Kohäsionspolitik der EU. Die grundsätzliche Problematik der Förderung grenzübergreifender Zusammenarbeit

INHALTSVERZEICHNIS

1 Einleitung

2 Allgemeine Darstellung der EU-Kohäsionspolitik
2.1 Funktionen und Aufgaben der Europäischen Kohäsionspolitik
2.2 Historische Entwicklung und Struktur der EU- Kohäsionspolitik/Strukturpolitik

3 Problemstellungen in der vorausgegangenen Förderperiode 2007-2013
3.1 Problem der Förderung der „regionalen Integration" durch die EU
3.2 Strukturelle Ungleichgewichten bei der interterritorialen Förderpolitik der EU
3.3 Die komplizierte, komplexe und zentralistische EU-Strukturfondsförderung
3.3.1 Die Problematik der Mehrjährigen Programmplanung
3.3.1.1 . Kommunikationsprobleme und höherer Vorbereitungsaufwand
3.3.1.2 . Grundsätzliche Probleme in weiten Bereichen national verwalteten programmtypen
3.3.1.2.1 Einsätze der Strukturfondsmittel als politisches und administratives Problem
3.3.1.2.2 Schwierigkeiten der Umsetzung der neuen Förderkonzeption in der Praxis
3.3.1.2.3 Sehr aufwändige Anderungs- und Genehmigungsverfahren
3.3.1.2.4 Die der Einführung der „n+2- Regel" zugrunde liegenden Probleme
3.3.2 Endogene Entwicklung, Partnerschaft und Dezentralisierung
3.3.3 Zur Problematik der Festlegung der Fördergebietskulisse
3.3.4 Die Problematik der Europäischen Bürokratie

4 Die neue Förderperiode 2014-2017 und deren Problemstellungen
4.1 Zur Problemstellung der Interterritorialen Zusammenarbeit in der neuen Förderperiode
4.2 Zur Problematik der Fördergebietskulisse und der Komplizierten, komplexen und zentralistischen EU-Strukturfondsförderung
4.3 Zur Problematik der immer noch herrschenden mehrjährigen Programplanung und der thematischen Konzentration
4.4 Das aktuelle Problem des Ungleichgewichts beim laufenden mehrjährigen Finanzrahmen
4.5 Die Auswirkung des Brexits auf die Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit

5 Einige relevante Vereinfachungsmaßnahmen in der Kohäsionspolitik 2021-2027
5.1 Rechtsrahmen - ein knapper einheitlicher Rechtsrahmen für Rechtssicherheit von Anfang an
5.1.1 Einheitliches Regelwerk für sieben Fonds unter geteilter Mittelverwaltung : Maßnahme Nr
5.1.2 (Fast) alle Vorschriften an einer Stelle, auf einen Blick: Maßnahme Nr
5.2 Politikrahmen - ein gestraffter Rahmen für eine einfachere Programmplanung
5.2.1 Kürzeres Menü, mehr Flexibilität: Maßnahme Nr
5.2.2 Einfachere Vorschriften für eine thematische Konzentration: Maßnahme Nr
5.2.3 Einfachere Formulierungen für Politikziele: Maßnahme Nr
5.3 Voraussetzungen - weniger strategisch ausgerichtete Anforderungen zur Erhöhung der Wirksamkeit politischer Maßnahmen
5.3.1 Weniger grundlegende Voraussetzungen: Maßnahme Nr.
5.3.2 Automatische Anwendbarkeit: Maßnahme Nr
5.3.3 Aufhebung der Verpflichtung zur Erstellung von Aktionsplänen: Maßnahme Nr.
5.4 Schnellere und strategischere Programmplanung - für einen schnellen und einfachen Beginn der Durchführung
5.4.1 Keine Änderungen der PV mehr nach der ersten Annahme: Maßnahme Nr. 19
5.4.2 Kürzere und besser strukturierte Programme: Maßnahme Nr. 25
5.4.3 Kein Kommissionsbeschluss für unwesentliche Mittelübertragungen innerhalb eines Programms: Maßnahme Nr. 27
5.5 Territoriale Instrumente - einfachere Gestaltung, die auf lokale Situationen zugeschnitten ist
5.5.1 Einheitliche Vorschriften für alle territorialen Instrumente: Maßnahme Nr.35
5.5.2 Klarheit über den Status lokaler Behörden: Maßnahme Nr. 36
5.6 Eine einfachere Umsetzung - schnellere und unkompliziertere Lieferung von Ergebnissen
5.6.1 Keine speziellen Vorschriften und Verfahren für Großprojekte: Maßnahme Nr. 41
5.6.2 Ausgabenberechnungen, wenn Projekte verschiedene Regionskategorien abdecken: Maßnahme Nr. 48
5.6.3 Ein unkompliziertes System für Übertragungen zwischen Fonds und Instrumenten: Maßnahme Nr. 49
5.7 Verwaltung, Kontrolle und Prüfung - einfacheres und angemessenes System mit starkem Vertrauen auf nationale Systeme
5.7.1 Reduzierung der Anzahl von Überprüfungen: Maßnahme Nr. 52
5.7.2 Vorkehrungen für die Einzige Prüfung: Maßnahme Nr. 54
5.8 Finanzinstrumente (FI) - einfachere und weniger detaillierte Bestimmungen
5.8.1 Beitrag zu InvestEU - Kombination von EU-Mitteln im Rahmen eines einheitlichen Regelwerks : Maßnahme Nr. 60
5.8.2 Einfachere Vorschriften über Verwaltungskosten und Gebühren: Maßnahme Nr. 62
5.8.3 Klarere Regeln über die Wiederverwendung von Mitteln : Maßnahme Nr. 64
5.9 Begleitung und Bewertung - häufigere, aber leichtere Berichterstattung, angepasste Bestimmungen
5.9.1 Berichterstattung in Echtzeit anstelle jährlicher Berichte: Maßnahme Nr. 68
5.9.2 Abschaffung der leistungsgebundenen Reserve: Maßnahme 70
5.10 Interreg - ein einheitlicher integrierter Rechtsrahmen, der auf den spezifischen Kontext der Kooperation zugeschnitten ist
5.10.1 Interreg - ein einheitliches Branding: Maßnahme Nr. 75
5.10.2 Aufhebung der Ausgabenbegrenzung für Ausgaben außerhalb des Programmgebiets: Maßnahme Nr. 77
5.10.3 Fonds für kleine Projekte: Maßnahme Nr. 78

6 Fazit

7 Quellenangabe

1 Einleitung

Die Europäische Kohäsionspolitik ist eine Politik, die in den 1980er Jahren von der Europäischen Union ins Leben gerufen wurde, um die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungsunterschiede zwischen EU-Mitgliedstaaten auszugleichen. Zu dieser Politik gehört das früher Gemeinschaftsinitiative Interreg genannte Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit“, das in der Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa besteht. Doch die Fördermittel, die oft dafür zur Verfügung stehen, stellen sich als zu gering bzw. wenig heraus und deren Ausgabe im Rahmen der verschiedenen Förderprogramme bringt mehrere Voraussetzungen und Verfahren mit sich, die mehrere Probleme hervorrufen. Daher stellt sich die Frage, wie die Europäische Kohäsionspolitik eigentlich funktioniert und welche grundsätzlichen Problemstellungen sich in ihrer Funktionsweise erkennen lassen. Dieser Frage geht die vorliegende Arbeit nach, die im Rahmen des im Wintersemester 2019/2020 belegten Hauptseminars „Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Europäischen Kohäsionspolitik“ verfasst wird und deren Thema „Die grundsätzliche Problematik der Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit im Rahmen der Kohäsionspolitik der EU: Leistungen und Defizite“ lautet, und zielt darauf ab, auf die Funktionsweise der Europäischen Kohäsionspolitik und die darin von Förderperiode zu Förderperiode durch bestimmte Vorschriften erfolgten Reformen eingehend die verschiedenen Problembereiche, die in der Förderung der grenzüberschreitenden Kooperation in der Europäischen Kohäsionspolitik existieren, hervorzuheben. Dazu wird zunächst im ersten Kapitel die Kohäsionspolitik kurz dargestellt. Dabei sollen ihre Funktionen und Aufgaben sowie ihre historische Entwicklung skizziert werden. Dem zweiten Kapitel wird die Erläuterung vorausgegangener Förderprobleme, vor allem Problemstellungen im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik, die in der Förderperiode 2007-2013 zu erkennen sind, gewidmet. Danach soll im dritten Kapitel der Frage nachgegangen werden, ob diese alten Probleme in der aktuellen Förderperiode 2014­2020 noch existieren. So soll anhand aktueller politischen Texte festgestellt werden, ob und inwieweit sich die Lage positiv oder negativ verändert hat. Im vierten und letzten Kapitel soll einige getroffene Maßnahmen in der künftigen Kohäsionspolitik (2021-2027) zur Verbesserung der Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit aufgelistet, um festzustellen, welche gezielten Leistungen die EU-Kohäsionspolitik trotzt all seiner festzustellten Defizite noch erbringen kann.

2 Allgemeine Darstellung der EU-Kohäsionspolitik

Die Europäische Kohäsionspolitik ist als „Programmpolitik“ konzipiert und fungiert keineswegs als Finanzausgleichssystem, in das die reicheren Mitgliedstaaten oder Regionen einzahlen müssen und aus dem ärmere Regionen Unterstützung erhalten, vielmehr beruht sie auf einer mehrjährigen Programmplanung, einem regionalen Reformprogramm, das auf einer Stärken-Schwächen-Analyse basiert, und einer ergänzenden europäischen Förderung, die die nationale Struktur- und Regionalpolitik keinesfalls ersetzen soll und ihrer Logik liegt die Auffassung zugrunde, dass Solidarität als Hilfe zur Selbsthilfe zu verstehen ist.¹ Im Folgenden sollen die Funktionen und Aufgaben der Europäischen Kohäsionspolitik sowie ihre historische Entwicklung skizziert werden.

2.1 Funktionen und Aufgaben der Europäischen Kohäsionspolitik

Die Europäische Kohäsionspolitik ist europarechtlicher Auftrag, wirtschaftspolitisches Steuerungsinstrument und gilt als Zeichen europäischen Zusammenhalts und integrationspolitischer Kompensation.² Ihre Aufgabe besteht darin, strukturschwache und arme Regionen (auch in reichen Mitgliedstaaten) zu fördern, ihre Integration und die neuer Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die europäische Beschäftigungspolitik zu leiten und die regionale ungleichmäßige Wirtschaftsentwicklung auszugleichen.³ Es kann festgestellt werden, dass die EU-Kohäsionspolitik ein sehr hilfreiches und preiswertes Fördersystem ist. Doch es soll zugegeben werden, dass es nicht nur konvergente Leistungen, sondern auch Defizite in ihrer Funktionsweise gibt. Damit werden wir uns im späteren Verlauf der vorliegenden Arbeit beschäftigen. Zunächst soll der Frage nachgegangen werden, wie diese Kohäsionspolitik entstanden und wie sie strukturiert ist.

2.2 Historische Entwicklung und Struktur der EU-Kohäsionspolitik/Strukturpolitik

Im Jahre 1957 wurde der Römer Vertrag über die Verringerung der Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen unterschrieben. 1958 wurde der Europäische Sozialfonds (ESF) geschaffen. Danach wurde 1962 der Europäische Landwirtschafts- und Garantiefonds (EAGFL) ins Leben gerufen. Die erste Erweiterung fand 1973 mit dem Eintritt von Großbritannien, Irland und Dänemark in die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). 1975 wurde der Europäische Fonds für Regionalentwicklung (EFRE) geschaffen und einige Jahre danach fand die Süderweiterung statt. In der Tat traten Griechenland (1981) sowie Portugal und Spanien (1986) der EWG bei. Das integrierte Mittelmeerprogramm wurde 1985 eingeführt. 1988-92 gab es mit Delors I eine Verdoppelung der Strukturfondsmittel sowie eine erste Reform der Strukturfonds. Mit dem Maastricht-Vertrag wurde die EWG zur Europäischen Union. 1992/93 wurde der Europäische Kohäsionsfonds (EKF) geschaffen. Der Fischereifonds (FIAF) wurde 1993 geschaffen. Von 1994-199 erfolgte mit Delors II eine deutliche Steigerung der Kohäsionsmittel. In der Förderperiode 2000-2006 gab es bezüglich der Agenda 2000 ein abflachendes Wachstum und eine zweite Reform der Strukturfonds. 2004 erfolgte die Osterweiterung. Am 1.1.2007 begann die dritte Förderperiode (2007-2013), der Lissabon-Vertrag wurde unterschrieben und Rumänien und Bulgarien traten der EU bei. An jenem Jahr bestand die EU aus 27 Staaten. Von 2007 bis 2010 fand ein Reformprozess der EU-Haushalt statt. 2008/09 gab es das Grünbuch Territoriale Kohäsion. Juni/Oktober 2011 erfolgten die Legislativvorschläge der Kommission. 2011-13 erfolgten die MFR- Verhandlungen. Am 8.2.2012 wurde der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) für die Förderperiode 2014-2020 entworfen.⁴ Was die Entwicklung der EU-Budgets anbelangt, so betrug es in der Förderperiode 1989-1993 60,3 Mrd. ECU, in der zweiten (1994-1999) 200 Mrd. ECU, in der dritten (2000-2006) 235 Mrd. EUR, in der vierten (2007-2013) 308 Mrd. EUR.⁵ Im Folgenden soll dann erläutert werden, welche Problemstellungen sich in der Förderperiode 2007-2013 feststellen können.

3 Problemstellungen in der vorausgegangenen Förderperiode 2007­2013

3.1 Problem der Förderung der „regionalen Integration" durch die EU

Die Intention, regionale Integrationsprozesse durch die Ausrichtungen A, B und C der GI Interreg III (2000-2006) und der „transnationalen“ sowie der „interregionalen“ Zusammenarbeit im Rahmen des aktuellen „Zieles“ Europäische territoriale Zusammenarbeit (EtZ; vergangene Förderperiode 2007-2013, mit denen die EU das „interterritoriale“ Zusammenwirken regionaler und lokaler Stellen bzw. Akteure in Europa zu fördern sucht, zu unterstützen, wurde unterstrichen dies umso mehr, als entsprechende Fördermittel für Programme und Projekte nur durch das Zusammenwirken von Partnern aus mindestens zwei Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden konnten.⁶ Doch diese Förderpolitik der EU hat einige Defizite, u.a. strukturelle Ungleichgewichten. Diese sollen im Folgenden erläutert werden.

3.2 Strukturelle Ungleichgewichten bei der interterritorialen Förderpolitik der EU

Seit der 1988 erfolgten ersten Reform der Strukturfonds besteht die Förderpolitik zur (inter- )territorialen Zusammenarbeit in Europa aus nur einem vergleichsweise geringen Anteil der gesamten Strukturfondsmittel.⁷ Des Weiteren entsprach keine wesentliche Veränderung dieser finanziellen Relationen der Überführung der „Gemeinschaftsinitiative Interreg“ in ein eigenständiges Ziel der Förderperiode seit 2007, dies insofern, als die Ziele „Konvergenz“ und „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ mit rund 300 Mrd. Euro gefördert wurden, während das Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit lediglich 7,75 Mrd. als Fördermittel bekam ( nur 2,5% der Gesamtmittel im Rahmen der Kohäsionspolitik in der Förderperiode 2007-2013)⁸, wobei das große Ungleichgewicht. Hinzu kommt, dass die gleichen komplexen Verwaltungs- und Verfahrensvorschriften bzw.-modalitäten im Prinzip gleichzeitig auf die entsprechend vergleichsweise eher gering dotierten „operationellen“ Programme (OP) der Gemeinschaftsinitiative bzw. des neuen Zieles „EtZ“ wie auf die zum Teil ein vielfaches an Finanzmitteln umfassenden OPs der so genannten „Mainstream-Programme“ angewendet werden mussten..⁹ Es ist zuletzt zu erwähnen, dass einschlägige Rechtsgrundlagen für die gemeinsame Verwaltung grenzüberschreitender Förderprogramme erst nach und nach entwickelt, kodifiziert und erprobt werden mussten.¹⁰ Dagegen fand die Verwaltung der „Mainstream-Programme“ überwiegend im jeweils nationalen Verwaltungskontext statt, obwohl auch dieser erheblichen Einwirkungen durch Regelungen und Reglementierungen seitens der Strukturfondsvorschriften ausgesetzt war.¹¹

Für die Kohäsionspolitik der Europäischen Union gibt es ein komplexes Regelwerk, das einen beträchtlichen Einfluss auf die Förderung der „interterritorialen Zusammenarbeit“ und damit auf die Förderung der „regionalen Integration“ in Europa haben kann. Im Folgenden werden einige Defizite eines solchen Regelwerkes erörtert werden.

3.3 Die komplizierte, komplexe und zentralistische EU-Strukturfondsförderung

Die EU-Strukturfondsförderung ist zu kompliziert, zu komplex und zu zentralistisch, um einen effizienten Fördermitteleinsatz zu ermöglichen. Hubert Heinelt u.a. haben detailliert mögliche Hintergründe für die Komplexität des Implementierungssystems, deren zentrale Elemente des Systems seit der ersten „Reform der Strukturfonds“ 1988/89 sind, untersucht:¹²

- Die Konzentration der Förderung auf bestimmte Ziele bzw. auf durch die „Gemeinschaft“ definierte Initiativen;
- Die „Zusätzlichkeit“ der gemeinschaftlichen Fördermittel gegenüber Fördermitteln aus den diversen möglichen , so genannten „nationalen“ Quellen;
- Die mehrjährige Programmplanung einschließlich einer auf „Jahresschreiben“ (Jahrestranchen) bezogenen zeitlichen bzw. fristenbezogene Mittelbindung;
- Die Förderung konkreter Projekte im Rahmen so genannter operationeller Programme, die vor ihrer Umsetzung zunächst der Europäischen Kommission zur Genehmigung vorgelegt werden müssen;
- Das Prinzip der so genannten „Partnerschaften“, nach dem Vorbereitung, Umsetzung und Begleitung der operationellen Programme in enger Abstimmung zwischen der Kommission einerseits und nationalen, regionalen, lokalen sowie sonstigen Stellen in den Mitgliedstaaten andererseits zu erfolgen haben;
- Die Bindung der Förderfähigkeit an meist eng definierte geographische (territoriale), sachbezogene und finanztechnische Kriterien sowie deren umfassende Kontrolle;
- Die Einbeziehung bzw. die Gewährleistung der so genannten Gemeinschaftspolitiken im Rahmen der Förderpolitik , so die Wettbewerbspolitik, die Politik der EU zur nachhaltigen Entwicklung, die Gleichstellung von Männern und Frauen etc.

Zwar wurde dieses „Grundgerüst“ durch die nachfolgenden „Reformen der Reformen“ laufend in wesentlichen „technischen“ Einzelheiten geändert, nicht aber in seiner prinzipiellen organisatorischen Struktur. Diesbezügliche Reformschritte hat die EU in der Regel mit den Zielen der weiteren „Konzentration“, der „Effizienzsteigerung“ und der „Dezentralisierung“ begründet. Empfunden wurden jedoch in der Praxis die Veränderungen im System von einer Förderperiode zu einer anderen Förderperiode als weitere Komplexitätssteigerung und ansteigende Zentralisierung.¹³

3.3.1 Die Problematik der Mehrjährigen Programmplanung

Aufgrund vorgegebener Prioritäten wurden Vorhaben seit der grundlegenden Reform von 1988/89 im Rahmen der Strukturfonds nicht mehr spontan gefördert; ausgegeben wurden die dafür vorgesehenen Fördermittel viel mehr für mehrjährige Programme.¹⁴ Unter Berücksichtigung mehrerer Einzelvorschriften und komplexer Voraussetzungen mussten diese operationellen Programme in einem aufwändigen „Programmplanungsprozess“ von den jeweils zuständigen Stellen für die konkreten Förderregionen erarbeitet und danach zuerst von der Europäischen Kommission bewilligt werden.¹⁵ So war die Administration der Europäischen Kohäsionspolitik umso komplizierter, als sie Kapazitäten in verschiedenen Bereichen band. Dies lag eben an der ineffizienten Mittelverwendung, schlechten Evaluations- und Monitoringmechanismen sowie an der jeweiligen Bürokratie. Überdies war die Verantwortlichkeit zu zentralistisch und es gab hohe Verwaltungslasten.¹⁶ All diese Defizite sollen im Folgenden näher erörtert werden.

3.3.1.1. Kommunikationsprobleme undhöherer Vorbereitungsaufwand

Im grenzübergreifenden Bereich spielte sich in mindestens zwei häufig sehr unterschiedlichen politischen Systemen, unterschiedlichen Rechts- und Verwaltungssystemen sowie sehr unterschiedlichen Verwaltungskulturen eine derartige Programmplanung ab.¹⁷ Im Prinzip mussten viele Stellen beiderseits der Grenze mit national sehr unterschiedlichen Kompetenzzuschreibungen an dieser Programmplanung teilnehmen und es gab manchmal dabei sprachliche Probleme, die den Kommunikationsablauf stark beeinträchtigten, was dazu führte, dass im Vergleich zu den genannten „Mainstream-Programmen“ ein noch gleich höherer Vorbereitungsaufwand generiert wurde.¹⁸.Aufgrund allgemein geltender Vorschriften für alle Programme der Strukturfondspolitik mussten auch bei den ungleich höher mit Fördermitteln versehenen Programmtypen die gleichen Zeit- und Fristenerfordernisse erfüllt werden.¹⁹ Erwähnenswert ist auch die Tatsache, dass die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union über die Rolle der Gemeinschaft bei der Finanzierung von Programm rtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit, die Schaffung von grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in jener Förderperiode seitens der Bürger*innen auch mit beträchtlichen Kommunikationsproblemen verbunden war.

3.3.1.2. Grundsätzliche Probleme in weiten Bereichen national verwalteten programmtypen

Prinzipiell waren diese Programmtypen, die in weiten Bereichen national verwaltet wurden, mit mehreren Problemen konfrontiert. Diese sollten im Folgenden skizziert werden.

3.3.1.2.1 Einsätze der Strukturfondsmittel als politisches und administratives Problem

Nach Hubert Wagener u.a. war der Einsatz der Strukturfondsmittel „nicht nur ein politisches, sondern eben auch ein administratives Problem“, wobei er Folgendes sagte: „Hier muss die Kommission in Brüssel mit den nationalen und lokalen Behörden zusammenarbeiten, wobei möglicherweise sehr unterschiedliche Verwaltungspraktiken aufeinanderstoßen. Die Effizienz der Mittelverwendung steht wiederholt im Zentrum der Kritik und daraus folgender Reformen der Verwaltungsvorgänge. Programmplanung, Programmausführung, finanzielles Management und Kontrolle werden immer strikteren Regeln unterworfen."²⁰

3.3.1.2.2 Schwierigkeiten der Umsetzung der neuen Förderkonzeption in der Praxis

In ihrer beispielhaften Untersuchung hatten Heinelt u.a. bemerkt, dass es schwierig war, die neue Förderkonzeption in der Praxis umzusetzen, dies insofern, als sich die Programmplanung als sehr zeitaufwändig und komplex erwies und die ersten beiden Jahre nach der Reform dienten fast ausschließlich der Programmstellung dienten.²¹ Erwähnenswert ist die Tatsache, dass sich die entsprechenden Probleme nicht nur auf die erste mehrjährige Förderphase (1989-1993) beschränkten, sondern die Veränderungen, die immer wieder am „System“ mitjeder „Reform der Reform“ vorgenommen werden und die Regelungsdichte, die trotz aller „Vereinfachungsrhetorik“ der Kommission immer steigen, trugen dazu bei, dass Verzögerungen am Anfang einer Förderperiode bislang mehr oder weniger gewöhnlich wurden.²² Erst Ende 2001/ Anfang 2002, also etwa zwei Jahre nach dem eigentlichen Beginn der Förderperiode 2000-2006 wurde beispielsweise im Bereich der grenzübergreifenden Gemeinschaftsinitiative Interreg III ein wesentlicher Teil der operationellen Programme von der Europäischen Kommission bewilligt.²³

3.3.1.2.3 Sehr aufwändige Änderungs- und Genehmigungsverfahren

Konkrete Entwicklungen mussten wie bei jeder mehrjährigen Planung über einen langen Zeitraum vorbedacht werden.²⁴ Mittlerweile erfolgten bei den zugrunde liegenden sozioökonomischen und anderen wichtigen Rahmenbedingungen sehr schnelle Veränderungen und daher wurden normalerweise sehr aufwändige Änderungs- und Genehmigungsverfahren unter Einbeziehung der Kommission, insbesondere auch bezüglich der rechtlich verbindlichen Mittelzusage erfordert, um darauf zu reagieren.²⁵ In diesem Zusammenhang stipulierte Becker, dass lange Laufzeit der Programme ohnehin die Möglichkeit zur Anpassung an veränderte ökonomische Bedingungen erschwere und dass die operationellen Programme von den regionalen Programmplanungsbehörden auf der Grundlage einer Stärken-Schwächen-Analyse vor Beginn der Förderperiode für die Laufzeit von sieben Jahren erarbeitet werden.²⁶

3.3.1.2.4 Die der Einführung der „n+2- Regel" zugrunde liegenden Probleme

Die neu eingeführte „n+2-Regel“²⁷ hatte seit Anfang der Förderperiode 2000-2006 die grenzübergreifende Zusammenarbeit beträchtlich zusätzlichen Zwängen unterworfen, die von den angegangenen Akteuren nur noch mit äußerster Schwierigkeit bewältigt werden konnten. Besagte Regel führte dazu, dass EU-Fördermittel in einem gegebenen operationellen Programm verfielen, wenn diese nicht bis zum Ablauf des zweiten Jahres nach dem Jahr des jeweiligen „Mittelbindung“ (daher „n+2“) auf Programmebene „tatsächlich“ und ordnungsgemäß verausgabt, belegt, geprüft, bescheinigt und gegenüber der Kommission im Rahmen eines Erstattungsantrages geltend gemacht worden war.²⁸ Überdies wurden eine Reihe weiterer programmtechnischer und programmorganisatorischer zu Voraussetzungen gemacht, damit die entsprechende Auszahlung durch die Kommission erfolgen konnte.²⁹ Diese Vorschrift führte in der Praxis grenzübergreifender Programm- und Projektabwicklung zur allmählichen Verringerung der zeitlichen Spielräume für die notwendigen sehr zeitaufwändigen Konzentrations- und Abstimmungsprozesse, was dazu führte, dass in der Praxis die gesamte Bandbreite von Problemen grenzübergreifender Entscheidungs- und Verwaltungsprozesse weiter verschärft wurde.³⁰

3.3.2 Endogene Entwicklung, Partnerschaft und Dezentralisierung

Immer wieder wurde seit Beginn der Strukturfondsreformen in den 1980er Jahre versucht, „zentralistische“ Fehlsteuerungen bei der Umsetzung der EU-Fördermaßnahmen zu meiden.³¹ Dass die Strukturfondsregelungen auch in der vierten Reformphase nach wie vor unter dem Verdacht standen, „zu zentralistisch“ zu sein, ließ vermuten, dass ursprüngliche Forderungen und Vorstellungen zur Entwicklung der Kohäsionspolitik nicht in dem Maße zur Verwirklichung kamen, wie dies beabsichtigt oder behauptet worden war.³² In der grenzübergreifenden Zusammenarbeit bestand folgende Probleme: Endogene Potentiale konnten prinzipiell umso weniger Gegenstand gemeinsamer Strategien sein, je mehr die Freiheitsgrade regionaler und lokaler Autonomie beiderseits der Grenze unterschiedlich war.^{33 34}

Überdies wirkten die Vorschriften zur „Partnerschaft“ in ihrer damals gültigen Form bei grenzübergreifenden Programmen zunächst einmal als Potenzierung der Zahl einzubeziehender Stellen und Vereinigungen und damit schlichtweg als erheblicher zusätzlicher Aufwand.³⁵ Obwohl zusätzliche Programmdokumente über Grenzen hinweg zur Dezentralisierung gedacht waren, hat in der Praxis ihre Erarbeitung in besonderer Weise dazu beigetragen, dass der „Programmierungsprozess“ komplexer wird.³⁶

3.3.3 Zur Problematik der Festlegung der Fördergebietskulisse

Die Europäische Union hatte im Rahmen der Interreg A-Programme eine einheitliche und sehr restriktive Regelung für die sogenannte Fördergebietskulisse der grenzübergreifenden Ausrichtung dieser Gemeinschaftsinitiative durchgesetzt.³⁷ Sehr unterschiedlich groß geschnittene Räume beiderseits der Grenze zu „Kooperationsräumen“ oder „Programmgebieten wurden willkürlich durch die Festlegung auf die so genannte NUTS III- Ebene³⁸ mit „Grenzberührung“ zusammengelegt. So durfte zum Beispiel im Saarland - abgesehen von einer europaweit geltenden, aber wenig handhabbaren Ausnahmeregel - der Landkreis Neunkirchen eigentlich nicht mehr im Rahmen von Interreg A gefördert werden, obwohl er teilweise nur ca. 15 Km von der französischen Grenze entfernt gelegen ist, während in der benachbarten französischen Partnerregion Lothringen Gebiete bis zu einer Entfernung von etwa 60 km zur saarländischen Grenze noch problemlos gefördert werden konnten, da in Frankreich die prinzipiell deutlich größer geschnittenen Departements die Kategorie „NUTS III“ bilden.³⁹ In der Vergangenheit hatte in der sogenannten Großregion Saar-Lor-Lux­Rheinland-Pfalz-Wallonie diese Festlegung der Fördergebietskulisse immer wieder zu Missverständnissen, Problemen und Konflikten geführt, dies insofern, als Weite Teile der Großregion von einer Förderung durch Interreg A ausgeschlossen war, obgleich in dieser „europäischen Kernregion“ wesentliche Kooperationsbeziehungen, v.a. auch im Bereich von Politik und Wirtschaft, auf der eher großräumigen regionalen Ebene stattfinden.⁴⁰ Überdies wurde in der Förderperiode 2007-2013 darauf verzichtet, für das Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“, das die weniger rückständigen Regionen betraf, Fördergebiete auf europäischer Ebene festzulegen, um im Sinne der Lissabon-Strategie und der ökonomischen Wachstumstheorie die Förderung von Wachstumskernen bzw. Clustern zu ermöglichen und dadurch nahm eben das Finanzvolumen für die Unterstützung von reicheren Ländern zu.⁴¹

3.3.4 Die Problematik der Europäischen Bürokratie

Nach Ergebnissen der Untersuchungen von Heinelt u.a. konnte der Widerspruch zwischen „Vereinfachungs- und „Dezentralisierungsrhetorik“ einerseits und der Problematik überaus komplexer Realitäten der Strukturfondsverwaltung andererseits zumindest teilweise durch eine Art doppelte Kommunikationsblockade im Beratungs- und Entscheidungsprozess zur Gestaltung der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften erklärt werden: Weder schien die kommissionsinterne Kommunikation zwischen den „Entscheidern“ und den Stellen, die über „Implementationswissen“ verfügten, zu funktionieren, noch funktionierte diese Art von Know­how-Transport in den Mitgliedstaaten (d.h. zwischen den Stellen, die jeweils auf EU-Ebene über die künftigen Regelungen mitberieten bzw. mitentschieden undjenen, die „vor Ort“ über das Basiswissen verfügten, welche Wirkungen die jeweiligen Regelungen in der Praxis erzeugen).⁴² Des Weiteren waren die Regelungen und Vorschriften für die Implementationsstrukturen nicht Gegenstand politischer Entscheidungsprozesse und der „Politik“ wurde die Brisanz von Fehlentscheidungen in diesem Bereich nicht oder unter Umständen zu spät bewusst.⁴³ „Zu viele, zu unterschiedliche und zum Teil zu widersprüchliche Einzelinteressen werden offenbar europaweit über die Kohäsionspolitik „vermittelt“ und bedrohen das System durch Überlastung oder gar Paralysierung“.⁴⁴ Für die Förderperiode 2014­2020 wurden die Vorschriften in einigen Details bezüglich der Umsetzung des neuen Zieles „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ bzw. mit Wirkung auf dieses verändert.⁴⁵

Im Folgenden soll der Frage nachgegangen werden, ob und inwiefern in der laufenden Förderperiode (2014-2020) die oben erläuterten Probleme Lösungen gefunden haben oder diese trotzdem noch bestehen.

4 Die neue Förderperiode 2014-2017 und deren Problemstellungen

4.1 Zur Problemstellung der Interterritorialen Zusammenarbeit in der neuen Förderperiode

Im Gegensatz zur Förderperiode 2007-2013, in der das Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ nur 7,75 Mrd. als Fördermittel bekam (2,5% der Gesamtmittel im Rahmen der damaligen Kohäsionspolitik ), betragen seine Fördermittel 2,75 der aus dem EFRE, dem ESF und dem Kohäsionsfonds für die Programmplanungszeit 2014 bis 2020 für Verpflichtungen zugewiesenen verfügbaren Gesamtmittel, das ist 8 948 259 330 EUR.⁴⁶ Dies Zeigt, dass die Fördermittel in der neuen Förderperiode erhöht wurden. Doch diese Mittel erweisen sich als sehr gering, wenn man sie mit denen vergleicht, die für das „Ziel Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ ausgegeben werden. In der Tat belaufen sich die Mittel dafür auf 96,33% der Gesamtmittel (d.h. insgesamt 313 197 435 409 EUR).⁴⁷ Dieser große Unterschied weist zweifellos auf ein Ungleichgewicht in der aktuellen Förderung hin.

4.2 Zur Problematik der Fördergebietskulisse und der Komplizierten, komplexen und zentralistischen EU-Strukturfondsförderung

Das in der Förderperiode 2007-2013 bestehende Problem der Fördergebietskulisse existiert noch in der laufenden Periode, dies insofern, als es immer noch Restriktionen bei der Förderung bestimmter Gebiete gibt. Bezüglich der Förderung des Ziels „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ werden im Rahmen der Union der NUTS-3-Ebene die Regionen, die von Programmen im Rahmen der externen Finanzinstrumente der Union abgedeckt werden und alle Regionen der Union der NUTS-3-Ebene an Seegrenzen, die nicht mehr als 150 km voneinander entfernt sind, von der Förderung ausgeschlossen, um der Kohärenz und Kontinuität der Kooperationsprogrammgebiete des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu folgen.⁴⁸ Überdies ist die Förderung konkreter Projekte im Rahmen so genannter operationeller Programme immer sehr kompliziert, da diese vor ihrer Umsetzung zunächst der Europäischen Kommission zur Genehmigung vorgelegt werden müssen.⁴⁹ In der Tat sind auch in dieser Förderperiode zahlreiche Informationen erforderlich, damit ein Projekt von der EU- Kommission bewilligt wird. Dadurch entstehen hohe Verwaltungslasten seitens der Verwaltungsbehörde. Dies hat eben auch zur Folge, dass es zu lange dauert, bis die beantragten Fondsmittel zur Umsetzung des jeweiligen Projekts zugewiesen werden.⁵⁰

4.3 Zur Problematik der immer noch herrschenden mehrjährigen Programplanung und derthematischen Konzentration

Immer mehr zeigt sich der Zeitaufwand und die Komplexität der Förderung grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als entscheidendes Problem. In der Tat werden noch dieselben zeitaufwändigen Bearbeitungsverfahren wie früher verwendet. So wird beispielsweise im Hinblick auf die Mittelzuweisungen für das Ziel „Investition in Wachstum und Beschäftigung“ und für das Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ folgendes komplexe vorgenommene Verfahren festgestellt: „2016 überprüft die Kommission in ihrer technischen Anpassung für das Jahr 2017 gemäß Artikel 4 und 5 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 die Gesamtzuweisungen jedes Mitgliedstaates im Rahmen des Ziels "Investitionen in Wachstum und Beschäftigung" für den Zeitraum 2017 bis 2020 und wendet dabei die Zuweisungsmethode nach Ziffer 1 bis 16 des Anhangs VII auf der Grundlage der aktuellsten verfügbaren Statistiken und - für die Mitgliedstaaten mit begrenzten Zuweisungen - des Vergleichs des für die Jahre 2014 und 2015 festgestellten kumulierten nationalen BIP mit dem im Jahr 2012 geschätzten kumulierten nationalen BIP gemäß Ziffer 10 des Anhangs VII an. Die Gesamtzuweisungen werden entsprechend angepasst, wenn eine kumulative Abweichung von mehr als /-5 % zwischen den geänderten Zuweisungen und den Gesamtzuweisungen vorliegt. Gemäß Artikel 5 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 werden die Anpassungen zu gleichen Teilen auf die Jahre 2017 bis 2020 verteilt; die jeweiligen Obergrenzen des Finanzrahmens werden entsprechend geändert. Die Nettoauswirkungen - ob positiv oder negativ - dieser Anpassungen dürfen insgesamt 4 000 000 EUR nicht übersteigen. Nach der technischen Anpassung nimmt die Kommission mittels Durchführungsrechtsakten einen Beschluss an, in dem die geänderte jährliche Aufteilung der Gesamtmittel für jeden Mitgliedstaat festgelegt wird.“⁵¹

Was die thematischen Ziele anbelangt, so ist zu erwähnen, dass unter der 11 thematischen Zielen nur auf 4 konzentriert wird: ,, Mindestens 80% der für jede grenzüberschreitende Zusammenarbeit und für jedes transnationale Programm zugewiesenen EFRE-Mittel werden bis zu maximal vier der thematischen Ziele, die unter Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 103/2013 aufgeführt sind, konzentriert.“⁵²

Neben den bisher festgestellten Problembereichen gibt es weitere, die im Laufe der Zeit aufgetreten sind. Diese sollen im Folgenden hervorgehoben werden.

4.4 Das aktuelle Problem des Ungleichgewichts beim laufenden mehrjährigen Finanzrahmen

Der mehrjährige Finanzrahmen (MFR), der zu den umstrittensten Dossiers in der EU gehört⁵³, legt fest, wie viel die Staatengemeinschaft über sieben Jahre maximal ausgeben darf. Das Hauptproblem ist, dass die EU wegen des Brexits über weniger Geld verfügt und trotzdem mehr für Forschung, Digitalisierung, Klimaschutz, Migration, Verteidigung und andere Dinge ausgeben will.⁵⁴ Dass nicht alle Mitgliedstaaten so viel aus dem Geldtopf der EU zurückerhalten, wie sie dazu beigetragen haben, sorgt für Streit. Ein Ungleichgewicht kann dadurch konstatiert werden, dass Deutschland der größte Nettozahler ist, während beispielsweise Polen zu den Ländern gehört, die viel mehr als ihre Beiträge zurückerhalten.⁵⁵ Daher kann also etwa angenommen werden, dass die Ostländer wie Polen, Tschechen und Slowakei übergefördert werden, dies insofern, als sie von dem Kohäsionsfonds stark profitieren, was als ungerecht empfunden wird und als Defizit in der aktuellen Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der EU- Kohäsionspolitik betrachtet werden kann.⁵⁶ Wie schwerwiegend ist die Auswirkung des Brexits auf die Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit in der EU-Kohäsionspolitik? Dieser Frage wird im Folgenden nachgegangen.

4.5 Die Auswirkung des Brexits auf die Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit.

Die Tatsache, dass Großbritannien, die nach Deutschland als zweitgrößter EU-Nettozahler galt, aus der EU austrat und dass es dadurch für die EU neue Aufgaben auftreten, führt dazu, dass die Mitgliedstaaten die Kohäsionspolitik und die Haushaltslücke kompensieren müssen. In der Tat sollen ihre Beitragszahlungen von derzeit rund ein Prozent auf 1,114 Prozent der Wirtschaftsleistung angehoben werden.⁵⁷ Dies ist insofern problematisch, als die EU bis 2027 rund 1,135 Milliarden Euro und damit 1,1 Prozent des Bruttonationaleinkommens der EU-27 ausgeben soll - 18 Prozent gegenüber dem derzeitigen Finanzrahmen 2014 bis 2020.⁵⁸

Sollen die von der neuen Kommission geplanten Ausgaben ohne zusätzliche Beiträge der Mitgliedstaaten finanziert werden, muss bei den beiden größten Posten - der Landwirtschaft und Unterstützung für ärmere Länder - gespart werden, was viel Konfliktpotential birgt.⁵⁹

Im folgenden Kapitel soll eine Reihe von für die Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit relevanten Vereinfachungsmaßnahmen in der Kohäsionspolitik 2021-2027 gegenüber der Förderperiode 2014-2020 und der ihr vorausgehenden dargestellt werden.

5 Einige relevante Vereinfachungsmaßnahmen in der Kohäsionspolitik 2021-2027

Unter den im Handbuch zu Vereinfachungsmaßnahmen der Kohäsionspolitik 2021-2027 skizzierten 80 Maßnahmen⁶⁰ werden im Folgenden nur diejenigen dargestellt, die mit den Problemstellungen verbunden sind, die im zweiten und dritten Kapitel der vorliegenden Arbeit hervorgehoben wurden. Dabei soll auf die 10 darin angeführten Punkte bzw. Rahmen eingegangen.

5.1 Rechtsrahmen - ein knapper einheitlicher Rechtsrahmen für Rechtssicherheit von Anfang an

5.1.1 Einheitliches Regelwerk für sieben Fonds unter geteilter Mittelverwaltung : Maßnahme Nr. 1

- Zum ersten Mal werden sieben Fonds durch einen einfachen Rahmen geregelt. Dieses einfache, jedoch umfassende Regelwerk enthält angepasste Durchführungsvorschriften für alle.

5.1.2 (Fast) alle Vorschriften an einer Stelle, auf einen Blick: Maßnahme Nr. 4

- Die Anzahl der Befugnisse ist erheblich reduziert. Befugnisse regulieren operationelle Einzelheiten in Durchführungsverordnungen oder delegierten Verordnungen, sie können allerdings erst nach Inkrafttreten des CPR ausgearbeitet werden. Diese Änderung erhöht daher die Rechtssicherheit und reduziert mögliche Verzögerungen. Im Zeitraum 2014-2020 waren es fast 50; für den Zeitraum 2021-2027 haben wir 9 (Durchführungsbeschlüsse der Kommission nicht mitgerechnet).

5.2 Politikrahmen - ein gestraffter Rahmen für eine einfachere Programmplanung

5.2.1 Kürzeres Menü, mehr Flexibilität : Maßnahme Nr. 8

- Die elf thematischen Ziele des Zeitraums 2014-2020 werden zu fünf Politikzielen zusammengefasst. Weiter gefasste Politikziele sind einfacher für die Berichterstattung und ermöglichen es den Mitgliedstaaten, Mittel innerhalb einer Priorität flexibler umzulagern.

5.2.2 Einfachere Vorschriften für eine thematische Konzentration: Maßnahme Nr. 10

- Die thematische Konzentration wird nun auf nationaler Ebene kalkuliert, wodurch die Mitgliedstaaten eine größere Flexibilität und Wahlmöglichkeiten auf regionaler Ebene erhalten. Thematische Konzentration des EFRE berücksichtigt Entwicklungsniveaus, die Anforderungen der thematischen Konzentration des ESF+ in den Bereichen, die durch relevante länderspezifische Empfehlungen abgedeckt werden, Jugend und Bekämpfung materieller Deprivation werden an die Bedürfnisse der Mitgliedstaaten angepasst.

5.2.3 Einfachere Formulierungen für Politikziele: Maßnahme Nr. 11

- Politikziele (und spezifische Ziele) legen Zielsetzungen dar anstelle von langen Beschreibungen von Elementen, Mitteln und Einzelheiten möglicher Maßnahmen.

5.3 Voraussetzungen - weniger strategisch ausgerichtete Anforderungen zur Erhöhung der Wirksamkeit politischer Maßnahmen

5.3.1 Weniger grundlegende Voraussetzungen: Maßnahme Nr. 12

- 20 Voraussetzungen anstelle von fast 40 im Zeitraum 2014-2020: Maßnahme 12
- Die Voraussetzungen sind stark auf Politikbereiche fokussiert, die sich am stärksten auf die Wirksamkeit der Maßnahmen der Kohäsionspolitik auswirken. Sie betreffen nicht bestehende gesetzliche Verpflichtungen. Außerdem betreffen sie nicht Bereiche, für die andere Maßnahmen (wie die Planung von Prioritäten, ProjektBerechtigungskriterien oder Maßnahmen bezüglich administrativer Kapazitäten) geeigneter sind.

5.3.2 AutomatischeAnwendbarkeit: Maßnahme Nr. 14

- Es muss nicht geprüft werden, ob eine grundlegende Voraussetzung anwendbar ist oder nicht - wenn die entsprechende spezifische Zielsetzung ausgewählt ist, gilt sie.

5.3.3 Aufhebung der Verpflichtung zur Erstellung von Aktionsplänen: Maßnahme Nr. 15

- Zu Beginn des Programmplanungszeitraums werden die Bedingungen festgelegt. Es besteht keine Pflicht, Aktionspläne zu formulieren und einzureichen, wenn die Bedingungen zu Beginn des Programms nicht erfüllt sind - die Bedingungen selbst stellen die Grundlage für die Maßnahme dar. Dadurch sollte der Fokus auf die Durchführung gerichtet werden und nicht auf die Berichterstattung. Damit würde der Verwaltungsaufwand gesenkt werden.

5.4 Schnellere und strategischere Programmplanung - für einen schnellen und einfachen Beginn der Durchführung

5.4.1 Keine Änderungen der PV mehr nach der ersten Annahme: Maßnahme Nr. 19

- Die PV wird die Programmverhandlungen zu Beginn lenken; sie wird danach aber nicht mehr geändert. Im Zeitraum 2014-20 musste allen Programmänderungen in einer veränderten PV Rechnung getragen werden - ein erheblicher administrativer Aufwand für die Programmbehörden.

5.4.2 Kürzere und besser strukturierte Programme: Maßnahme Nr. 25

- Die Programmtexte werden „leichter“ und auf die Verwirklichung der Ziele und die Zuweisungen je Fonds fokussiert sein. Informationen werden nur einmal in einem praktischen Kontext erforderlich sein - langwierige, sich wiederholende Beschreibungen können vermieden werden.

5.4.3 Kein Kommissionsbeschluss für unwesentliche Mittelübertragungen innerhalb eines Programms: Maßnahme Nr. 27

- Es besteht eine größere Flexibilität hinsichtlich kleinerer finanzieller Korrekturen an einem Programm - bei der Übertragung von bis zu 5 % der Mittelzuweisung einer

Priorität innerhalb desselben Fonds und Programms (mit einer Gesamtobergrenze von 3 % der Zuweisungen für ein Programm) muss das Programm nicht geändert werden.

5.5 Territoriale Instrumente - einfachere Gestaltung, die auf lokale Situationen zugeschnitten ist

5.5.1 Einheitliche Vorschriften für alle territorialen Instrumente: Maßnahme Nr. 35

- Ein gemeinsamer Ansatz für alle territorialen Instrumente, mit dem verschiedene Gebiete abgedeckt werden, mit einer Aufstellung bestimmter Mindestanforderungen für lokale Strategien.

5.5.2 Klarheit über den Status lokaler Behörden: Maßnahme Nr. 36

- Einfachere Regeln betreffend den Status der lokalen Behörden, Klärung, wann der Status der „zwischengeschalteten Stelle“ erforderlich ist.

5.6 Eine einfachere Umsetzung - schnellere und unkompliziertere Lieferung von Ergebnissen

5.6.1 Keine speziellen Vorschriften und Verfahren für Großprojekte: Maßnahme Nr. 41

- Das Verfahren für Großprojekte wird aufgehoben: die Genehmigung der Kommission ist für keine speziellen Projekte mehr erforderlich.

5.6.2 Ausgabenberechnungen, wenn Projekte verschiedene Regionskategorien abdecken: Maßnahme Nr. 48

- Für EFRE wird ein vereinfachter Ansatz mit anteiliger Finanzierung für die Mittelverwendung vorgeschlagen, um die Durchführung und Verwaltung von Projekten in unterschiedlichen Kategorien von Regionen zur unterstützen. Dies wird insbesondere Projekten helfen, die das gesamte Gebiet eines Mitgliedstaates abdecken. Für ESF+ ist die Bedingung, dass die Vorhaben dem Programm zugute kommen. Daher steht es den Mitgliedstaaten frei, die Ausgaben vollständig einer der Regionskategorien in einer Priorität zuzuweisen oder sie können einen anteiligen Ansatz verwenden, wenn das Programm mehr als eine Regionskategorie abdeckt.

5.6.3 Ein unkompliziertes System für Übertragungen zwischen Fonds und Instrumenten:

Maßnahme Nr. 49

- Ein flexibler und einfacher Übertragungsmechanismus für eine wirksame Unterstützung dort, wo es erforderlich ist. Komplexe Probleme infolge der Kombination von Finanzierungen können vermieden werden - es gilt eine Reihe einheitlicher Regeln (die des Empfänger-Fonds oder -Instruments).

5.7 Verwaltung, Kontrolle und Prüfung - einfacheres und angemessenes System mit starkem Vertrauen auf nationale Systeme

5.7.1 Reduzierung der Anzahl von Überprüfungen: Maßnahme Nr. 52

- Ein angemessenerer Ansatz bei Verwaltungskontrollen durch die Einführung risikobasierter Überprüfungen der Verwaltung, anstelle einer vollständigen Abdeckung der Vorhaben. Dies impliziert eine erhebliche Reduzierung des Kontrollaufwands, wobei die Gesamtverwaltungskosten um 2-3 % für Kohäsionsfonds verringert werden.

5.7.2 Vorkehrungen für die Einzige Prüfung: Maßnahme Nr. 54

- Die Kommission prüft nur die Prüfbehörde, wenn ihre Stellungnahme zuverlässig ist und der Mitgliedstaat Teil der Zusammenarbeit mit der Europäischen Staatsanwaltschaft ist.
- EFRE-Projekte und Projekte des Kohäsionsfonds unter 400 000 EUR förderfähiger Kosten und ESF-Projekte unter 300 000 EUR werden nur einmalig vor dem Abschluss geprüft. Andere Projekte nur einmal pro Geschäftsjahr.

5.8 Finanzinstrumente (Fl) - einfachere und weniger detaillierte Bestimmungen

5.8.1 Beitrag zu InvestEU - Kombination von EU-Mitteln im Rahmen eines einheitlichen

Regelwerks : Maßnahme Nr. 60

- Die Verwaltungsbehörden können in der PV-Phase entscheiden, zu InvestEU beizutragen und ihre FI durch die vier Politikfenster einzusetzen, wodurch sie vom Haushaltsgarantiemechanismus auf EU-Ebene profitieren: verbesserte Hebelwirkung, bessere Komplementarität, erhöhte Risikoabdeckung, bessere Skaleneffekte, geringerer Verwaltungsaufwand, vereinfachter Rechenschaftsrahmen. Es gelten die Regeln von InvestEU - keine Komplexität mehr, die sich aus der Vielzahl von Regelwerken ergibt.

5.8.2 Einfachere Vorschriften überVerwaltungskosten und Gebühren: Maßnahme Nr. 62

- Die Vorschriften über Verwaltungskosten und Gebühren wurden vereinfacht, bleiben aber weiterhin leistungsbasiert, um eine effiziente Verwaltung zu fördern.

5.8.3 Klarere Regeln über die Wiederverwendung von Mitteln : Maßnahme Nr. 64

- Die Regeln über die Wiederverwendung von Rücküberweisungen wurden einfacher und klarer gestaltet. Dies ermöglicht reibungslosere Prozesse und Übergänge zwischen den Programmplanungszeiträumen.

5.9 Begleitung und Bewertung - häufigere, aber leichtere Berichterstattung, angepasste Bestimmungen

5.9.1 Berichterstattung in Echtzeit anstellejährlicher Berichte: Maßnahme Nr. 68

- Regelmäßig elektronisch übermittelte Daten betreffend die aktuellsten Informationen und Daten werden in die offene Datenplattform eingespeist. Der administrative Aufwand in Verbindung mit der Überwachung und Berichterstattung wird erheblich reduziert, wobei der politische Dialog zwischen den zentralen Partnern - die Kommission, die Mitgliedstaaten und der Begleitausschuss - besser strukturiert und transparenter ablaufen und auf die Lösung von Durchführungsproblemen fokussiert sein wird. Jährliche Durchführungsberichte und Fortschrittsberichte werden abgeschafft.

5.9.2 Abschaffung der leistungsgebundenen Reserve: Maßnahme 70

- Dies beseitigt die Unbeweglichkeit und die Komplexität in Verbindung mit der Verwaltung von 6 % der Zuweisungen, die in den Finanztabellen aufgehoben werden. Keine Bestimmung

5.10 Interreg - ein einheitlicher integrierter Rechtsrahmen, der auf den spezifischen Kontext der Kooperation zugeschnitten ist

5.10.1 Interreg-ein einheitliches Branding: Maßnahme Nr. 75

- Eine einfache Bezeichnung mit einem einheitlichen Branding aller Handlungsstränge und Initiativen zur Förderung der Zusammenarbeit in Europa.

5.10.2 Aufhebung der Ausgabenbegrenzung für Ausgaben außerhalb des Programmgebiets: Maßnahme Nr. 77

- Durch die Aufhebung der Ausgabenbegrenzungen für Ausgaben außerhalb des Programmgebiets wird das System wesentlich beweglicher und einfachere und flexiblere Kooperationsvereinbarungen werden möglich.

5.10.3 Fonds für kleine Projekte: Maßnahme Nr. 78

- Einfachere Durchführungsmodalitäten für die Auswahl kleinerer Projekte, solange das Gesamtvolumen des Fonds für kleine Projekte 20 Mio. EUR oder 15 % des Programms nicht überschreitet. Es besteht keine Voraussetzung, um eine zwischengeschaltete Stelle für diesen Zweck zu werden, und die Rechtssicherheit wurde erhöht. Projekte im Rahmen des Fonds für kleine Projekte werden als „kleine Projekte“ definiert, die durchführenden Akteure sind „Endbegünstigte“ und nicht Begünstigte, und damit wird der Verwaltungsaufwand gesenkt. Obligatorische Nutzung von vereinfachten Kostenoptionen senkt den Verwaltungs­und Kontrollaufwand für die Endbegünstigten weiter.

6 Fazit

Am Ende der vorliegenden Arbeit, deren Ziel darin bestand, die grundsätzliche Problematik der Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit im Rahmen der Kohäsionspolitik der EU zu erläutern, kann gesagt werden, dass die Kohäsionspolitik ein komplexes und sich immer mehr veränderndes System ist, dessen Veränderungen komplexe Probleme mit sich bringen. Es wurde anhand einer allgemeinen Darstellung der Kohäsionspolitik in ihrer Funktionsweise und historischen Entwicklung gezeigt, welche Fördermitteln- und Instrumente von der Kohäsionspolitik verwendet wurden, um die grenzüberschreitende Solidarität zu verstärken. Danach wurde auf die alte Förderperiode eingegangen, um festzustellen, welche Probleme es damals gab. Dabei wurde eben beobachtet, dass die grundsätzlichen Problemstellungen in der damaligen Förderperiode 2007-2013 mit der Bürokratie und Zeitaufwand, der regionalen und interterritorialen Integration, dem mehrjährigen Finanzrahmen und der Kommunikation verbunden waren. Anschließend wurde anhand der laufenden Förderperiode 2014-2020 überprüft, ob die damals existierenden Probleme heute noch bestehen und ob es Verbesserungen gegeben hat. Festgestellt wurde dabei, dass die Tatsache, dass es in der neuen Förderperiode einige Modifizierungen zur Aufhebung alter Verordnungen gibt, zwar zu einigen nicht außer Acht zu lassenden Verbesserungen in der Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik geführt hat, aber neue andere Formen nehmende Probleme mit sich gebracht haben. Erwähnt wurde dabei vor allem der wohl bekannte und sehr aktuelle Fall des Brexits, der insofern einen großen Einfluss auf die Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik hat, als Großbritannien, der als einer der größten Nettozahler in der EU war, keine finanziellen Beiträge in den EU-Geldtöpfen leisten wird, was sich beträchtlich auf die Verteilung des EU- Budgets negativ auswirken wird. Zuletzt wurden einige entscheidende Vereinfachungsmaßnahmen in der Kohäsionspolitik 2021-2027 aufgelistet. Doch mit der Ausbreitung der aktuellen Corona-Krise, die sich eben auf die wirtschaftliche Lage der Europäischen Union auswirkt, lässt sich die Frage stellen, ob dadurch - abgesehen von dem mit sich bringenden schwerwiegenden finanziellen Folgen des Brexits - keine neuen Problemstellungen bei der Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit in der EU- Kohäsionspolitik entstehen werden.

7 Quellenangabe

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Halmes, Gregor (2008): Strukturfonds, europäische Bürokratie und grenzübergreifende Projekte, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (EZFF) (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2008, Föderalismus. Subsidiarität und Regionen in Europa, Band 9, Baden-Baden (Nomos), S. 505-519

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Rabatte für Berlin, Regierungserklärung Weniger Geld für EU-Haushalt?, in: Das Parlament, 21 Oktober 2019, S. 10 (zuletzt abgerufen am 26.08.2020)

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Schmutz, Christoph G (2019).: Wie stark wird Berlin nach dem Brexit zur EU-Kasse gebeten?, In Brüssel nimmt der Streit um den nächsten langfristigen Haushalt an Fahrt auf, in: Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 1. November 2019, S.11 (zuletzt abgerufen am 26.08.2020)

Schmutz, Christoph G (2019).: „Der schwierigste Arbeitsplatz“, Ursula der Leyen will die EU grüner, digitaler und sicherer machen - das dürfte ihr schwerfallen, in : Neue Zürcher Zeitung (NZZ), Brüssel 2. Dezember 2019, S. 3, (zuletzt abgerufen am 26.08.2020)

Verordnung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit besonderen Bestimmungen zur Unterstützung des Ziels "europäische territoriale Zusammenarbeit" aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), in: Amtsblatt der Europäischen Union, L347/259 vom 20.12.2013

Verordnung (EU) Nr. 1301/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und mit besonderen Bestimmungen hinsichtlich des Ziels "Investitionen in Wachstum und Beschäftigung" und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006, in: Amtsblatt der Europäischen Union, L 347/2789 vom 20.12.2013

Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.

Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates, in: Amtsblatt der Europäischen Union, L347/320 vom 20.12.2013 Zahlen oder Sparen , Europa Experten fordern deutlich höhere EU-Ausgaben ab 2021 - oder massive Kürzungen bei der Transferpolitik, in: Das Parlament, 28. Oktober 2019, S. 7 (zuletzt abgerufen am 26.08.2020) 20 Vgl. Becker, Peter 2009: Die europäische Kohäsionspolitik und ihre Modernisierung, SWP- Studie, Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, S.9, http://www.swpberlin.org/fileadmin/contents/products/studien/2009 S05 bkr ks.pdf

[...]

---

¹ Vgl. Becker, Peter 2009: Die europäische Kohäsionspolitik und ihre Modernisierung, SWP- Studie, Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, S.9.

² Vgl. Becker, Peter 2013: Die neue europäische Kohäsionspolitik 2014-2020, SWP-Studie, Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, S.30., www.forschungsnetzwerk.at/downloadpub/vortrag eu Becker EKD Koni'erenz.ndi '

³ Vgl. ebenda.

⁴ Vgl. ebenda, S.32.

⁵ Vgl. ebenda, S. 33.

⁶ Halmes, Gregor 2008: Strukturfonds, europäische Bürokratie und grenzübergreifende Projekte, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (EZFF) (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2008, Föderalismus. Subsidiarität und Regionen in Europa, Band 9, Baden-Baden (Nomos), S. 506.

⁷ Vgl. ebenda, S. 506.

⁸ Vgl. ebenda, S. 506 f.

⁹ Vgl. ebenda, S. 507.

¹⁰ Vgl. ebenda, S. 507.

¹¹ Vgl. Sturm, Roland/Pehle, Heinrich 2005: Das neue deutsche Regierungssystem, 2. Aufl., Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 317f. zitiert nach Halmes, Gregor 2008: Strukturfonds, europäische Bürokratie und grenzübergreifende Projekte, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (EZFF) (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2008, Föderalismus. Subsidiarität und Regionen in Europa, Band 9, Baden-Baden (Nomos), S. 507

¹² Vgl. Heinelt, Hubert/Kopp-Malek, Tanja/Lang, Jochen/Reissert, Bernd 2005: Die Entwicklung der EU-Strukturfonds als kumulativer Politikprozess, Baden-Baden: Nomos. Zu den rechtlichen Grundlagen des auf die Strukturfonds bezogenen „Planungs-, Verwaltungs- und Finanzierungsverbundes“ vgl. v.a. Schöndorf-Haubold, Bettina 2005: Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft. Rechtsformen und Verfahren europäischer Verbundverwaltung, München: Beck. Zitiert nach Halmes 2008, S. 508.

¹³ Vgl. Halmes 2008, S. 508 f.

¹⁴ Vgl. Wagener, Hubert/Eger, Thomas/Fritz, Heiko 2006: Europäische Integration, Recht und Ökonomie, Geschichte und Politik, München: Vahlen, S. 504 , zitiert nach Halmes, Gregor 2008, S. 509

¹⁵ Vgl. Halmes 2008, S. 509 f.

¹⁶ Becker, Peter 2009: Die europäische Kohäsionspolitik und ihre Modernisierung, SWP- Studie, Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, S. 26, http://www.swpberlin.org/fileadmin/contents/products/studien/2009 S05 bkr ks.pdf

¹⁷ Vgl. ebenda, S. 510.

¹⁸ Vgl. ebenda.

¹⁹ Vgl. ebenda.

²⁰ Vgl. Wagener/Eger/Fritz 2006 (Fn. 11), S. 504, zitiert nach Halmes 2008, S. 510.

²¹ Vgl. Heinelt/Kopp-Malek/Lang/Reissert 2005 (Fn. 9), S. 60f. Zitiert nach Halmes 2008, ebenda.

²² Vgl. Halmes 2008, S. 510 f.

²³ Vgl. Halmes 2008, S. 511.

²⁴ Vgl. Wagener/Eger/Fritz 2006 (Fn. 11), S. 504, zitiert nach Halmes 2008, S. 511.

²⁵ Vgl. Halmes 2008, S. 508.

²⁶ Becker, Peter 2013: Die neue europäische Kohäsionspolitik 2014-2020, SWP-Studie, Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, www.forschungsnetzwerk.at/downloadpub/vortrag eu Becker EKD Konferenz.pdf

²⁷ Vgl. Schöndorf-Haubold 2005 (Fn.), S. Anm. 595. Zitiert nach Halmes 2008, S. 512.

²⁸ Vgl. Halmes 2008, S. 512.

²⁹ Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21 Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, in: Amtsblatt der Europäischen Union (Abl), L161 vom 26.06.1999, S.26, Art. 31, Abs. 2. Zitiert nach Halmes 2008, S. 512.

³⁰ Vgl. Halmes 2008, S. 512.

³¹ Vgl. Halmes 2008, S. 513.

³² Vgl. Halmes 2008, S. 514.

³³ Vgl. Halmes 2008, S. 515.

³⁴ Vgl. Halmes 2008, S. 515.

³⁵ Vgl. ebenda.

³⁶ Vgl. ebenda.

³⁷ Vgl. ebenda.

³⁸ In Deutschland sind dies die Kreise und kreisfreien Städte, vgl. zur „NUTS-Problematik“ insgesamt Wgener/Eger/Fritz 2006 (Fn. 11), S. 503 f. zitiert nach Halmes 2008, S. 516.

³⁹ Halmes 2008, S. 516

⁴⁰ Vgl. Schulz/Brücher 1997 (Fn. 32), S, 46 ff. sowie Schmitt-Egner 2001 (Fn.32), S. 369 ff., Schmitt Egner 2002 (Fn. 32), S. 471 ff. zitiert nach Halmes 2008, S. 516.

⁴¹ Vgl. Becker, Peter 2009, S. 24

⁴² Vgl. Heinelt/Kopp-Malek/Reissert 2005 (Fn. 9), S. 114-152 und S. 283-297. Zitiert nach Halmes 2008, S. 516 f.

⁴³ Vgl. ebenda.

⁴⁴ Vgl. Tarschys 2003 (Fn. 8), S. 19 ff, sowie insbesondere S. 85 ff. zitiert nach Halmes 2008, S. 517.

⁴⁵ Zur aktuellen Förderperiode vgl. Becker, Peter 2013: Die neue europäische Kohäsionspolitik 2014-2020, SWP-Studie, Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, www.forschungsnetzwerk.at/downloadpub/vortrag eu Becker EKD Konferenz.pdf

⁴⁶ Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit besonderen Bestimmungen zur Unterstützung des Ziels "europäische territoriale Zusammenarbeit" aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), in: Amtsblatt der Europäischen Union, L347/259 vom 20.12.2013, Art 4, Abs. 1

⁴⁷ Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates, in: Amtsblatt der Europäischen Union, L347/320 vom 20.12.2013, Art. 92, Abs. 1

⁴⁸ Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit besonderen Bestimmungen zur Unterstützung des Ziels "europäische territoriale Zusammenarbeit" aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), in: Amtsblatt der Europäischen Union, L347/259 vom 20.12.2013, Art 3, Abs. 1

⁴⁹ Dies wurde bereits im zweiten Kapitel angedeutet, vgl.3.3

⁵⁰ Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates, in: Amtsblatt der Europäischen Union, L347/320 vom 20.12.2013, Art. 101, Abs. 1, Buchstaben a bis i.

⁵¹ Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates, in: Amtsblatt der Europäischen Union, L347/320 vom 20.12.2013, Art. 92, Abs. 3

⁵² Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit besonderen Bestimmungen zur Unterstützung des Ziels "europäische territoriale Zusammenarbeit" aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), in: Amtsblatt der Europäischen Union, L347/259 vom 20.12.2013, Art. 6, Abs. 1

⁵³ Vgl. Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 21. Oktober 2019, S. 11. ( am 26.08.2020)

⁵⁴ Vgl. ebenda.

⁵⁵ Vgl. Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 1. November 2019, S.11. (am 26.08.2020)

⁵⁶ Vgl. Le Monde, 07 novembre 2019, P. 14 (am 26.08.2020)

⁵⁷ Vgl. Das Parlament, 21 Oktober 2019, S. 10. (am 26.08.2020)

⁵⁸ Vgl. Das Parlament, 28. Oktober 2019, S. 7. (am 26.08.2020)

⁵⁹ Vgl. Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 2. Dezember 2019, S. 3. (am 26.08.2020)

⁶⁰ Handbuch zu Vereinfachungsmassnahmen, 80 Vereinfachungsmaßnahmen in der Kohäsionspolitik 2021-2027, https://ec.europa.eu/regional policy/sources/docgener/factsheet/new cp/simplification handb ook de.pdf, S.1-13.