Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Der Multiple Streams Ansatz
2.1 Problem-Strom
2.2 Policy-Strom
2.3 Politics-Strom
2.4 Policy-Unternehmer
3. Analyse MSA
3.1 Problem-Strom
3.2 Policy-Strom
3.3 Politics-Strom
4. Konklusion
Literaturverzeichnis
Internetverzeichnis
1. Einleitung
„Ich persönlich bin bei einem allgemeinen, flächendeckenden, gesetzlichen Mindestlohn sehr skeptisch. “ (Merkel 2011)
01.01.2015. Ein Datum, welches einigen Arbeitgebern und Politikern vermutlich bis heute Sorgenfalten ins Gesicht treibt. Der Mindestlohn in Deutschland wurde wirksam. Nach jahrelangen Verhandlungen, chaotischen Debatten und frustrierender Trial-und-Error- Politik wurde die Lohnuntergrenze von 8,50 € in der Bundesrepublik eingeführt.
Die europäischen Kollegen aus den Niederlanden, Belgien, Frankreich oder Großbritannien hatten es schon jahrelang vorgemacht (Bender, 2015) und zeigten erfolgreich, dass die Wirtschaft mit einem Mindestlohn weiterhin profitabel sein kann. Was in Deutschland für Jahrzehnte ein Streitthema war, wurde im Jahre 2015 Realität.
Deutschland als Wirtschaftsmacht zeigte über viele Jahre eine Antimindestlohnhaltung. Ronald Pofalla, der ehemalige Generalsekretär der CDU sagte im Jahre 2006: „Einen gesetzlichen Mindestlohn wird es mit der Union in Deutschland nicht geben“, Dirk Niebel von der FDP (2006) wurde gar hämisch mit den Worten: „Im Übrigen haben wir in Deutschland einen Mindestlohn, der heißt Arbeitslosengeld II“. Die Mindestlohndebatte erstreckte sich so über mehrere Jahre, Gewerkschaften konnten sich anfangs diesbezüglich nicht richtig einigen, linke Parteien sprachen aber längst von einer notwendigen Lohnuntergrenze. Arbeitnehmer sollten gestärkt werden, prekäre Arbeitsbedingungen zu Hungerlöhnen beendet werden und die starke Asymmetrie im Arbeitgeber/Arbeitnehmer Verhältnis zugunsten der Arbeitnehmer angepasst werden (Fünffinger, 2019).
In dieser vorliegenden Arbeit soll mithilfe des Multiple-Streams-Ansatz von John W. Kingdon die gesamte Hängepartie der Mindestlohnreform in Deutschland erklärt werden. Hierbei werden die Fragen geklärt, warum sich die ganze Reform über so viele Jahre hingezogen hat, wie die Argumentierung gegen und für den Mindestlohn aufgebaut war und wer die Policy-Unternehmer waren, die letztendlich dafür gesorgt haben, dass der Mindestlohn doch in eine machbare Reform umgemünzt wurde. Wie kam es dazu, dass der Mindestlohn trotz der anfangs ablehnenden Haltung seitens der CDU doch durchgewunken wurde, und welche Rolle spielt die SPD dabei? Welche Faktoren und Einflüsse haben die Mindestlohndebatte verlangsamt oder befeuert und welche Faktoren führten zu einer Agendaplatzierung des Mindestlohns. Hierbei wird der Blick auch explizit auf spezielle Interessengruppen und Policy-Maker gelegt, die den ganzen Prozess verlangsamt oder gehemmt haben. Der MSA wird genutzt, um nach einem gewissen Rahmen vorzugehen und so den Prozess aufzuschlüsseln. Die verschiedenen Ströme werden separat abgehandelt und betrachtet, um am Ende ein Gesamtfazit zu ziehen.
Wie lässt sich die Einführung des Mindestlohns in Deutschland mithilfe des Multiple- Streams-Ansatzes erklären?
Der Multiple-Streams-Ansatz zählt als klassischer Ansatz für politikwissenschaftliche Untersuchungen im Rahmen von Reformveränderungen oder Prognostizierungen und wird auch heute noch gerne genutzt, um das Zustandekommen von Reformen zu erklären. Der aktuelle Forschungsstand beim Mindestlohn behandelt allerdings derzeit eher die Frage, ob und wie er erhöht werden soll, die Frage, ob er überhaupt sinnvoll ist, wird gar nicht mehr diskutiert, da er sich letzten Endes etabliert hat. Die Frage ist allerdings, wie kam es dazu, dass sich der Mindestlohn letztendlich durchgesetzt hat? Genau diese Frage wird mit dem MSA von Kingdon untersucht.
Strukturell geht es nach dieser Einleitung weiter mit Kapitel zwei, dem theoretischen Part. Hier wird Kingdons Ansatz in Grundzügen erklärt und auf das wesentliche heruntergebrochen, um einen gewissen Rahmen nicht zu sprengen. Diese Arbeit nutzt den klassischen MSA wie er in der Anfangsform von 1984 veröffentlicht wurde, eine Optimierung nach neueren Versionen findet nicht statt. Kapitel drei geht ins empirische, hier wird der MSA angewendet und der Reformationsprozess sowie der komplette Hergang über die Jahre analysiert sowie nach fundamental wichtigen Policy-Unternehmern sowieso Interessengruppen aufgeschlüsselt und abstrahiert. Die einzelnen Ströme werden einzeln betrachtet und analysiert. Wie konnten die Hemmnisse überwunden werden und warum kam der Mindestlohn letztendlich auf die Agenda trotz jahrzehntelanger Ablehnung der Regierung? Punkt vier und damit der Schluss dieser Arbeit gibt nochmal einen Rundumschlag über die komplette Arbeit. Hierbei werden die Ergebnisse interpretiert und diskutiert, sowie ein abschließendes Fazit gezogen. Der angewendete Ansatz wird unter Berücksichtigung der Ergebnisse bewertet und in Betracht genommen.
2 Der Multiple-Streams-Ansatz (MSA)
Hauptaugenmerk dieser Arbeit liegt auf den Multiple-Streams-Ansatz (MSA) und dessen Anwendung auf die Reform der Einführung des Mindestlohns in Deutschland. Der Multiple- Streams-Ansatz ist ein Konzept, welches 1984 von John W. Kingdon erdacht und veröffentlicht wurde. Kingdon beschreibt in seinem Werk „Agendas, Alternatives, and Public Policies“ wie Policies den politischen Prozess durchlaufen und anschließend auf die Agenda gesetzt werden. Der größte Unterschied zu anderen Erklärungsmodellen ist die Tatsache, dass Kingdon Policy Veränderungen nicht als stur-rationalen Prozess sieht, sondern als einen Prozess, der unterschiedlich begründet werden kann. Seine Idee ist, dass die Kombination von 3 Strömen (Problem-, Policy-, Politics-Strom) zu einer Öffnung eines Policy-Windows führt. Dieses Policy-Window kann anschließend von Policy-Unternehmern genutzt werden, um via Kopplung der drei erwähnten Ströme ihre präferierten Policy-Ideen auf die Agenda zu bringen (Gellner & Hammer, 2011, S: 130-132).
2.1 Der Problem-Strom
Der politische Prozess besteht aus einer Vielzahl von Aufgaben. Gesellschaftliche Probleme sollen gelöst werden, Verbesserungen herbeigeführt oder Anliegen behandelt werden. Die Aufgabe der Politik ist es, bestehende Probleme zu erkennen und dem entgegenzuwirken. Hierbei spielt die Wahrnehmung eine große Rolle. Das politische System kann nicht jedes Problem beheben, jedes Anliegen angehen und jedes Bedürfnis stillen (Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015, S. 143). Damit politische Probleme wahrgenommen werden, müssen sie die Aufmerksamkeit von Policy-Makern erhalten. Es wird hierbei in vier unterschiedliche Stimuli unterschieden, welche die Aufmerksamkeit auf ein gewisses Anliegen lenken können (Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: ebd.).
Indikatoren wie Meinungsumfragen oder Statistiken sorgen dafür, dass Problematiken messbar gemacht werden. Studien können durch Indizes komplexe Probleme in Zahlen ummünzen, und so signifikante Unterschiede sichtbar machen. Wirtschaftliche Kennzahlen können genauso gut Defizite kenntlich machen, wie soziale Quotierungen oder Messwerte. Relevante, sich wiederholende Studien wie das Bildungspanel vom Leibniz Institut für Bildungsverläufe, der INSM Bildungsmonitor oder ähnliche Studien, erlauben hierbei Vergleiche zu vorherigen Jahrgängen und können so Verschlechterungen oder Verbesserungen sichtbar machen (Gellner & Hammer, 2011, S. 138).
Feedback ist in allen Bereichen des Lebens wichtig. Auch in der Politik. Feedback eignet sich hervorragend, um fehlerhafte oder wirkungslose politische Programme zu identifizieren und so im Problem-Strom sichtbar zu machen. Die Aufmerksamkeit wird auf Policies gelenkt, damit diese effizienter gestaltet oder ausgearbeitet werden können. Ineffiziente Policies können ihre Wirkung verfehlen oder ungewollte negative Auswirkungen auf monetärer Ebene haben. Eine Optimierung ist sinnvoll, somit wird diese Policy als Problem wahrgenommen (Gellner & Hammer, 2011, S. 139).
Des Weiteren führen gewisse Focusing Events dazu, dass die Aufmerksamkeit auf gewisse Probleme gerichtet wird. Focusing Events sind Ereignisse, die in der Regel über Medien in die Öffentlichkeit gelangen und als fundamentale Probleme wahrgenommen werden. Beispielsweise haben die Anschläge auf die Madrider U-Bahn im Jahre 2004 (Ingendaay, 2004) dafür gesorgt, dass der Terrorismus als größeres Problem wahrgenommen wurde, als noch vor den Anschlägen. Die Aufmerksamkeit wurde also durch das Focusing Event auf das Thema Terrorismus gelenkt und führte zu zahlreichen Verschärfungen und Reformen innerhalb der EU, um den Terrorismus aktiv zu bekämpfen (Gellner & Hammer, 2011, S. 138-139).
Als letzter Punkt wird der Problem load als Stimuli für die Aufmerksamkeitsverschiebung genannt. Policy Unternehmer, die als Unterstützer für ihre Policies fungieren, müssen gezielt und zeitlich passend ihre Themen platzieren, damit diese im Themenpool nicht verschwinden. Ein Policy-Unternehmer muss sich also fragen, ob seine Policy in der derzeitigen Phase eine Chance hat, wahrgenommen zu werden, oder ob es derzeit ungünstig ist, da andere Themen dominieren (Gellner & Hammer, 2011, S. 139).
2.2 Der Policy-Strom
Der Policy-Strom bewegt sich auf der Ebene der Ideen- und Konzeptentwicklung. Netzwerke und Gemeinschaften entwickeln Konzepte und Ideen, diese landen in einer Art „Ursuppe“. Nach und nach kristallisiert sich heraus, welche Idee überlebt bzw. welche Ideen selektiert und rausgeschmissen werden. Expertenrunden, Akademiker, Berater, Wissenschaftler und andere Personen mit speziellen Kenntnissen versuchen Zuspruch für ihre Konzepte zu bekommen, damit ihre Idee am Ende umgesetzt wird. Damit Policies in der Ursuppe überleben, müssen diese die sogenannten „Criteria for Survival“ erfüllen. Dies sind vier Kriterien, die Policies erfüllen sollten, damit sie eine realistische Chance haben, in der Ursuppe zu überleben.
Hierbei gibt es einmal das Kriterium der technischen Machbarkeit. Die praktische Anwendung funktioniert in der Regel nicht 100% so, wie das theoretische Konzept dahinter, auch sollten alle möglichen Konsequenzen vorher durchgespielt werden (Kingdon, 2003, S. 131-133). Das zweite Kriterium ist die sogenannte Wertakzeptanz. Es wird nach Akzeptanz gesucht, damit Policies durchsetzbar sind. Diese Akzeptanz muss einerseits in der PolicyCommunity erreicht werden, als auch in der Öffentlichkeit. Beispielsweise führt eine liberale politische Kultur zu einer eher ablehnenden Haltung gegenüber Zwangsversicherungen (Kingdon, 2003, S. 133-136). Ein weiterer Faktor ist natürlich die grundlegende Finanzierbarkeit der Policy. Die Kosten-Nutzen-Relation muss stimmen, mit anderen Worten: Die Reform muss sich lohnen (Kingdon, 2003, S. 136-138). Als viertes und letztes Kriterium zählt die Antizipation zukünftiger Widerstände (Kingdon, 2003, S. 138). Hier kommen Fragen auf wie: Wird das Budget in der Zukunft nicht überschritten? Ändert sich die gesellschaftliche Akzeptanz mit der Zeit?
2.3 Der Politics-Strom
Der letzte Strom in Kingdons MS-Ansatz ist der Politics-Strom. Im Großen und Ganzen handelt es sich hierbei um die politische Ebene und die Frage, welche Faktoren dazu führen, dass sich bestimmte Policies durchsetzen können. Hierbei sind insbesondere die drei Faktoren Parteifärbung der Regierung, Öffentliche Meinung und Interessengruppen von Bedeutung. Interessengruppen verhandeln und argumentieren, um letztendlich ihre Policy- Ideen auf die Agenda zu bringen (Gellner & Hammer, 2011, S. 140-142).
2.4 Die Policy-Unternehmer
Die sogenannten Policy-Unternehmer versuchen, die drei Ströme miteinander zu verkoppeln, um letztendlich ein Policy-Window zu öffnen, in Welchem sie ihre präferierte Option durchsetzen können. Policy-Unternehmer bevorzugen eine Policy-Option, diese wollen sie durchsetzen. Sie nutzen in der Regel ihre Ressourcen wie Macht, Geld oder Energie, um ihre Interessen auf die Agenda zu bringen. Priming, Framing oder Salami Taktiken sind beliebte Strategien der Policy-Unternehmer, um Problemdefinitionen in die gewollte Richtung zu verschieben, Mehrheiten zu beeindrucken und für sich zu gewinnen, oder Diskussionen in eine bestimmte Richtung zu lenken. Zusammenfassend, ein Policy- Unternehmer versucht abstrakt gesehen die drei erwähnten Ströme zu koppeln und zu bündeln, um dann ihr Interessengebiet auf die Agenda zu bringen (Gellner & Hammer, 2011, S. 142-143).
3 Multiple Ströme und der Mindestlohn in Deutschland
Im Folgenden werden die einzelnen Ströme analysiert und unter die Lupe genommen. Die Mindestlohndebatte zog sich über viele Jahre und bot reichlich Diskussionsstoff. Die Debatte über den Mindestlohn gibt es bereits seit den 90er Jahren, es war regelmäßig ein Thema in der Politik. Um diese Arbeit überschaubar zu halten, werden die Jahre 2000 bis 2015, den Zeitpunkt der Einführung, betrachtet. Diese Jahre sind sogleich die relevanten Jahre, welche die jahrelange Debatte belebt und zu einem Ende gebracht haben. Die einzelnen Ströme werden separat betrachtet, Inhalte können sich allerdings überschneiden, da die Trennschärfe der richtigen Einordnung nicht immer klar ist.
3.1 Problem-Strom
Der Problem-Strom zeigt auf, wie die Aufmerksamkeit auf eine bestimmte Reform gelenkt. Welche Events haben dazu geführt, dass die Einführung eines Mindestlohns die politische Debatte bestimmt hat, welche Studien relevant sind oder welche Einflüsse haben die Wichtigkeit des Themas beeinflusst? Ein überaus großer Faktor, der vermehrt zur Diskussion über die Einführung eines Mindestlohns geführt hat, ist definitiv der Anstieg des Niedriglohnsektors in Deutschland. Die Entwicklung der EU hat zunehmend zu einer liberalisierten Wirtschaftspolitik geführt. Finanzkapitalismus, Öffnung der Märkte und Staatsmonopolismus in verschiedenen wirtschaftlichen Bereichen haben ihren Beitrag zum Anstieg des Niedriglohnsektor geleistet. Die Rendite ist wichtig, der schnelle finanzielle Gewinn ist ausschlaggebend und Löhne werden strategisch auf niedrigem Niveau gehalten (Bosch, 2017, S. 422). Diese Faktoren vergrößerten den Niedriglohnsektor in Deutschland. Der Anstieg war enorm, besonders in den Jahren 2002 bis 2007 („Niedriglohnbeschäftigung 1995 - 2016“, o.J., S. 1). Die erhöhte Steigerung des Niedriglohnsektors war auch eine Folge der Hartz-Reformen, welche im Kern dafür sorgen sollte, dass die hohe Arbeitslosigkeit eingedämmt wird. Die Arbeitslosenhilfe wurde reguliert, Leiharbeit und Minijobs dereguliert. Der Niedriglohnsektor wuchs und wuchs, das Thema wurde plötzlich in der Bevölkerung und auch in der Politik wahrgenommen und die Hartz-Reform durch die rotgrüne Regierung führte zu einem Prestige-Verlust der SPD bei Wählerschaften (Bosch, 2015, S. 167).
Sehr viele Personen waren Anfang der 00er Jahre in prekärem Verhältnis zu extrem geringen Löhnen angestellt, der Wunsch nach einer flächendeckenden Lohnuntergrenze wurde größer und relevanter. Soziale Gerechtigkeit oder Fairness gab es in kleineren Betrieben ohne Tarifbindung kaum. Durch den großen Niedriglohnsektor mussten Löhne durch das Arbeitslosengeld II aufgestockt werden. Dies führte zu erhöhten staatlichen Ausgaben, um die Niedriglohnbeschäftigten vor dem sozialen Abgrund zu retten. Arbeitgeber konnten also absichtlich niedrige Löhne zahlen und drauf bauen, dass der Staat diese mit Hartz IV ausgleicht. Strenggenommen, kann man die Aufstockung als Subventionierung für Arbeitgeber sehen, die dadurch Lohnkosten eingespart hatten (Bosch, 2007, S. 424). Der Ruf nach einer Lohnuntergrenze (oder Mindestlohn) wurde größer, gerade weil der Trend zu einem immer größeren Niedriglohnsektor dazu führen kann, dass Beschäftigte keinerlei Vorteile durch das Wirtschaftswachstum mehr haben werden. Der Niedriglohnsektor führte dazu, dass selbst hochqualifizierte Arbeitnehmer zu Hungerlöhnen arbeiten mussten, Beschäftigungswachstum stieg außerdem nicht, dafür stieg der Niedriglohnsektor kontinuierlich und die Löhne waren so niedrig, dass europäische Nachbarländer dieses niemals so zugelassen hätten (Bosch, 2017, S. 424). Deutschland musste etwas tun, um einem fairen Sozialstaat gerecht zu werden und auf Dauer wettbewerbsfähig zu sein. Arbeit sollte sich wieder lohnen. Die Veränderungen des Niedriglohnsektors in Deutschland, verschuldet in großen Maßen durch die Hartz Reformen, waren tendenziell der stärkste Faktor im Problem-Strom. Das Feedback zu den Hartz IV Reformen war offiziell sehr schlecht, fast schon desaströs. Arbeit wurde quasi entwertet, da die Löhne immer niedriger wurden. Nichtsdestotrotz gibt es weitere Faktoren, die den Problem-Strom belebt haben. Hierbei zählen auch einige Studien dazu, welche das Thema Mindestlohn in den Mittelpunkt gerückt haben.
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