden sind.^[4]

1.2 Der Landkreis

Der Landkreis nimmt im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland im rechtlichen Sinn eine Stellung zwischen Bundesland und kreisangehörigen Kommunen ein. Die Beschreibung dieser Stellung ist juristisch spitzfindig, vereinfacht lässt sich aber ableiten, dass die Landkreise zu den Gemeindeverbänden mit gewählter Vertretung gehören, und somit nach Artikel 28 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz Gebietskörperschaften mit Gebietshoheit sind.^[5] Eine Allzuständigkeit wie bei den Kommunen existiert jedoch nicht. Bei der Verteilung von Aufgaben zwischen Kommunen und Landkreisen ist der Gesetzgeber zu Gunsten der Gemeinden im Sinne der Subsidiarität gebunden^[6].

1.3 Klassische Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung

Kommunale Aufgaben werden nach Pflichtaufgaben und zusätzlichen Leistungsangeboten unterschieden. Kommunale Pflichtaufgaben werden zusätzlich nach solchen mit und jenen ohne Weisung getrennt betrachtet.

Bei Pflichtaufgaben ohne Weisung sind die Regelung und die Ausgestaltung der Erledigung dieser Aufgabe der Kommune selbst überlassen. Dies ist zum Beispiel bei der Stromversorgung, dem Bau von Schulen oder der Abfallentsorgung der Fall. Auch eine Übertragung der Aufgabenerledigung an private Anbieter ist dabei möglich^[7]. Man spricht daher auch von der Organisationshoheit und der Kooperationshoheit der Kommunen die die Entscheidung über die innere Ausgestaltung der Verwaltung und die Übertragung von Aufgaben an Dritte ermöglichen ^[8].

Die Erledigung von weisungsgebundenen Pflichtaufgaben muss nach staatlichen Vorgaben von den Kommunen erfüllt werden. Die Organisation des Rettungsdienstes, die Auszahlung von Sozialleistungen oder die Durchführung von Wahlen im Hoheitsgebiet sind einige Beispiele. Zusätzliche Leistungen der Kommunen hängen nicht zuletzt von ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit und ihrer Größe ab.

Zusammenfassend können aus diesen Aufgabenbereichen der Kommunen 3 Handlungsfelder zusammengefasst werden, auf denen interkommunale Kooperation relevant ist. Diese sind Daseinsvorsorge, Kommunales Wirtschaften und regionale Marketingaktivitäten^[9]. Versorgungsbetriebe befinden sich beispielsweise oftmals in kommunaler Trägerschaft. Mehrere Gemeinden oder Gemeindeverbände können sich zur Versorgung der Bevölkerung zu einem Zweckverband zusammenschließen. Als Unternehmen einer Gemeinde können Versorgungsbetriebe aber auch die Rechtsform einer Aktiengesellschaft oder GmbH annehmen. Eine andere Möglichkeit ist die Bildung eines Eigenbetriebes, der dann als Sondervermögen aus der Gemeindeverwaltung ausgegliedert ist und keine eigene Rechtspersönlichkeit darstellt, hier aber nicht weiter erläutert wird.

Nierhaus, Michael: Kommunalrecht für Brandenburg, Baden Baden 2003 Seite 43 Ebd. Seite 45 Ebd. Seite 45 Ebd. Seite 131

Ebd. Seite 42

Hollbach-Grömig, Beate; Floeting, Holger; Kodolitsch, Paul von; Sander, Robert; Siener, Manuela: Interkommunale Kooperation in der Wirtschafts- und Strukturpolitik, Berlin 2005 S. 19 - 20

Bei der Wahl der Rechtsform ist besonders die Haftungsfrage durch die Kommune zu beachten. Aus diesem Grund sind Rechtsformen mit unbeschränkter Haftung, wie zum Beispiel Gesellschaften des Bürgerlichen Rechts (GbR) ausgeschlossen.^[10] Erfolgt eine Kooperation zwischen Kommunen, so werden damit folgende Ziele verfolgt: Verbesserung der Standortfaktoren, Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, Steigerung der regionalen Attraktivität, Verbesserung der Dienstleistungsangebote und Kosteneinsparung.^[11] In der Bundesrepublik wird Kommunale Zusammenarbeit zur Sicherung der Aufgabenerledigung gefördert.

So heißt es zum Beispiel in der Richtlinie zur Förderung der Regionalentwicklung des Freistaates Thüringen vom 19.11.2003: Zitat: „[...] Die immer komplexer werdenden Entwicklungsprozesse sind, auch vor dem Hintergrund europäischer Erfordernisse, vielfach nicht von einer Gebietskörperschaft allein zu bewältigen. Um die Leistungsfähigkeit zu erhalten und zu stärken, sind daher regional und interkommunal abgestimmte Strategien und Projekte von großer Bedeutung und sichern der Region eine den jeweiligen Verhältnissen angepasste kontinuierliche Entwicklung [...] Zuwendungen können für nicht investive Leistungen gewährt werden, die im Zusammenhang mit der Erarbeitung, Aktualisierung, maßnahmebezogenen Fortschreibung, Umsetzung von Konzepten der Regionalentwicklung stehen .Dies können insbesondere sein: 2.1 Regionale Entwicklungskonzepte zur interkommunalen Kooperation der Gebietskörperschaften und deren Umsetzung, 2.2 Regionale Maßnahmekonzepte für Städtekooperationen, Stadt-Umland-Kooperationen und weitere Kooperationsformen und deren Umsetzung [...]“^[12]

2. Notwendigkeiten für Zusammenarbeit

2.1 Im ländlichen Bereich

Öffentliche Dienstleistungen in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Soziales, Ver- und Entsorgung, Verkehr und Umwelt gehören zu den wichtigen Lebensgrundlagen in der Bundesrepublik. Diese Dienstleistungen flächendeckend bedarfsgerecht und zu tragbaren Kosten für alle Menschen zu gewährleisten, ist eine zentrale Aufgabe der Kommunalpolitiker. Vor dem Hintergrund der Abnahme und Alterung der Bevölkerung ergeben sich neue Herausforderungen bei der Sicherstellung der Versorgung mit den genannten öffentlichen Dienstleistungen^[13]. Vor allem die Finanznot der öffentlichen Hand bedingt zunehmend eine Ausdünnung des Angebots und erfordert in dünn besiedelten ländlichen Räumen mit Bevölkerungsabnahme vorausdenkende Standortentscheidungen sowie neue Angebotsformen und Erreichbarkeitsstrategien, um die Bevölkerung in der Fläche und zu finanzierbaren Kosten angemessen zu versorgen. Dabei werden speziell dezentrale Versorgungskonzepte für dünn besiedelte Räume erarbeitet und das Zentrale- Orte- Konzept als geeignetes Instrument zur Bündelung und Auslastung infrastruktureller Einrichtungen weiterentwickelt^[14]. Der rasante gesellschaftliche Alterungsprozess stellt fast alle Städte und Gemeinden vor die Frage, wie die infrastrukturelle Angebotspalette kompatibel und nachfragegerecht flexibel gestaltet werden kann.

2.2 In Ballungsgebieten/Verflechtungsräumen von Großstädten

Aufgrund der Konzentration von Menschen, Gebäuden und Wirtschaftsunternehmen in Ballungszentren, spricht man weitgehende auch von Verdichtungsräumen. Dieser Begriff findet in der Landesplanung und Raumordnung Verwendung.

Bei einer Bevölkerungsdichte von mindestens 1 000 Einwohnern pro Quadratkilometer, spricht man von einem solchen Ballungsgebiet. Man kann dabei zwischen monozentrischen Ballungsgebieten, die sich um eine Großstadt herum herausgebildet haben (Beispiel: Berlin und der so genannte „Speckgürtel“), und von polyzentrischen Ballungsgebieten, die eine gesamte Region mit mehreren großen Städten einschließlich Umland, umfassen (Beispiel: Ruhrgebiet), unterscheiden.

Ursprünglich war die Funktion der Kernstadt primär die der Arbeitsplatzkonzentration, während den umliegenden Kommunen nur eine Wohnortfunktion blieb. Mittlerweile ist eine Angleichung zu verorten, so dass sich umliegende Kommunen mit den Städten in einer Konkurrenzsituation befinden.^[15] Durch damit einhergehende Angleichungen und wechselseitige Abhängigkeiten von einander, entsteht gerade bei großräumigen Aufgaben wie Wirtschafts- oder Verkehrsplanung eine zunehmende Notwendigkeit zur Kooperation.

An Beispielen der Infrastruktur lässt sich das gut verdeutlichen. Umweltbelastung, Raumknappheit, Verkehrsaufkommen sind gemeinsame Probleme, deren Lösung aber durch unterschiedliche kommunale Zuständigkeiten erschwert wird. Aber auch durch Schaffung übergreifender Gebietskörperschaften kann diese Suburbanisierungstendenz nur begrenzt gesteuert werden.^[16] Die Entwicklung von Kooperationen steht auf Seiten der Kernstädte als dringende Notwendigkeit auf der Tagesordnung, während umliegende Kommunen diese nicht als unmittelbar notwendig erachten, da sie sich durch die Zunahme an Bevölkerung und Gewerbeansiedlung kurzeitig als Gewinner dieser Entwicklung betrachten können.^[17] Bei der Beschäftigung mit dieser Thematik, wird dem Interessierten die Begrifflichkeit des Stadt- Umland- Verbandes begegnen. Diese können in verschiedenen (Rechts-) Formen auftreten und sind keineswegs als einheitliche Lösungsvariante zu verstehen. Es ist vielmehr ein Sammelbegriff, der die im Weiteren vorgestellten und diskutierten Erscheinungsformen von Kooperation zusammenfasst.

Zur graphischen Verdeutlichung der in den Gliederungspunkten 2.1. und 2.2 dargestellten Problematik, soll die im Folgenden eingefügte Karte mit Legende dienen. Es sind deutlich die zwei beschriebenen Phänomene der Landregionen und Ballungszentren erkennbar.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: BBR (2005): Raumordnungsbericht 2005. Berichte Bd. 21. Bonn. Seite 16

3. Formen der Kooperation

Interkommunale Kooperation ist aus den vorgenannten Gründen notwendig und dient nicht zuletzt der Vermeidung von Aufgabenabwanderung auf höhere Verwaltungsebenen und einer damit einhergehenden Ausdünnung der kommunalen Zuständigkeiten. Unter diesem Gesichtspunkt ist kommunale Selbstverwaltung natürlich an Kooperation interessiert, um nicht an Bedeutung zu verlieren.^[18] Erfolgreiche Kommunen sind jene, die Negativkoordination überwinden und marktlichen Wettbewerb und Netzwerkbildung für sich nutzen^[19]. Daher sind Kooperationen sehr anerkannt.

Bei der Gestaltung von Kooperationen stehen den kommunalen Aufgabenträgern viele Optionen offen. Öffentlich- rechtliche Formen können genau wie privatrechtliche Organisationsformen oder formlose Gestaltung gewählt werden. Neben den gebräuchlichsten, hier detailliert erläuterten, Kooperationsformen, sind natürlich noch mehr Ausprägungen Nierhaus, Michael a. a. O. Seite 167

Naschold, Frieder u. a.: Kommunale Spitzeninnovationen - Konzepte, Umsetzung, Wirkungen in internationaler Perspektive, Berlin 1998 Seite 102 denkbar. Anstalten oder Stiftungen öffentlichen Rechts, Aktiengesellschaften oder in einigen Bundesländern die Öffentlich- rechtliche Vereinbarung seien hier stellvertretend erwähnt.

3.1 Die Arbeitsgemeinschaft

In Deutschland können die Kommunen zur Zusammenarbeit auf verschiedensten Gebieten Arbeitsgemeinschaften zur interkommunalen Zusammenarbeit bilden. Arbeitsgemeinschaften können auf der Grundlage eines koordinationsrechtlichen Verwaltungsvertrages nach § 54 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) gebildet werden. Dieser Vertrag dient der Koordinierung und Planung gemeinsamer Aufgaben^[20].

Die Arbeitsgemeinschaft besitzt keine eigene Rechtspersönlichkeit. Die Beschlüsse der Arbeitsgemeinschaft haben keine verbindliche Außenwirkung, sondern die Umsetzung dieser obliegt den beteiligten Kommunen. Auch die Ausgestaltung der Geschäftsführung ist durch die Beteiligten frei zu regeln. Es können Mitgliederversammlung, Vorstand oder Ausschüsse gebildet werden.^[21]

Arbeitsgemeinschaften werden oftmals im öffentlichen Personennahverkehr, zur Veranstaltungsplanung oder zur überörtlichen Planung gebildet.

Aktuellstes Beispiel sind Arbeitsgemeinschaften nach dem Sozialgesetzbuch II (SGB II), die mit der Umsetzung der als Hartz IV bekannten Maßnahmen zum Arbeitslosengeld II beschäftigt sind. Zur Verwaltung dieser Leistungen nach dem SGB II können Arbeitsagenturen und kommunale Träger Arbeitsgemeinschaften nach privatem oder öffentlichem Recht bilden, die als ARGE bezeichnet werden. Rechtgrundlage dazu bildet § 44b SGB II. Ein regionales Beispiel ist die Stadt Potsdam mit der Potsdamer Arbeitsgemeinschaft zur Grundsicherung für Arbeitssuchende (PAGA).

3.2 Der Zweckverband

Der Zweckverband ist ein öffentlich-rechtlicher Zusammenschluss, den mehrere Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Erledigung von festgesetzten Aufgaben einrichten können, zum Beispiel den Betrieb der Wasserversorgung, der Abwasserentsorgung, eines Krankenhauses oder den Öffentlichen Personennahverkehr. Über die Gemeindegrenzen hinweg können zwischen diesen Versorgungsbetrieben verschiedener Gemeinden oder Gemeindeverbänden auch Versorgungsabkommen abgeschlossen werden. Der Zweckverband ist als eine Körperschaft des öffentlichen Rechts eine Selbstverwaltungskörperschaft, stellt aber keine Gebietskörperschaft dar^[22]. Neben der Erfüllung dieser einzelnen Aufgaben, geht die Aufgabe selbst an den Zweckverband über^[23]. Dieser ist damit Aufgabeninhaber und -träger.^[24] Der Zusammenschluss kann in zwei verschiedenen Formen erfolgen: aufgrund eines freiwilligen öffentlich-rechtlichen Vertrags (örV), dann wird von einem „Freiverband“ gesprochen, oder bei Pflichtaufgaben, dann wird von einen „Pflichtverband“ oder „gesetzlichen Zweckverband“ gesprochen^[25]. Sie basieren auf einer aufsichtsbehördlichen Verfügung oder auf einem Landesgesetz. Die gesetzliche Grundlage basierte zunächst auf dem Reichszweckverbandsgesetz vom 07.06.1939.

[...]

^[1] Klemme, Marion: Interkommunale Kooperation und nachhaltige Entwicklung, Dortmund 2002 Seite 24

^[2] Bovenschulte, Andreas: Gemeindeverbände als Organisationsformen kommunaler Selbstverwaltung, Baden Baden, 1999 Seite 113 - 114

^[3] Ebd. Seite 115

^[4] Nierhaus, Michael: Kommunalrecht für Brandenburg, Baden Baden 2003 Seite 43

^[5] Ebd. Seite 45

^[6] Ebd. Seite 45

^[7] Ebd. Seite 131

^[8] Ebd. Seite 42

^[9] Hollbach-Grömig, Beate; Floeting, Holger; Kodolitsch, Paul von; Sander, Robert; Siener, Manuela: Interkommunale Kooperation in der Wirtschafts- und Strukturpolitik, Berlin 2005 S. 19 - 20

^[10] Deutscher Städte- und Gemeindebund: Interkommunale Zusammenarbeit – Praxisbeispiele, Rechtsformen und Anwendung des Vergaberechts, in Stadt und Gemeinde INTERAKTIV, 2005 Nr. 10 Seite 6 - 7

^[11] llbach-Grömig, Beate u. a. , a. a. O. S. 31

^[12] http://www.thueringen.de/de/tmbv/rolp/grundlagen/regelungen/richtlinien/index.html vom 21.01.2006

^[13] Nierhaus, Michael a. a. O. Seite 167

^[14] Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung (Hrsg.): Landesentwicklungsplan Brandenburg – Zentralörtliche Gliederung LEP I, 2.Auflage, Potsdam 2002 Seite 4

^[15] Heinz, Werner; Kodolitsch, Paul von; Langel, Nicole; Reidenbach, Michael: Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, Berlin 2004 Seite 17 und 208 - 211

^[16] Bovenschulte, Andreas, a. a. O. Seite 356

^[17] Ebd. Seite 355

^[18] Nierhaus, Michael a. a. O. Seite 167

^[19] Naschold, Frieder u. a.: Kommunale Spitzeninnovationen – Konzepte, Umsetzung, Wirkungen in internationaler Perspektive, Berlin 1998 Seite 102

^[20] Nierhaus, Michael a. a. O. Seite 168

^[21] Ebd. Seite 168

^[22] Ebd. Seite 169

^[23] Ebd. Seite 171

^[24] Deutscher Städte- und Gemeindebund, a. a. O. Seite 6

^[25] Bovenschulte, Andreas, a. a. O. Seite 406