Gesetz zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung. Das Zustandekommen aus Sicht des akteurzentrierten Institutionalismus

GLIEDERUNG

1 Einleitung

2 Die Inhalte des RVOrgG
2.1 Quotenregelung für die Zuteilung der Versicherten
2.2 Verkleinerung der Vertreterversammlungen

3 Methodischer Rahmen: Akteurzentrierter Institutionalismus

4 InstitutionellerKontext

5 Die Akteure
5.1 Bundesministerium für Arbeit und Soziale Sicherung
5.2 Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung
5.3 Bundesländer
5.4 Verband Deutscher Rentenversicherungsträger
5.5 Interessensverbände

6 Akteurkonstellation

7 Analyse der Interaktion in der Handlungssituation

8 FazitundAusblick

Literaturverzeichnis

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 1: Das analytische Modell im Überblick. Quelle: Mayntz/Scharpf 1995: S. 45

Abbildung 2: Die Akteurkonstellation bei der Entstehung des RVOrgG. Quelle: selbst erstellt

Hinweis

Aus Gründen der leichteren Lesbarkeit wird in der vorliegenden Hausarbeit die gewohnte männliche Sprachform bei personenbezogenen Substantiven und Pronomen verwendet. Dies impliziert jedoch keine Benachteiligung des weiblichen Geschlechts, sondern soll im Sinne der sprachlichen Vereinfachung als geschlechtsneutral zu verstehen sein.

1 Einleitung

Am 9. Dezember 2004 verabschiedete der Deutsche Bundestag das Gesetz zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung (RVOrgG) (Göbel 2015: 84). Die mit diesem Gesetz einhergehende Reform hatte hauptsächlich zur Folge, dass sich die Zuständigkeit der Rentenversicherungsträger seit dem 1. Januar 2005 nicht mehr nach der Art der Beschäftigung (Arbeiter oder Angestellter) des Versicherten richtet (Diel 2019: Rn. 6). Die Zuständigkeit der Träger erfolgt nunmehr für alle Neuversicherten nach festen Verteilungsquoten (ebd.: Rn. 7). Außerdem benannte der Gesetzgeber die Landesversicherungsanstalten für die Arbeiter sowie die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) zum 1. Oktober 2005 in Deutsche Rentenversicherung (DRV) um (Bundestag 2004a: 2). Zeitgleich fusionierten die Bundesknappschaft, die Bahnversicherungsanstalt und die Seekasse zur Deutschen Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See (ebd.: 2) und die Anzahl der föderativen Regionalträger wurde von 22 auf 14 reduziert (Göbel 2015: 86). Ziel der Reform war es, den „einzelnen Trägern einen stabilen Versichertenbestand zu sichern“ (He- beler 2013a: 5). Erforderlich war dies vor dem Hintergrund, dass aufgrund des Wandels auf dem Arbeitsmarkt eine stetige Verschiebung der Versicherten von der Arbeiter- zur Angestelltenversicherung erfolgte (Bundestag 2004a: 1).

Bei der Entstehung des Gesetzes waren zahlreiche Akteure beteiligt. Dies waren neben dem Bundestag als gesetzgebendes Organ die Bundesregierung mit den zuständigen Ministerien, die Länder über den Bundesrat, die Rentenversicherungsträger sowie Interessensverbände. Zu letzterem gehörten unter anderem Gewerkschafts- und Arbeitgebervereinigungen. Die vorliegende Hausarbeit soll anhand des akteurzentrierten Institutionalismus analysieren, inwieweit die verschiedenen Akteure Einfluss auf das RVOrgG ausübten. Insbesondere die Interaktion zwischen den einzelnen Akteuren in der Handlungssituation wird dargestellt. Komplexe Reformen, beispielsweise im Rentensystem, werden größtenteils außerhalb des Bundestages unter Federführung der zuständigen Ministerien vorbereitet und unter Einbindung verschiedener Akteure ausgehandelt (Frankenberg 2004: 62). Daher geht die Hausarbeit nicht auf das Plenum des Bundestages ein. Lediglich die entsprechenden Ausschüsse des Bundestages finden Erwähnung, soweit an der Entstehung des Gesetzes beteiligt.

Das RVOrgG ist aus der Sicht der einzelnen Akteure bislang kaum wissenschaftlich untersucht worden. So existiert aus Sicht des akteurzentrierten Institutionalismus nur eine Dissertation aus dem Jahr 2007. Darüber hinaus ist die Verwaltungs- und Organisationsreform 15 Jahre nach der Umsetzung erst seit diesem Jahr komplett vollzogen. Letztmalig zum 1. Januar 2020 fand bei der Verteilung von Bestandsversicherten¹ ein sogenanntes Ausgleichsverfahren statt. Hierbei wurden einmal im Jahr Bestandsversicherte zwischen den Bundes- und Regionalträgern neu zugeordnet (Brettschneider 2009: 22). Dieses Verfahren sollte zu einer Stabilisierung der Arbeitsmengen zwischen den Trägern der Rentenversicherung beitragen und war der letzte Akt des kompletten Vollzugs der mit dem RVOrgG verbundenen Verwaltungs- und Organisationsreform.

Im Rahmen dieser Hausarbeit stellt das zweite Kapitel zunächst die einzelnen Inhalte des RVOrgG dar. Anschließend erfolgt eine kurze Beschreibung des akteurzentrierten Institutionalismus als Heuristik und der bei dieser Hausarbeit verwendeten Methodik. In den beiden anschließenden Kapiteln werden der institutioneile Kontext und die handelnden Akteure dargestellt. Der sechste Abschnitt beschreibt die Akteurskonstellationen und das siebte Kapitel die Interaktion der einzelnen Akteure in der Handlungssituation. Mit einem Fazit schließt das achte Kapitel die Arbeit ab.

2 Die Inhalte des RVOrgG

Bei der Zuordnung der Versicherten zu den Rentenversicherungsträgern entfiel aufgrund des RVOrgG zum 1. Januar 2005 die Zuweisung von Versicherten anhand ihrer Beschäftigteneigenschaft als Angestellte oder Arbeiter. Ebenfalls fusionierten die Rentenversicherungsträger wie in der Einleitung dargestellt. Das Gesetz führte noch zu anderen Veränderungen. Diese werden in diesem Kapitel in Kürze dargestellt, soweit sie für die Verwaltungsreform relevant waren. Hierzu zählt eine Quotenregelung für die Zuteilung von Versicherten sowie die Verkleinerung der Selbstverwaltungsgremien.

2.1 Quotenregelung für die Zuteilung der Versicherten

Seit der Abschaffung des Arbeiter- und Angestelltenbegriffes erfolgt die Zuteilung der Versicherten nach einer Quotenregelung. Im Sechsten Buch Sozialgesetzbuch (SGB VI) ist festgelegt, dass alle Neuversicherten zu 55 % den Regionalträgern, zu 40 % der Deutschen Rentenversicherung Bund und zu 5 % der Knappschaft-Bahn-See zugeordnet werden (He- beler 2013b: 4). Für alle Bestandsversicherten gilt das in der Einleitung beschriebene Ausgleichsverfahren (ebd.: 4). Bei der Verteilung wird die Prüfung fürjeden Zuständigkeitsbereich der Regionalträger gesondert durchgeführt (Herath 2019: 50). Das soll sicherstellen, dass Versicherte aus Bayern nicht bei einem Regional träger in Brandenburg versichert sind.

Von diesem Grundsatz bestehen gleichwohl zwei Ausnahmen: Zum einen werden Bergleute, Seefahrer und Eisenbahner unmittelbar der DRV Knappschaft-Bahn-See unter Anrechnung der 5-%-Quote zugeordnet, sobald sie einen einzigen Tag in einem dieser Berufe gearbeitet haben (ebd.: 5). Das lässt sich darauf zurückführen, dass das Leistungsrecht für diese Personen eigene Rentenarten vorsieht (Weinacht/Schmidt 2012: 164). Die Bearbeitung dieser Sachverhalte wäre für die anderen Rentenversicherungsträger aufgrund des fehlenden Fachwissens nicht möglich.

Die zweite Ausnahme bilden Versicherte, die im Ausland der Europäischen Union oder in einem sonstigen Drittstaat mit einem Sozialversicherungsabkommen gearbeitet haben (Rennella 2018: 4). Damit nicht jeder Regionalträger Fachwissen zu diesen Abkommen Vorhalten muss kann es in diesen Konstellationen zu Abweichungen von der Quotenregelung kommen. Für den Regionalträgern zugeordnete Versicherte ist dann der Träger mit den Kompetenzen für das entsprechende Vertragsland zuständig (Dünn 2013: 609). Die DRV Bund und die DRV Knappschaft-Bahn-See sind hingegen für die Bearbeitung jedes Sachverhaltes mit Auslandsbezug zuständig (Gutzier 2019: 46).

2.2 Verkleinerung der Vertreterversammlungen

Rentenversicherungsträger sind rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung (Marburger 2019: 34). Das bedeutet, dass die Versicherten im Rahmen einer Sozialwahl alle sechs Jahre die Vertreterversammlung ihres Rentenversicherungsträgers wählen (ebd.: 37). Die Vertreterversammlung ist ein Organ mit legislativen Aufgaben (Winkler 2016: 443). So beschließt sie die Satzung und sonstiges autonomes Recht (Schneider-Danwitz 2016: 16). Außerdem wählt sie den ehrenamtlichen Vorstand anhand von Vorschlagslisten (Brandenburg/Palsherm 2016: 4) sowie die hauptamtliche Geschäftsführung auf Vorschlag des Vorstandes.

Mit dem RVOrgG wurden die Vertreterversammlungen verkleinert. Konnte das Gremium bis zur Sozialwahl 2005 aus bis zu 60 Mitgliedern bestehen, sind seit dem Jahr 2011 maximal 30 Mitglieder möglich (Woltjen 2016: 7). Eine Ausnahme besteht jedoch für die DRV Bund, da diese Grundsatz- und Querschnittsaufgaben wahrnimmt, die auch die Regionalträger und die DRV Knappschaft-Bahn-See betreffen. Daher dürfen diese 15 Träger jeweils zwei Mitglieder ihrer Vertreterversammlungen in die Bundesvertreterversammlung der DRV Bund entsenden (ebd.: 7). Somit umfasst die Bundesvertreterversammlung der DRV Bund 30 originäre und 30 zusätzliche Mitglieder.

3 Methodischer Rahmen: Akteurzentrierter Institutionalismus

Die Theorie des akteurzentrierten Institutionalismus ist auf Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf zurückzuführen, die ihn im Laufe der 1990er Jahre entwickelten (Blum/Schubert 2009: 42). Hierbei handelt es sich jedoch weder um eine allumfassende Theorie noch um ein Erklärungsmodell. Vielmehr ist der akteurzentrierte Institutionalismus eine Forschungsheuristik, also eine methodische Handlungsweise (Mayntz/Scharpf 1995: 39).

Der akteurzentrierte Institutionalismus „geht von der Annahme aus, dass soziale Phänomene als das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden - individuellen, kollektiven oder korporativen - Akteuren erklärt werden müssen“ (Scharpf 2000: 17). Dabei können die kollektiven und die korporativen Akteure als komplexe Akteure zusammengefasst werden (Blum/Schubert 2009: 52). Während es sich bei individuellen Akteuren um Einzelpersonen handelt, entstehen komplexe Akteure, indem sich Individuen zusammenschließen (ebd.: 52). Von kollektiven Akteuren spricht man, sobald individuelle Akteure Zusammenarbeiten, beispielsweise in Allianzen oder in Vereinen (ebd.: 53). Bei korporativen Akteuren hingegen verschmelzen die Mitglieder, indem sie ihre Ressourcen für ihre Zielsetzung Zusammenlegen. Hierzu gehören beispielsweise Gewerkschaften, Ministerien oder Regierungen (Scharpf 2000: 24). Kollektive Akteure sind von den Interessen ihrer Mitglieder abhängig. Hingegen sind korporative Akteure überwiegend unabhängig, da ihre Handlungen von Arbeitskräften ausgeführt werden, deren Interessen durch einen Arbeitsvertrag zurückstecken(ebd.: 101).

Der akteurzentrierte Institutionalismus geht davon aus, dass durch einen institutioneilen Kontext das Handeln der Akteure sowie verschiedene Akteurskonstellationen definiert werden (Mayntz/Scharpf 1995: 49). Beim institutioneilen Kontext handelt es sich um gesetzliche und soziale Normen, die Einfluss auf das Handeln der Akteure nehmen. Sind diese Normen bekannt, erklären sie ansatzweise das Verhalten der Akteure (Scharpf 2000: 81). Das gilt jedoch mit der Einschränkung, dass Normen sich in verschiedenen Ländern unterscheiden, sich auch innerhalb eines Landes widersprechen können und unterschiedlich auslegbar sind (ebd.: 82 f.). Bei Nichtbeachtung drohen den Akteuren Sanktionen (ebd.: 76 ff.). Für die verschiedenen Akteure bietet der institutioneile Kontext demnach eine Vielzahl von auswählbaren Handlungsabläufen (Diermann 2011: 36).

Ist der institutioneile Kontext bekannt, lassen sich die Akteure und die Akteurskonstellation im Regelfall bestimmen, da der institutioneile Kontext meist vorgibt, welche Akteure wie an den Verfahren beteiligt sind. Anhand dessen lässt sich analysieren, „warum welche Akteure in spezifischen Konfigurationen mit spezifischen Resultaten in die Produktion einer öffentlichen Politik involviert waren“ (Schneider/Janning 2006: 85). In diesem Zusammenhang lassen sich auch die Interaktionen zwischen den Akteuren betrachten und bewerten (ebd.: 85).

Kurz zusammengefasst wird das Handeln der Akteure in Konstellationen und Situationen sowie deren Interaktion durch den institutioneilen Kontext sowie durch nichtinstitutionelle Faktoren geprägt. Am Ende steht ein Ergebnis bzw. eine Wirkung. Der Begriff der nichtinstitutionellen Faktoren wurde von Mayntz und Scharpf nie definiert. Ein Beispiel hierfür können technische Rahmenbedingungen sein. Die Heuristik lässt sich mit folgendem Schaubild darstellen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Das analytische Modell im Überblick. Quelle: Mayntz/Scharpf 1995: S. 45.

Die Analyse im Rahmen dieser Hausarbeit wird anhand einer Literaturrecherche durchgeführt. Dabei soll insbesondere bei der Bewertung der Interaktion im Rahmen der Handlungssituation auf Primärliteratur zurückgegriffen werden. Da einige Akteure jedoch nicht mehr existieren und entsprechende Quellen nicht mehr verfügbar sind, ist die Verwendung von Sekundärliteratur und Ausschussdrucksachen des Bundestages nicht gänzlich vermeidbar.

Fraglich ist, inwieweit die verschiedenen Akteure Einfluss auf das RVOrgG ausübten und wie die Akteurskonstellationen die Entstehung des Gesetzes beeinflusst haben. Darüber hinaus wird dargestellt, welche Mittel den jeweiligen Akteuren dabei zur Verfügung standen und welche internen und externen Handlungen ihre Wahrnehmung prägten.

4 Institutioneller Kontext

Um die Akteure und deren Konstellationen bei der Entstehung des RVOrgG bestimmen zu können, ist zunächst der institutioneile Kontext zu eruieren.

Bei dem RVOrgG handelt es sich um ein formell-materielles Bundesgesetz. Somit ist der Rahmen des institutioneilen Kontextes das Grundgesetz. Bundesgesetze werden entsprechend Art. 77 Abs. 1 Grundgesetz vom Bundestag beschlossen (Ipsen 2019: 74). In der Normenhierarchie folgen dann die Vorschriften in den Sozialgesetzbüchern. So gibt es mehrere Sozialgesetzbücher, die allgemeine Vorschriften für alle Arten von Sozialleistungen vorsehen (unbekannt 2020: 16 f.). Ein Nichtbeachten dieser Vorschriften kann bei Verwaltungsreformen zu Schnittstellenproblemen führen, da die Sozialleistungen der diversen Sozialversicherungsträger mitunter voneinander abhängig und deren Systeme miteinander verknüpft sind.

Darüber hinaus sind bei Organisationsreformen ebenfalls das Beamten-, das Personal- und das Tarifrecht Bestandteil des institutioneilen Kontextes. Im Rahmen des RVOrgG ist zu beachten, dass hier nicht nur das Bundesbeamtenrecht Anwendung findet, sondern im Hinblick auf die Regionalträger auch das Beamtenrecht der Länder (Dünn 2013: 667). Eine Rolle spielt dies insbesondere bei der Reduzierung der Regionalträger.

Zudem ist die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) zu beachten. Diese enthält unter anderem Vorschriften, wie Gesetzesentwürfe der Bundesregierung in den Bundestag einzubringen und welche Stellen vorab zu beteiligen sind (Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat 2020). Dabei wird das Ressort, das primär zuständig ist, als Federführer bezeichnet (ebd.). Für das federführende Ministerium gehört unter Umständen ebenfalls der Koalitionsvertrag der Parteien zum institutioneilen Kontext.

Ebenfalls zum institutioneilen Kontext zählt die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT). Diese regelt detailliert den Ablauf des parlamentarischen Verfahrens und ergänzt insoweit das Grundgesetz (Degenhart 2014: 248). Da das parlamentarische Verfahren jedoch nicht Gegenstand dieser Hausarbeit ist, ist die GOBT für die Bearbeitung der Forschungsfrage lediglich bei der Akteurkonstellation relevant.

5 Die Akteure

Aufgrund des institutioneilen Kontextes lassen sich die handelnden bzw. beteiligten Akteure bestimmen. § 47 der GGO regelt, dass soweit betroffen, die Länder, die kommunalen Spitzenverbände sowie die Fachkreise und Verbände auf Bundesebene bei der Erstellung von Gesetzesentwürfen durch die Ministerien zu beteiligen sind.

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¹ Bestandsversicherte sind Personen, die vor der Organisationsreform bereits ein Versicherungskonto bei einem Rentenversicherungsträger hatten.