Reform des Länderfinanzausgleichs unter besonderer Berücksichtigung der ostdeutschen Bundesländer

INHALTSVERZEICHNIS

1 EINFÜHRUNG

2 ALLGEMEINES ZUM FINANZAUSGLEICH
2.1 Theorie des Finanzausgleichs
2.2 Historische Entwicklung des Finanzausgleichs

3 GELTENDES FINANZAUSGLEICHSYSTEM
3.1 Umsatzsteuer-Vorwegausgleich
3.2 Länderfinanzausgleich i.e.S.
3.3 Bundesergänzungszuweisungen

4 REFORMKRITERIEN UND -BEDARF
4.1 Anforderungen an einen sinnvollen Länderfinanzausgleich
4.2 Überprüfung der Reformnotwendigkeit
4.2.1 Normative Anforderungen
4.2.2 Durchführungstechnische Anforderungen
4.2.3 Anforderungen an Axiome und an das Verfahren
4.3 Beurteilung

5 REFORMVORSCHLÄGE
5.1 Stärkung der Länderautonomie
5.2 Senkung der Grenzbelastung
5.3 Sonderlasten
5.4 Einwohnerveredelung
5.5 Schlussbemerkungen

6 LITERATURVERZEICHNIS

1 Einführung

Mit der Reform des Finanzausgleichs zum 01.01.1995 wurde eine neue Regelung gefunden, welche die ostdeutschen Bundesländer in das Finanzsystem vollständig integrierte,¹ nach dem bis dahin der finanzielle Bedarf weitgehend vom kreditfinanzierten Fonds ,,Deutsche Einheit" getragenen wurde. Von 1991-1994 leisteten die westdeutschen Länder, ohne Berücksichtigung von Steuervergünstigungen und Investitionszulagen, Bruttotransferzahlungen an die ostdeutschen Länder in Höhe von 774 Milliarden DM.² Der Fonds ,,Deutsche Einheit", der auf Grund bestimmter Ausnahmeregelungen im Einigungsvertrag³ als Ersatz für einen sofortigen Beitritt der neuen Bundesländer zur Finanzverfassung und somit zum Ausgleichsystem geschaffen wurde, fiel als solches mit der Reform weg.

Schon im Vorfeld der Änderungen zum 1.1.1995 zeigten Diskussionen, dass die westdeutschen Länder zunächst nicht an einen Beitritt der ostdeutschen Länder zum Finanzausgleich interessiert waren.⁴ Auch Diskussionen der neueren Zeit zwischen Zahler- und Empfängerbundesländer, die sowohl den horizontalen und vertikalen Finanzausgleich, als auch die Zuordnung der Aufgaben- und Steuerkompetenzen zwischen den einzelnen Ebenen in Frage stellen,⁵ deuten an, dass die eigenen fiskalischen Interessen immer noch vor dem Gedanken des Ausgleichs in einem föderalen System stehen.

Auf Grund von Normenkontrollanträgen der Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen im Jahre 1998, welche die Verfassungskonformität einzelner Regelungen des Länderfinanzausgleichs anzweifelten, richteten die Ministerpräsidenten aller Bundesländer im Dezember 1998 ein zweistufiges Verfahren ein, das in einem ersten Schritt bis Ende 1999 eine Bestandsaufnahme des Finanzausgleichs durchführen und in einem zweiten Schritt ab Ende 1999 eine Regierungskommission zwischen Bund und Ländern einrichten sollte, die konkrete Reformvorschläge beraten soll,⁶ um so weitere gerichtliche Konflikte beseitigen zu können.

Auch aus wissenschaftlicher Sicht war eine sofortige Aufnahme der neuen Länder in das Finanzausgleichsystem nach der Wiedervereinigung keine befriedigende Lösung.⁷ Sie forderte eine grundlegende Reform, welche auch Kritikpunkte am damaligen System beseitigen sollte. Diese Chance sah die Wissenschaft mit der Neuregelung 1995 als vertan an.⁸ Die Hauptkritikpunkte aus ökonomischer Sicht, ausgehend vom strukturellen Aufbau des Finanzausgleichs, betreffen die Vermischung von zentralistischen und föderalen Elementen der Finanzverfassung, die fehlende Steuerautonomie der Länder, die mangelnde Transparenz des Länderfinanzausgleichs i.e.S. sowie negative Anreizwirkungen und Übernivellierung.⁹

Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999, das den Finanzausgleich in seiner jetzigen Form nur noch als Übergangslösung bis Ende des Jahres 2004 als anwendbar erklärt hat, ist der Suche nach einem reformierten System, bedingt durch den engen zeitlichen Rahmen, höchste Dringlichkeit zugekommen.

Auf der Grundlage dieser Reformbestrebungen soll die vorliegende Arbeit zunächst die theoretischen Grundlagen des Länderfinanzausgleichs und dessen Begründung im Kontext mit der Finanzordnung und Verfassung der Bundesrepublik sowie dessen historischen Einordnung liefern. Im Anschluss sollen die heutigen Gegebenheiten und der sich anzeigende Reformbedarf erörtert sowie mögliche Reformansätze unter besonderer Berücksichtigung der ostdeutschen Länder und der Forderung nach einer Rückkehr zum Trennsystem diskutiert werden.

2 Allgemeines zum Finanzausgleich

2.1 Theorie des Finanzausgleichs

Die Finanzwissenschaft fasst den Begriff Finanzausgleich unterschiedlich weit. In einem weiten Sinne wird hierunter die Verteilung der Aufgaben, der aus deren Erfüllung resultierenden Ausgaben und der zur ihrer Finanzierung notwendigen Einnahmen auf die einzelnen Gebietskörperschaften verstanden.¹⁰ Wie die öffentlichen Aufgaben und die daraus resultierenden Ausgaben auf die einzelnen Ebenen verteilt werden, wird durch den so genannten passiven Finanzausgleich geklärt.¹¹

In engeren Sinne bezieht sich der Finanzausgleich auf Zuweisungen zwischen Gebietskörperschaften bei gegebener Aufgaben- und Ausgabenverteilung, also auf Transferleistungen zum Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraft.¹²

Dieser aktive Finanzausgleich stellt in einem primären Schritt mögliche Verteilungssysteme der Einnahmen dar.¹³ Auf das föderales System der Bundesrepublik Deutschland bezogen, bedeutet dies also eine Verteilung der Steuereinnahmen auf die Ebenen Bund, Länder und Gemeinden (vertikaler Finanzausgleich). In einem sekundären Schritt folgt der Ausgleich innerhalb dieser Ebenen (horizontaler Finanzausgleich). Der primären Finanzverteilung schließt sich die sekundäre Finanzverteilung an, um die unterschiedlichen finanziellen Bedürfnisse der einzelnen Gebietskörperschaften besser berücksichtigen zu können. So wird die durch den primären Finanzausgleich festgelegte Einnahmenverteilung korrigiert und Unterschiede in Finanzbedarf und -kraft werden ausgleichen.¹⁴ Als sekundärer Schritt ist auch der Länderfinanzausgleich zu sehen, der Transferleistungen von finanzstarken zu finanzschwachen Ländern und, durch das vertikale Element in Form der Bundesergänzungszuweisungen, vom Bund an die finanzschwachen Länder leistet.

Aufgaben- und Einnahmenverteilung stehen in einem engen Zusammenhang. Laut Art. 30 GG obliegt die Erfüllung der staatlichen Aufgaben grundsätzlich den Ländern, sofern das Grundgesetz nicht eine andere Regelung trifft. Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes sind im wesentlichen in Art. 70 ff. GG und Art. 105 GG geregelt. Im Laufe der Zeit haben sich die Gesetzgebungszuständigkeiten besonders durch die Wahrnehmung konkurrierender Gesetzgebungskompetenzen¹⁵ und zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit weitgehend auf den Bund verlagert¹⁶ und zur Vermengung von Verantwortlichkeiten geführt. Den Ländern verbleiben im wesentlichen Kompetenzen bezüglich Kultur-, Schul-, Kommunal- und Polizeiwesen sowie Steuererhebungsmöglichkeiten im Bereich kommunaler Verbrauchs- und Aufwandssteuern, die nicht bundesgesetzlichen Steuern gleichartig sind.¹⁷ Schon vor dem Hintergrund der Aufgabenverteilung hinsichtlich Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtssprechungskompetenzen auf die verschiedenen Ebenen muss eine entsprechende Verteilung der Finanzmittel erfolgen. Eine ausgewogene Finanzregelung ist in einem föderalistischen Staat notwendig, damit die Länder ihren Aufgaben nachkommen können,¹⁸ auch wenn die Vermischung der Zuständigkeiten eine solche Zuordnung erschwert. Zudem dient der Länderfinanzausgleich nach Verfassungsauftrag dazu, die unterschiedliche finanzielle Ausstattung der Länder mit dem Ziel der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse angemessen auszugleichen¹⁹ und so allen Ländern, unabhängig von ihren finanziellen Gegebenheiten, ein ähnliches Angebot an öffentlichen Gütern zu ermöglichen.²⁰

2.2 Historische Entwicklung des Finanzausgleichs

Das Grundgesetz in seiner Form von 1949 lieferte keine eindeutigen Regelungen bezüglich einer Finanzverfassung. Ursache hierfür waren die noch fehlenden Erfahrungen im Umgang mit einem föderalistischen Staatsaufbau sowie die sich noch ändernden Aufgaben- und Lastenverteilungen zwischen Bund und Ländern hatte.²¹ Art. 107 GG legte nur eine Frist fest, bis zu deren Ende (31.12.1955) eine eindeutige Finanzverfassung gegeben sein mußte. Mit der Reform im Jahre 1955 sollten Regelungen bezüglich der Aufgabenverteilung, der Steuerverteilung, der Ergänzungsabgaben als neue Einkommensquelle des Bundes und des Finanzausgleich gefunden werden.²² Erstmals wurde auch ein horizontaler Länderfinanzausgleich eingeführt,²³ nachdem der Finanzbedarf schwächerer Länder vorher nur durch vertikale Ausgleichszahlungen vom Bund erfüllt wurde²⁴ und die Finanzverfassung nun dem Bund einen angemessenen Ausgleich der finanziellen Gegebenheiten der einzelnen Länder vorschrieb.²⁵ Doch schon mit Einführung dieser Regelungen konnten, trotz der Festlegung des allgemeinen Lastengrundsatzes, Unklarheiten besonders bei der Ausgabenverteilung nicht beseitigt werden.²⁶

Im Rahmen der Finanzreform von 1969 wurde der Finanzausgleich i.e.S. in seiner Bedeutung wesentlich modifiziert und er erhielt durch die Einführung des Umsatzsteuer- Vorwegausgleichs ein bedarfsorientiertes Element.²⁷ Seitdem wird der Länderfinanzausgleich in drei Stufen durchgeführt: Umsatzsteuer-Vorwegausgleich, horizontaler Länderfinanzausgleich i.e.S. und Bundesergänzungszuweisungen.²⁸

Mit der Wiedervereinigung im Jahre 1990 wurden die ostdeutschen Bundesländer zunächst nicht in das Finanzverfassungssystem integriert, sondern erhielten Zahlungen zur Deckung ihres finanziellen Bedarfs aus dem dazu eingerichteten Fonds ,,Deutsche Einheit". Mit Wirkung zum 1.1.1995 wurden die neuen Bundesländer schließlich in den Länderfinanzausgleich einbezogen. Die festgelegten Regelungen haben bis einschließlich dem Jahre 2004 Bestand.

3 Geltendes Finanzausgleichsystem

3.1 Umsatzsteuer-Vorwegausgleich

Der Umsatzsteuer-Vorwegausgleich ermöglicht als bedarfsorientiertes Element im Länderfinanzausgleich eine Vorabverteilung von maximal 25% des den Ländern insgesamt zustehenden Umsatzsteuervolumens an finanzschwache Länder. Dies sind Länder, deren Steuerkraft aus Länderanteilen an den Gemeinschaftssteuern (ohne Umsatzsteuer) und Ländersteuern weniger als 92% des Länderdurchschnitts erreicht und die mit dem Umsatzsteuer-Vorwegausgleich auf diesen Prozentsatz angehoben werden sollen.²⁹ Im Jahre 1998 wurden insgesamt so 14,347 Mrd. DM transferiert, davon 14,245 Mrd. DM (entspricht 99,29 %) an die ostdeutschen Länder.³⁰ Die größten Geberländer waren Nordrheinwestfalen (- 3,854 Mrd. DM), Bayern (- 2,588 Mrd. DM und Baden-Württemberg (- 2,232 Mrd. DM), die größten Nehmerländer Sachsen (+ 4,374 Mrd. DM), Sachsen-Anhalt (+ 2,945 Mrd. DM) und Thüringen (+ 2,654 Mrd. DM).³¹

3.2 Länderfinanzausgleich i.e.S.

An den Umsatzsteuer-Vorwegausgleich schließt sich der Länderfinanzausgleich i.e.S. an. Grundlage des Länderfinanzausgleichs i.e.S. ist die Ermittlung der relativen Finanzkraft, die durch Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl erfolgt.

Die Finanzkraftmesszahl ergibt sich als Summe aus Steuereinnahmen zuzüglich bergrechtlicher Förderabgaben und abzüglich Hafenlast-Abgeltungsbeträge³² sowie aus 50% der Gemeindesteuereinnahmen des einzelnen Landes, wobei der Realsteueranteil an den Gemeindesteuereinnahmen nach bundeseinheitlich normierten Hebesätzen abzüglich der Gewerbesteuerumlage bemessen wird.³³

Die Ausgleichsmesszahl wird berechnet, indem zunächst ein Messzahl für die Landessteuern gebildet wird, wobei die kumulierte Landessteuer auf alle Einwohner der Länder verteilt wird. Das so resultierende durchschnittliche Pro-Kopf-Steueraufkommen wird als Finanzbedarf definiert. Die Einwohner der Länder erfahren mit dem Satz von 135% für Berlin, Bremen und Hamburg sowie von 100% für die Flächenländer eine unterschiedliche Gewichtung.³⁴ Dies gilt auch für die sich anschließende Ermittlung der Messzahl für die Gemeindesteuern, bei denen Größenklassen Berücksichtigung finden (Einwohnerveredelung). Eine Addition der beiden Messzahlen ergibt die Ausgleichsmesszahl.³⁵

Ist die Ausgleichsmesszahl eines Landes kleiner als die Finanzkraftmesszahl, so gilt das Land als finanzschwach und ist somit ausgleichsberechtigt. Ein finanzschwaches Land erhält Transferzahlungen in der Höhe, dass es eine relative Finanzkraft von 92% der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder erreicht, sowie 37,5% des Betrags, der von 92 bis 100% des Länderdurchschnitts abweicht. Damit ist allen Ländern eine relative Finanzkraft von 95% garantiert.³⁶

Diese Mittel erhalten die finanzschwachen Länder über Transferzahlungen von den finanzstarken Ländern, also von denen, deren Ausgleichsmesszahl über dem Länderdurchschnitt liegt. Die überdurchschnittliche Finanzkraft wird dabei in Progressionsstufen zwischen 100-101% zu 15%, zwischen 101-110% zu 66% und über 110% zu 80% abgeschöpft.³⁷ Ausgleichsbeiträge bzw. -zuweisungen können korrigiert werden, wenn nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs i.e.S. ein ausgleichberechtigtes Land nicht mindestens 95% bzw. ein ausgleichpflichtiges Land nicht mindestens 100% erreicht.³⁸ Im Rahmen dieser ,,Ländergarantie" nach §10 Abs. 3-5 FAG darf die Rangfolge bezüglich der relativen Finanzkraft der Länder durch den Länderfinanzausgleich nicht verändert werden.³⁹ 1998 flossen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs i.e.S. Transferzahlungen von finanzstarken an finanzschwache Länder in einer Gesamthöhe von 13,518 Mrd. DM. Darin waren Zahlungen in der Höhe von 4,888 Mrd. DM an Berlin und von 6,272 Mrd. DM an die ostdeutschen Länder enthalten.⁴⁰ Als diesbezüglich größte ostdeutsche Nehmerländer erhielten Sachsen 1,99 Mrd. DM und Sachsen-Anhalt 1,205 Mrd. DM.⁴¹ Die größten Geberländer waren wiederum Nordrheinwestfalen (- 3,095 Mrd. DM), Baden-Württemberg (- 3,473 Mrd. DM) und Bayern (- 2,901 Mrd. DM).⁴²

3.3 Bundesergänzungszuweisungen

Auf der letzten Stufe des Finanzausgleichs wird der Länderfinanzausgleich durch die Bundesergänzungszuweisungen als vertikales Element zur zusätzlichen Deckung des Finanzbedarfs der leistungsschwachen Länder sowie zum Ausgleich von Sonderlasten ergänzt.⁴³ Es wird in zwei Schritten erstens eine Verteilung der Finanzmittel nach Fehlbetragsschlüsseln und zweitens nach Sonderbedarfen durchgeführt.⁴⁴ Durch die Fehlbetrags-Ergänzungszuweisungen soll die Finanzkraft der Empfängerländer über die durch den horizontalen Länderfinanzausgleich erreichte Finanzkraft von 95% auf 99,5% der durchschnittlichen Finanzkraft angehoben werden.⁴⁵ Das Volumen der Fehlbetrags-Ergänzungszuweisungen belief sich im Jahre 1998 auf 5,777 Mrd. DM,⁴⁶ wovon 3,598 Mrd. DM (entspricht 62,28%) an die ostdeutschen Länder und Berlin geleistet wurden.⁴⁷

Die Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen werden nach Leistungen für politische Führung, Haushaltsnothilfe und die neuen Länder unterschieden. Hinzu kommen bis zum Jahre 2004 noch Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen⁴⁸ an finanzschwache alte Bundesländer zum Ausgleich der Belastungen durch die Finanzierung der neuen Länder.

Zuweisungen für politische Führung erhalten kleinere Bundesländer, da sie in Relation zu ihrer Größe besonders hohe Verwaltungskosten tragen. Im Jahre 1998 flossen so 1,537 Mrd. DM an die Empfängerländer, wobei der Wert seit 1995 konstant ist.⁴⁹ Im Rahmen der Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen als Haushaltsnothilfe werden jährlich 3,4 Mrd. DM an die Länder Bremen und Saarland zur Sanierung ihrer Haushaltsprobleme gezahlt.⁵⁰

Die neuen Länder tragen Sonderlasten in Form von ,,öffentlichen Nachholinvestitionen"⁵¹. Darunter sind teilungsbedingte Sonderlasten und Schwächen auf Grund einer geringen kommunalen Finanzkraft zu verstehen, die durch die Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen für die neuen Länder ausgeglichen werden sollen. Ihre Höhe ist auf 14 Mrd. DM jährlich festgesetzt. Damit stellen sie den größten Anteil (54,57%) der Bundesergänzungszuweisungen dar, deren Gesamthöhe sich im Jahre 1998 auf 25,656 Mrd. DM⁵² belief. Es werden 3,658 Mrd. DM an Sachsen, 2,662 Mrd. DM an Berlin, 2,208 Mrd. DM an Sachsen-Anhalt, 2,008 Mrd. DM an Thüringen, 1,985 Mrd. DM an Brandenburg und 1,479 Mrd. DM an Mecklenburg-Vorpommern transferiert.

4 Reformkriterien und -bedarf

4.1 Anforderungen an einen sinnvollen Länderfinanzausgleich

Auf Grund der divergierenden wirtschaftlichen Strukturen der Länder und der daraus resultierenden unterschiedlichen Finanzausstattung ist, wie oben beschrieben, ein horizontaler Finanzausgleich notwendig. Dieser bedarf einer sinnvollen Ausgestaltung, wobei grundlegend alle getroffenen Regelungen als normative Anforderungen den Bestimmungen des Grundgesetzes, der Finanzverfassung und des EU-Rechts genügen müssen. Sie sollten durchführungstechnischen Anforderungen wie Eignung, Praktikabilität und Transparenz entsprechen und zweckmäßig anwendbar sein, wodurch sich auch eine leichte Überprüfung der Ordnungsmäßigkeit ergeben würde.⁵³

Des weiteren muss ein sinnvoller Länderfinanzausgleich die besondere Situation der ostdeutschen Länder berücksichtigen. Auf Grund der Lasten aus 40-jähriger sozialistischer Herrschaft wäre ein Anpassungsprozess sowie eine soziale und ökonomische Umgestaltung der ostdeutschen Länder ohne Transferleistungen kaum möglich. Hier kann durch den Einsatz der richtigen Instrumente die gesamtwirtschaftliche Effizienz während dieser Anpassungszeit erhöht werden,⁵⁴ da eine zunehmende Annäherung der ostdeutschen Länder, den zunächst bestehenden finanziellen Nachteil der westdeutschen Länder sinken lässt.⁵⁵ Im Sinne der Transparenz sollte eine erkennbare Zurechenbarkeit der Verantwortung für politische Entscheidungen unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips und Konnexitätsprinzip erkennbar sein,⁵⁶ die eine eindeutige Zuordnung von Einnahmen- und Ausgabenverteilung nach sich zieht.

Nach dem Subsidiaritätsprinzip bedeutet dies eine Verteilung der Aufgaben auf die möglichst niedrigste föderale Ebene, sofern keine negativen externen Effekte entstehen, die andere Teilnehmer auf der selben oder einer anderen Ebene belasten.⁵⁷

Das Konnexitätsprinzip fordert außerdem eine transparente Verknüpfung von Entscheidungskompetenzen und politischer Verantwortlichkeit mit der Bedingung der Autonomie bezüglich Einnahmen- und Ausgabenentscheidung der entsprechenden Ebene.⁵⁸ Neben diesen Zielvorgaben stellt die finanzwissenschaftliche Literatur folgende Grundanforderungen an ein rationales Finanzausgleichssystem:⁵⁹

- Wiederspruchsfreiheit: Die Anwendung eines Teils einer Regelung verstößt nie gegen wenigstens einen anderen Teil der Regelung.
- Unabhängigkeit: Die Regelung sollte keine Aussagen enthalten, die sich logisch aus den anderen Aussagen der Regelung ableiten lassen, um die Gefahr von Widersprüchen und Interpretationsspielräumen zu vermeiden.
- Vollständigkeit: Zum einen betrifft dies die Abgrenzung des Regelungsgebietes (horizontal) und zum anderen die Erfassung aller Situationen durch die Regelungen (vertikal).
- Monotonie: Eine Veränderung der Reihenfolge der Länder durch den Länderfinanzausgleich ist nicht zulässig.
- Stetigkeit und geringe Sensitivität: Geringfügige Änderungen der Ausgangsvariablen dürfen nur geringfügige Änderungen im Ergebnis des Länderfinanzausgleichs nach sich ziehen.
- Harmonisierte Festlegung von Beiträgen und Zuweisungen: Ausgleichsbeträge und - zuweisungen müssen aufeinander abgestimmt sein.

4.2 Überprüfung der Reformnotwendigkeit

Der Vergleich der Kriterien für einen sinnvollen Finanzausgleich mit den gegenwärtigen Regelungen zeigt, dass der deutsche Länderfinanzausgleich reformbedürftig ist. Mit Ausnahme der Widerspruchsfreiheit und der Unabhängigkeit genügt er den Anforderungen an einen sinnvollen Länderfinanzausgleich nicht.⁶⁰ Dies zeigt die genauere Überprüfung, nach einem Anforderungskatalog, der nach normativen Anforderungen, durchführungstechnischen Anforderungen sowie nach Anforderungen an Axiomssysteme und an das Verfahren aufgeteilt werden kann.⁶¹

4.2.1 Normative Anforderungen

Seit der Reform von 1955 werden der Finanzverfassung schon aus wissenschaftlicher Sicht Mängel bezüglich der konkreten Ausgestaltung der Regelungen und in der Folge Unklarheiten bei der praktischen Handhabung vorgeworfen.⁶²

Mit den Normenkontrollanträgen der Bundesländer Bayern und Baden-Württemberg vom 30.07.1998 wurde die Verfassungskonformität des Länderfinanzausgleichs angezweifelt. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 11.11.1999 eine abschließende Würdigung einzelner Regeln, auf die sich auch die Klage der Länder begründete, nicht in Betracht zog, so stellte es fest, dass in einem maßstabgebenden Gesetz, wie dem Finanzausgleichsgesetz, eindeutige Maßstäbe und Kriterien herausgearbeitet und festgelegt werden müssen, da sonst die Regelungen nicht konkret, planbar und kontrollierbar sind.⁶³ Dies ist nach Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht bei den derzeitigen Regelungen nicht gegeben.⁶⁴ Da auf Grund dieser Mängel ein Fortbestand nicht zulässig ist, wurde der Gesetzgeber mit der verfassungsgerechten Ausformung des Gesetzes bis zum Ende des gesetzten Geltungszeitraums am 31.12.2004 beauftragt. Ab diesem Zeitpunkt gelten die bestehenden Regelungen als verfassungswidrig und nichtig.⁶⁵

4.2.2 Durchführungstechnische Anforderungen

Als unabdingbare Anforderungen fallen hierunter die Eignung und Praktikabilität sowie die Transparenz als wünschenswerte Eigenschaften.⁶⁶

- Bei Überprüfung der Eignung muss die Frage gestellt werden, ob die Regelung selbst und in sich auf das angestrebte Ziel hin ausgerichtet ist.⁶⁷ Zwar sind im Länderfinanzausgleich die grundsätzlichen Zielvorgaben durch Art. 107 GG eindeutig festgelegt und genügen durch die Angleichung der finanziellen Situationen zwischen den Ländern dem Normzweck, aber bereits durch die Mängel bei den normativen Anforderungen und den damit verbundenen fehlenden verfassungsmäßigen Konkretisierungen wird deutlich, dass die Eignung auch bei der Formulierung von End- und Teilzielen nicht gegeben ist.⁶⁸ Gerade die in die Kritik gekommenen Teilziele ziehen häufig negative externe Effekte nach sich.

So ist zunächst eine Ausgleich der finanziellen Gegebenheiten der einzelnen Länder notwendig. Besonders die ostdeutschen Länder sind auf Grund ihrer geringen Steuerkraft auf Transferzahlungen der westdeutschen Länder angewiesen.⁶⁹ Selbst das Urteil des Bundesverfassungsgericht rechtfertigt die hohen Transferleistungen an die ostdeutschen Länder als vorübergehende Ausgleichsregelung der Sonderbedarfe.⁷⁰ Ein Problem beim jetzigen Finanzausgleich ist aber die hohe Grenzbelastung bei einer Erhöhung der eigenen Steuereinnahmen sowohl für finanzstarke Länder, die infolgedessen höhere Abgaben leisten müssen, als auch für finanzschwache Länder, die in diesem Fall mit geringeren Zuweisungen rechnen müssen.⁷¹ Eine Abschöpfung zusätzlicher Steuereinnahmen in der derzeit durchgeführten Höhe und der Verlust von Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenautonomie⁷² führt dazu, dass ein wettbewerbsorientierter Föderalismus verhindert wird⁷³ und negative Anreizeffekte entstehen⁷⁴, da zusätzliche Mehreinnahmen anderen zugute kommen und eine sparsame Haushaltsführung möglicherweise zur Schlechterstellung führt. Zusätzliche öffentliche Investitionen, die gerade in den ostdeutschen Ländern zum Aufbau der Wirtschaftskraft von Nöten sind, können so von den Ländern als gegebenenfalls nicht sinnvoll angesehen werden.

- Hinsichtlich Praktikabilität und Transparenz zeigt sich, dass der deutsche Länderfinanzausgleich infolge politischer Kompromisse kompliziert und intransparent ist. Die Vielzahl von Bestimmungen und Sondervorschriften führen immer wieder zu Problemen bei der Handhabung.

So gehörten beispielsweise 1998 die Länder Niedersachsen (- 1,684 Mrd. DM), Rheinland-Pfalz (- 862 Mio. DM), Berlin (- 733 Mio. DM) und Bremen (- 143 Mio. DM) beim Umsatzsteuer-Vorwegausgleich zu den Geberländern, wurden im Länderfinanzausgleich aber zu Nehmerländern (Niedersachsen + 787 Mio. DM, Rheinland-Pfalz + 431 Mio. DM, Berlin + 4,888 Mrd. DM, Bremen + 912 Mio. DM).⁷⁵

Auch die Einwohnerveredelung bei den Stadtstaaten ist nicht unumstritten. So liegt diesem Konzept das Argument der höheren Kosten durch die vermehrte Bereitstellung öffentlicher Güter und durch in Relation höheren Verwaltungsaufwand zu Grunde. Die Einnahmenseite bleibt aber völlig unberücksichtigt und so wird außer Acht gelassen, dass diese Siedlungszentren auch Zentren überdurchschnittlicher Wirtschaftskraft sind.⁷⁶ Dies trifft auf Großstädte in Flächenländern nicht zu, da hier bei der Berechnung der Finanzkraft das Umland mit seinen Gemeinden einbezogen wird.⁷⁷ Die Einbeziehung der neuen Länder in den Finanzausgleich wirft zudem, nach Gegenüberstellung der Finanzkraft der Stadtstaaten und der dünnbesiedelten Flächenländern, die Frage auf, ob eine Konzentration der Bevölkerung oder eine unterdurchschnittliche Bevölkerungszahl einen höheren abstrakten Finanzbedarf in diesem Land rechtfertigt.⁷⁸ Hier angeführte Argumente erscheinen widersprüchlich und das Urteil des Bundesverfassungsgericht bezeichnet deshalb die Dichteklausel⁷⁹ im Finanzausgleichsgesetz als dringend überprüfungsbedürftig.⁸⁰ Ökonomisch fragwürdig ist unter diesem Aspekt zudem der Abzug von Seehafenlasten, wenn man berücksichtigt, dass die betreffenden Länder auch unmittelbare Vorteile in Form von Arbeitsplätzen und Wertschöpfung haben sowie Einnahmen erzielen, die nicht in die Messung der Finanzkraft einfließen.⁸¹

4.2.3 Anforderungen an Axiome und an das Verfahren

Im diesem Zusammenhang gilt es zu prüfen, ob die Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes den Axiomen (Vollständigkeit, Widerspruchsfreiheit und Unabhängigkeit), die alle Gesetze erfüllen müssen,⁸² gerecht werden und ob die in der Finanzverfassung enthaltenen Vorgaben (Monotonie, Stetigkeit, geringe Sensitivität) Beachtung finden. In diesem Teil beschränkt sich die Arbeit auf die Prüfung der Anforderungen nach Vollständigkeit und Monotonie, da die Axiome bis auf die Vollständigkeit als erfüllt gelten können und die Monotonie unter Betrachtung vor und nach Einbeziehung der Sonderergänzungszuweisungen den wesentlichen Kritikpunkt der Verfahrensanforderungen ausmacht.

- Die Forderung nach Vollständigkeit erfüllt der Länderfinanzausgleich i.e.S. nur teilweise.

Auf der einen Seite wird die horizontale Vollständigkeit voll erfüllt, da der Länderfinanzausgleich nur durch das Finanzausgleichsgesetz geregelt ist und so eine klare Abgrenzung des Regelungsgebietes vorliegt.⁸³ Auf der anderen Seite erfüllt er die Forderung nach vertikaler Vollständigkeit nur zum Teil, da Situationen auftraten, welche die gegebenen Regelungen nicht erfassten.⁸⁴

- Die Höhe der Umverteilung der finanziellen Mittel hat seit Inkrafttreten des reformierten Länderfinanzausgleichs am 01.01.1995, also mit vollständiger Aufnahme der ostdeutschen Länder in das Finanzausgleichssystem, deutlich zugenommen. Wurden bis einschließlich 1994 jährlich etwa 4 Mrd. DM umverteilt,⁸⁵ so stieg dieser Betrag 1998 auf 13,518 Mrd. DM, davon 11,160 Mrd. DM an die ostdeutschen Länder und Berlin.⁸⁶ Zuzüglich der Zahlungen, die durch Bundesergänzungszuweisungen (von 7,2 Mrd. DM im Jahre 1994⁸⁷ auf 25,656 Mrd. DM im Jahre 1998⁸⁸ ) und durch den Umsatzsteuer-Vorwegausgleich (14,245 Mrd. DM⁸⁹ ) umverteilt wurden, flossen im Jahre 1998 insgesamt rund 53,5 Mrd. DM von finanzstarken an finanzschwache Länder. Dies hat eine starke nivellierende Wirkung zur Folge. Der Finanzausgleich soll aber, so wie es das Urteil des Bundesverfassungsgericht bestätigt, zur Verringerung, nicht jedoch zur Beseitigung der Finanzkraftunterschiede führen (Nivellierungsverbot).⁹⁰ Zudem wird auf diese Art jegliche Form eines Wettbewerbsföderalismus verhindert. Die Rangfolge der Finanzkraft der Länder bleibt dabei bis einschließlich der Fehlbetrags-Ergänzungszuweisungen unverändert und es wird der Garantieklausel nach § 10 FAG entsprochen. Erst durch die Einbeziehung der Sonderlast- Ergänzungszuweisungen ändert sich die Rangfolge.⁹¹

Da die Sonderlast-Ergänzungszuweisungen dem Ausgleich von Sonderlasten bestimmter Länder dienen, können sie bei der Betrachtung der Monotonie außer Acht gelassen werden.⁹² Auch sollten Ausnahmen bei außergewöhnlichen Gegebenheiten, wie zum Beispiel die Wiedervereinigung und den damit verbundenen Lasten der ostdeutschen Länder, möglich sein.⁹³ Was letztlich unter "außergewöhnliche Gegebenheiten" zu fassen ist, muss der Gesetzgeber bis zum Jahre 2004 konkret in die zu setzenden Maßstäbe fassen. Inwiefern die heutigen Sonderlast- Ergänzungszuweisungen sinnvoll sind, gilt es ebenso zu überprüfen. Zuweisungen für politische Führung haben eine Bevorzugung von Kleinstaaten zur Folge. Bei der Betrachtung der Wettbewerbsfähigkeit, bei der Kleinstaaten ein höheres Strukturrisiko⁹⁴ und höhere Kosten⁹⁵ unterstellt werden, ist es fraglich, inwieweit der Erhalt dieser Kleinstaaten überhaupt sinnvoll ist, zumal die wahren Präferenzen der betroffenen Länder nicht erkennbar sind.⁹⁶

Die Bundesergänzungszuweisungen für Haushaltsnothilfe führen zu einem typischen Moral-Hazard-Problem. Die Länder werden dazu veranlasst, zusätzliche öffentliche Güter bereitzustellen, deren Kosten sie auf den Bund abwälzen können. Als Unterstützung für in Notlagen geratene Länder gedacht können die Zuweisungen für Haushaltsnothilfe so nicht sehr sinnvoll eingesetzt werden. Eine Abmilderung wäre dann gegeben, wenn das betreffende Land vor Inanspruchnahme der Bundesmittel die Kosten auf die eigenen Bürger in Form von Steuererhöhungen abwälzen könnte, was in Deutschland wegen der fehlenden Kompetenzen der Länder jedoch nicht möglich ist.⁹⁷

Den größten Anteil der Bundesergänzungszuweisungen machen Zuweisungen an die neuen Länder aus. Diese haben auf Grund ihrer schon geschilderten Sondersituation ihre Berechtigung, wenn auch nur für den Angleichungszeitraum. Das Problem bei dieser Form der Bundesergänzungszuweisungen liegt im Mangel einer Zweckbindung,⁹⁸ so dass die transferierten Mittel nicht unbedingt zur Steigerung der wirtschaftlichen Stärke verwandt werden. Gerade in Verbindung mit den oben dargestellten negativen Anreizwirkungen kann es hier sogar zur Zielverfehlung kommen mit der Folge eines weiterhin hohen Finanzbedarfs und eines längeren Anpassungsprozesses.

4.3 Beurteilung

Insgesamt betrachtet genügen die derzeitigen Regelungen den Anforderungen an einen sinnvollen Länderfinanzausgleich nicht. Die deutsche Finanzverfassung ist gekennzeichnet durch eine starke Vermischung von Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenkompetenzen sowie eines systemimmanenten Konfliktes zwischen föderalistischen und zentralistischen Elementen. Damit verbunden ist ein Verlust der Autonomie der Länder besonders bei den Steuererhebungsmöglichkeiten. Infolge der Vermischung und der uneindeutigen Ausgestaltung der Regelungen im Länderfinanzausgleich, kommt es zu mangelnder Transparenz und negativen Anreizwirkungen, die durch die weitgehende Nivellierung der Finanzausstattungen der Länder verstärkt werden. Wettbewerbsföderalismus ist nur schwer möglich und ein Konvergieren gegen ein räumlich effizientes Gleichgewicht⁹⁹ zwischen ostdeutschen und westdeutschen Ländern wird durch die Regelungen nicht vorangetrieben. Ein Abbau der räumlichen Disparitäten, besonders bezüglich des West-Ost- Gefälles, bedarf unbedingt einer Reform des Länderfinanzausgleichs, wobei ein Gleichgewicht zwischen Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Individualität auf der einen und solidargemeinschaftlicher Mitverantwortung auf der anderen Seite gefunden werden sollte.¹⁰⁰

5 Reformvorschläge

Seit der Reform des Länderfinanzausgleichs im Jahre 1995 und der damit verbundenen neuen Situation, bedingt durch die Aufnahme der ostdeutschen Länder, beschäftigt sich die Wissenschaft mit einer Neufassung dieses Gesetzes. So sollen die schon im Vorfeld der Reform kritisch betrachteten Punkte, deren Auswirkungen sich in den derzeitigen Diskussionen und dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts wiederspiegeln, ausgeräumt werden.

Es finden sich daher mehrere Vorschläge deren wesentliche Ansatzpunkte hier aufgezeigt werden sollen. Alle Vorschläge folgen den Gedanken die Eigenverantwortung der Länder zu stärken, die Grenzbelastung durch den Länderfinanzausgleich zu verringern, somit Anreize zur Förderung der eigenen Steuerquellen zu geben, Wettbewerbsfähigkeit zu entwickeln, Mischfinanzierungen und mangelnde Transparenz abzubauen sowie letztlich die Funktion des Bundes beim Finanzausgleich neu zu definieren. Sie sind der Maßgabe unterstellt, dass eine Reform keine Verlierer oder Gewinner hervorbringen darf, da sonst politische Konflikte nicht zu vermeiden wären.¹⁰¹

5.1 Stärkung der Länderautonomie

Für eine erfolgreiche Reform ist es von wesentlicher Bedeutung, die Eigenverantwortung der Länder zu stärken.

Dazu gehört im Rahmen der Entmischung von Kompetenzen eine Einschränkung des Umfanges der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes.¹⁰²

Ebenso sollte auch eine deutliche Zuweisung der Ausgaben- und Aufgabenverteilung erfolgen. Insbesondere eine Reduzierung der Gemeinschaftsaufgaben nach Artikel 91 a GG,¹⁰³ die u.a. die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur betreffen, sowie ein Abbau von Mischfinanzierungen und der Einflussnahme auf regionale Wirtschaftsförderung durch den Bund,¹⁰⁴ würde dazu beitragen. Die wahren Bedürfnisse und Präferenzen der Bürger können am besten von den Ländern selbst wahrgenommen werden. Wie sie mit Mitteln verfahren oder sie einsetzen, sollte daher in ihrem eigenen Ermessen aber auch in ihrer eigenen Verantwortung liegen.¹⁰⁵ Ein Rückzug des Bundes aus solchen Finanzierungsmaßnahmen sollte aber bei der Verteilung der Steuereinnahmen Berücksichtigung finden.¹⁰⁶

Auf der Einnahmenseite kann die Autonomie der Länder daher durch eine Aufgabe des Steuerverbundes und einem Wechsel zum Steuertrennsystem gestärkt werden. Dem Bund käme die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit für die Umsatzsteuer und den Ländern für die Einkommen- und Körperschaftssteuer zu.¹⁰⁷ Dabei müsste aber eine bundeseinheitlich geregelte Bemessungsgrundlage beider Steuern festgelegt werden, da es sonst zur unterschiedlichen Entwicklung der Aufgaben-Ausgaben-Seite und der Einnahmenseite kommen könnte. Auf Basis eines durch den Bund bestimmten Grundtarifs für die Einkommensteuer, könnten die Länder durch Zuschläge auf diese Steuer ihre Einnahmen entsprechend ihrer Bedürfnisse variieren.¹⁰⁸ Bezüglich der Umsatzsteuer könnte auf vergleichbare Weise durch eine Variation der Hebesätze verfahren werden.¹⁰⁹ Durch eine solche klare Aufgliederung der Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung und entsprechender Zuweisung von Kompetenzen wäre nicht nur der Anforderung nach Transparenz und Praktikabilität entsprochen, sondern es würde auch ein Wettbewerbsföderalismus gefördert. Negative Anreizwirkungen würden beseitigt, da die Länder ein Interesse an der Ausweitung und Pflege ihrer Steuerquellen hätten. Nach Homburg wäre dadurch auch ein Konvergieren gegen ein räumlich effizientes Gleichgewicht gewährleistet,¹¹⁰ so dass es zur Angleichung der ostdeutschen an die westdeutschen Länder kommen würde.

Des weiteren wäre ein Trennsystems nach den Ansätzen von Lenk und Schneider,¹¹¹ was in der Trennung der Aufgaben und Funktionen eine der Hauptstärken des Föderalismus sieht¹¹² und das Subsidiaritätsprinzip sowie das Konnexitätsprinzip zu Grundprinzipien eines föderalistischen Staates erklärt, nahezu verwirklicht.

5.2 Senkung der Grenzbelastung

Ein Festhalten an der Solidarität der Länder untereinander und an einer Umverteilung ist selbst von den Geberländern gewollt und unumstritten.¹¹³ Alle erkennen den besonderen Bedarf der ostdeutschen Länder auf Grund ihrer Sonderlasten an. Bei einer Reform muss es daher Ziel sein, diese Umverteilung mit eine deutlich niedrigeren Grenzbelastung für alle Länder finanzierbar zu machen. Dabei dürfen sich die bisherigen Finanzausstattungen der einzelnen Länder nur unwesentlich ändern und gerade den ostdeutschen Ländern dürfen neue Regelungen nicht zum finanziellen Nachteil gereichen.¹¹⁴

Ein diesbezüglicher Vorschlag, der auch die Unterstützung der OECD findet und sich in ähnlicher Form in bayerischen und baden-württembergischen Modellen wiederfindet,¹¹⁵ geht dahin, eine Kombination tarifabhängiger und pauschaler Transfers einzuführen. Ein solches Modell würde folgende Punkte beinhalten:

- Einführung eines linearen Umverteilungstarifs zum Ausgleich der Differenz zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf mit einem Prozentsatz von 50%.¹¹⁶ Eine überdurchschnittliche Finanzkraft würde nur noch zur Hälft abgeschöpft und eine unterdurchschnittliche Finanzkraft nur zur Hälfte aufgefüllt.¹¹⁷ Auf diese Weise wäre ein Mittelmaß zwischen der Höhe der Abschöpfungsquoten und Förderung des Wettbewerbs gefunden. In diesem Zusammenhang könnten dann auch die Fehlbetrags-Ergänzungszuweisungen abgeschafft werden, zumal der Bund auf Grund der Forderung nach separaten Verantwortlichkeiten und auf Grund des Subsidiaritätsprinzips, nicht am horizontalen Finanzausgleich beteiligt sein sollte.¹¹⁸ Durch den linearen Tarif würde das System transparenter, in der Handhabung einfacher und letztlich flexibler, da je nach Bedarf der Prozentsatz variable Gestalt werden könnte. Die so erreichbare Senkung der Grenzbelastung würde zwischen 10 und 25% betragen, je nach Größe und Besiedlung des Landes.¹¹⁹

- Eine Abschaffung des Umsatzsteuer-Vorwegausgleichs würde sich alleine durch die

Einführung des oben geforderten Trennsystems, durch das nur noch der Bund Anteil an der Umsatzsteuer hat, ergeben. Doch auch ökonomische Gründe sprechen gegen eine Beibehaltung. Auf Grund der enthaltenen Mindestgarantie, die unter Anreizgesichtpunkten als äußerst kritisch zu bewerten ist, werden Anstrengungen zur Verbesserung der eigenen wirtschaftlichen Lage erst sinnvoll, wenn eine Situation erreicht wird, die sich über der Mindestgarantie (92% der relativen Finanzkraft) befindet.¹²⁰

- Auch andere Garantieklauseln werden aus den genannten Gründen abgeschafft.¹²¹

- Durch Pauschaltransfers, die unabhängig von der relativen Finanzkraft eines Landes geleistet werden, können Umverteilungsziele erreicht werden ohne dabei die Grenzbelastung zu steigern.¹²² Diese Zuweisungen ermöglichen es, dass alle Länder im Jahr der Reform die gleichen Einnahmen haben, wie zuvor. So werden während der Übergangszeit erhebliche finanzielle Einbußen für einige Länder vermieden und das Durchführen einer solchen Reform erst ermöglicht. Die Höhe der Transfers wird langfristig festgeschrieben, bei Reduzierung der Summe von Jahr zu Jahr.¹²³ Nach Ende der Laufzeit müsste bei Bedarf über eine Anschlussregelung verhandelt werden.¹²⁴ Entsprechend dieses Abschmelzplanes sollte auch mit den Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen für die neuen Länder verfahren werden. Sie abzuschaffen, wäre, zumal sie bis 2004 befristet sind, nicht sinnvoll und sie könnten zur Vorbeugung von reformbedingten finanziellen Notlagen und auf Grund der besonderen Lasten auf einfach Weise in das System der Pauschaltransfers eingehen.¹²⁵ Modellrechnungen zeigen, das sich gerade die ostdeutschen Länder durch dieses Modell langfristig finanziell besser stellen würden, bei gleichzeitig schnellere Angleichung der Finanzkraft.¹²⁶ Von der höheren Effizienz durch Einfachheit und Transparenz, sowie geringerer Grenzbelastung würden alle Länder profitieren.

5.3 Sonderlasten

Aus der Diskussion folgt, dass die Bundesergänzungszuweisungen für den Ausgleich hoher Kosten politischer Führung und für Haushaltsnothilfe abgeschafft werden sollten. Erstere subventionieren wie oben angeführt die Kleinstaaterei und Letztere sind vom Bund und von den Ländern gemeinsam zu tragen, unter der Maßgabe der Selbstkonsolidierung der betroffenen Länder bei gleichzeitigem Ausüben von Druck und angemessener Unterstützung durch die andern Länder und den Bund.¹²⁷

5.4 Einwohnerveredelung

In den Reformansätzen wird die Abschaffung dieses Verfahrens gefordert und die bisherige Rechtfertigung immer weniger als tragfähig gesehen.¹²⁸ Die hier getroffenen Regelungen lassen sich aber nicht ersatzlos streichen. Es muss vor allem der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die Stadtstaaten auch Leistungen erbringen, die vom Umland genutzt werden. Entsprechende Zahlungen müssten dies angemessen berücksichtigen.¹²⁹ Dies ist dahingehen schwierig, da nicht zurechenbar ist, welcher Teil der Belastungen dem Umland und welcher Teil den Agglomerationskosten zuzurechen ist, zumal letztere einen Ausgleich durch entsprechend höhere Einnahmen erfahren.¹³⁰ Welcher Ausgleich bei einem Wegfall der Einwohnerveredelung gefunden wird, ist noch umstritten. Eine Änderung kann aber nur dahingehend durchgeführt werden, dass die Lohn- und Einkommenssteuer nicht mehr allein nach dem Wohnsitzprinzip erfolgen kann¹³¹ oder dass über eine grundlegende Neugliederung der Länder nachgedacht wird.¹³²

5.5 Schlussbemerkungen

Eine Reform des Länderfinanzausgleichs ist unter den diskutierten Maßgaben notwendig, um die derzeitige Streitsituation zu bereinigen und eine schnelle Angleichung der ostdeutschen Länder zu erreichen. Es muss ein Mittelweg zwischen Ausgleich und

Wettbewerbsföderalismus gefunden und eine klare Kompetenzabgrenzung bei gleichzeitiger Stärkung der Länderautonomie, besonders bezüglich der Aufgaben-, Ausgabe- und Einnahmenverteilung, erreicht werden. Ein Trennsystem erscheint in vielen Punkten sinnvoll. Die Solidarität der Länder untereinander, vor allem gegenüber den ostdeutschen Länder und der damit verbundenen Hilfe zur Überbrückung der teilungsbedingten Lasten sowie des Erlangens vergleichbarer Wirtschafts- und Lebensverhältnisse, darf auch durch ein Reform nicht untergehen.

Die aufgezeigten Reformansätze zeigen einen solchen Weg auf. Sie sichern die finanzielle Ausstattung während der Reformzeit und damit auch die politischen Erfolgschanzen dieser Reform.

Ergänzend sei noch erwähnt, dass sich die Ministerpräsidenten der Länder kürzlich auf eine gemeinsame Leitlinie bei der Reform des Länderfinanzausgleichs geeinigt haben. Sie stellten grundsätzlich fest, dass an den Aufbauleistungen für die neuen Länder festgehalten, eine Sicherung von Leistungsanreizen zur Erzielung zusätzlicher Steuereinnahmen erreicht und ein Ausgleich im Interesse aller Länder gefunden werden soll. Eine Länderneugliederung schließen die Ministerpräsidenten aus. Bezüglich des Bundes forderten sie eine Sicherung und klare Definition der regionalen Kompetenzen, die sie besonders im Zusammenhang mit der EU-Osterweiterung in Gefahr sehen.

Der Umfang der Leistungen ist aber ebenso ungeklärt, wie auch die Berücksichtigung der Stadtstaaten und der dünnbesiedelten Flächenländer.¹³³

6 Literaturverzeichnis

- Bundesverfassungsgerichtsurteil vom 11. November 1999 zum Antrag der Regierung des Landes Baden-Württemberg.
- Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzverfassungsordnung, 5/99, Bonn.
- Fuest, Winfried; Lichtblau, Karl (1994), Transferzahlungen an die neuen Bundesländer und die Reform des Finanzausgleichs, in: IW-Trends, 21,4, S. 61-73.
- Homburg, Stefan (1994), Anreizwirkungen des deutschen Finanzausgleichs, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 51, S. 312-329.
- Huber, Bernd (1998), Der deutsche Finanzausgleich: Konzeption und Reformbedarf, in: Wirtschaft und Steuern Heft 10, S. 517-524.
- Kitterer, Wolfgang (1994), Finanzausgleich im vereinten Deutschland: Neugestaltung der Finanzbeziehungen zur Stärkung des Föderalismus unter besonderer Berücksichtigung des Landes Bremen, Schriftenreihe des Lorenz-von-Stein-Instituts für Verwaltungswissenschaften Kiel, Heidelberg, R.v.Decker´s Verlag, G. Schenk.
- Kronberger Kreis (2000), Die föderative Ordnung in Not: Zur Reform des Finanzausgleichs, Bad Homburg, Frankfurter Institut - Stiftung Marktwirtschaft und Politik, Schriftenreihe Band 36.
- Länder billigen Eckpunkte zu Finanzausgleich, Handelsblatt, Nr. 61, vom 27.03.2000, S. 5.
- Lenk, Thomas (1993), Reformbedarf und Reformmöglichkeiten des deutschen Finanzausgleichs: Eine Simulationsstudie, Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, Band 138, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft.
- Lenk, Thomas; Schneider, Friedrich (1999), Zurück zum Trennsystem als Königsweg zu mehr Föderalismus in Zeiten des "Aufbau Ost"?, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, 219, S. 409-437.
- Lichtblau, Karl (1999), Finanzausgleich: Reformoptionen und ein konkreter Vorschlag, in: Morath, Konrad (Hrsg.), Reform des Föderalismus: Beiträge zu einer gemeinsamen Tagung von Frankfurter Institut und Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Bad Homburg, Frankfurter Institut - Stiftung Marktwirtschaft und Politik, S. 95-115.
- Ottnad, Arian; Linnartz, Edith (1997), Föderaler Wettbewerb statt Verteilungsstreit: Vorschläge zur Neugliederung der Bundesländer und zur Reform des Finanzausgleichs, eine Studie des IWG Bonn, Frankfurt/Main; New York, Campus Verlag.
- Schlie, Markus (1999), Finanzausgleich in Deutschland: Struktur, finanzielle Auswirkungen und Reformvorschläge, in: Siebert, Horst (Hrsg.), Die Weltwirtschaft: Vierteljahresschrift des Instituts für Weltwirtschaft an der Universität Kiel, Heft 2, Tübingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck) Verlag, S. 188-206.
- Sind die Finanzprobleme in Ostdeutschland durch die Neuordnung des Finanzausgleichs gelöst? Zur Finanzlage der ostdeutschen Länder und Gemeinden, (1996), in: DIW- Wochenbericht 63, 17, S. 267-276.
- Teufel fordert Neugliederung der Bundesländer auf freiwilliger Basis, Handlesblatt, Nr. 251, vom 27.12.1999, S. 4.
- Wiegard, Wolfgang; Gottfried, Peter (1991), Finanzausgleich nach der Vereinigung, in: Wirtschaftsdienst, 71, S. 453-461.

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^[1] Vgl. DIW-Wochenbericht 17/96, S. 267.

^[2] Vgl. Fuest/Lichtblau (1994), S. 61.

^[3] Vgl. Art. 7 Abs. 2, 3 und 4 Einigungsvertrag.

^[4] Vgl. Gottfried/Wiegard (1991), S. 453.

^[5] Vgl. Schlie (1999), S. 188.

^[6] Vgl. Schlie (1999), S. 189.

^[7] Vgl. Gottfried/Wiegard (1991), S. 453.

^[8] Vgl. Schlie (1999), S. 188.

^[9] Vgl. Schlie (1999), S. 198 ff.

^[10] Vgl. Lenk (1993), S. 37.

^[11] Vgl. Lenk (1993), S. 38.

^[12] Vgl. Lenk (1993), S. 37.

^[13] Vgl. Lenk (1993), S. 38.

^[14] Vgl. Lenk (1993), S. 38.

^[15] Vgl. Art. 72, 74, 75, 105 Abs. 2 GG.

^[16] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 1.

^[17] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 1.

^[18] Vgl. Lenk (1993), S. 38.

^[19] Vgl. Art. 107 Abs. 2 GG.

^[20] Vgl. DIW-Wochenbericht 17/96, S. 267.

^[21] Vgl. Lenk (1993), S. 113.

^[22] Vgl. Lenk (1993), S. 119.

^[23] Das Länderfinanzausgleichsgesetz von 1955 erschien 8 Monate vor dem Finanzverfassungsgesetz.

^[24] Vgl. Fuest/Lichtblau (1994), S. 68.

^[25] Vgl. Lenk (1993), S. 121.

^[26] Vgl. Lenk (1993), S. 119.

^[27] Vgl. Lenk (1993), S. 128.

^[28] Vgl. Lenk (1993), S. 128.

^[29] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 34.

^[30] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 40.

^[31] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 40.

^[32] Das sind Beträge zur Unterhaltung und Erneuerung der Seehäfen in Hamburg (142 Mio. DM), Bremen (90 Mio. DM), Mecklenburg-Vorpommern (50 Mio. DM) und Niedersachsen (18 Mio. DM).

^[33] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S 34.

^[34] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 34.

^[35] Vgl. Lenk (1993), S. 211.

^[36] Vgl. Schlie (1999), S. 193.

^[37] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 35.

^[38] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 35.

^[39] Vgl. Fuest/Lichtblau (1994), S. 68.

^[40] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 42.

^[41] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 42.

^[42] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 42.

^[43] Vgl. Art. 107 Abs. 2 GG i.V.m. § 11 FAG.

^[44] Vgl. Lenk (1993), S. 195.

^[45] Vgl. Fuest/Lichtblau (1994), S. 68.

^[46] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 44.

^[47] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 44.

^[48] Diese Zahlungen sind degressiv abnehmend; ihre Höhe belief sich im Jahre 1998 auf 942 Mio. DM.

^[49] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 44.

^[50] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 44.

^[51] Vgl. Fuest/Lichtblau (1994), S. 69.

^[52] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 44.

^[53] Vgl. Lenk (1993), S. 222.

^[54] Vgl. Homburg (1994), S. 324.

^[55] Vgl. Fuest/ Lichtblau (1994), S. 61.

^[56] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 47.

^[57] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 53.

^[58] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 54.

^[59] Vgl. Lenk (1993), S. 239.

^[60] Vgl. Ottnad/Linnartz (1997), S. 201.

^[61] Vgl. Lenk (1993), S. 222 ff.

^[62] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 34.

^[63] Vgl. Urteil BVG (1999), S. 95 ff.

^[64] Vgl. Urteil BVG (1999), S. 96.

^[65] Vgl. Urteil BVG (1999), S. 112 f.

^[66] Vgl. Lenk (1993), S. 239.

^[67] Vgl. Lenk (1993), S. 230.

^[68] Vgl. Lenk (1993), S. 231.

^[69] Vgl. Fuest/Lichtblau (1994), S. 270.

^[70] Vgl. Urteil BVG (1999), S. 105 f.

^[71] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 32.

^[72] Vgl. Lenk/Schneider (1999), S. 416.

^[73] Vgl. Lenk/Schneider (1999), S. 416.

^[74] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 32.

^[75] Vgl. Schlie (1999), S. 201.

^[76] Vgl. Schlie (1999), S. 201.

^[77] Vgl. Kitterer (1994), S. 21.

^[78] Vgl. Urteil BVG (1999), S. 102.

^[79] Vgl. § 9 Abs. 3 Satz 2 FAG.

^[80] Vgl. Urteil BVG (1999), S. 102 f.

^[81] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 22.

^[82] Vgl. Lenk (1993), S. 299.

^[83] Vgl. Lenk (1993), S. 299.

^[84] Vgl. Ausgleich nach § 10 Abs. 3 Satz 2 FAG (1990) und die Garantieklauseln nach § 2 Abs. 3 Satz 2, § 10 Abs. 3 FAG.

^[85] Vgl. Schlie (1999), S. 195.

^[86] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 42.

^[87] Vgl. Schlie (1999), S. 194.

^[88] Vgl. Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen (1999), S. 44.

^[89] Vgl. Schlie (1999), S. 194.

^[90] Vgl. Urteil BVG (1999), S. 90.

^[91] Vgl. Schlie (1999), S. 198.

^[92] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 29.

^[93] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 29.

^[94] Vgl. Ottnad/Linnartz (1997), S. 180.

^[95] Vgl. Kitterer (1994), S. 62 ff.

^[96] Vgl. Lenk/Schneider (1999), S. 418.

^[97] Vgl. Huber (1998), S. 522.

^[98] Vgl. Homburg (1994), S. 325.

^[99] Vgl. Homburg (1994), S. 324.

^[100] Vgl. Urteil BVG (1999), S. 89.

^[101] Vgl. Lichtblau (1999), S. 108.

^[102] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 58.

^[103] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 56.

^[104] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 56.

^[105] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 55 ff.

^[106] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 56.

^[107] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 59.

^[108] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 60.

^[109] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S.60.

^[110] Vgl. Homburg (1994), S. 324.

^[111] Vgl. Lenk/Schneider (1999), S. 412 ff.

^[112] Vgl. Lenk/Schneider (1999), S. 414.

^[113] Vgl. Handelsblatt Nr. 251, S. 4.

^[114] Vgl. Lichtblau (1999), S. 108.

^[115] Vgl. Lichtblau (1999), S. 108.

^[116] Vgl. Lichtblau (1999), S. 108.

^[117] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 62.

^[118] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 66.

^[119] Vgl. Lichtblau (1999), S. 108 f.

^[120] Vgl. Ottnad/Linnartz (1997), S. 204.

^[121] Vgl. Lichtblau (1999), S. 108.

^[122] Vgl. Lichtblau (1999), S. 109.

^[123] Vgl. Lichtblau (1999), S. 108.

^[124] Vgl. Lichtblau (1999), S. 109.

^[125] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 66 f.

^[126] Vgl. Lichtblau (1999), S. 109.

^[127] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 68 f.

^[128] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 64.

^[129] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 65.

^[130] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 65.

^[131] Vgl. Kronberger Kreis (2000), S. 66.

^[132] Vgl. Ottnad/Linnartz (1997), S. 178.

^[133] Vgl. Handelsblatt Nr. 61, S. 5.