Neoliberalismus und Institutionalismus. Zwei Entwicklungstheorien anhand der Entwicklungsarbeit der Weltbank

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Neoliberalismus und Washington Consensus

3. Der Neoliberale Institutionalismus/ Neo-Institutionalismus

4. Good Governance als neues qualitatives Leitbild

5. Neue Ansätze in der entwicklungspolitischen Arbeit der Weltbank

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

8. Anhang I

1. Einleitung

„Mit den ,Bretton-Woods-Zwillingen ‘ IWF und Weltbank wurden erstmals funktional eigenständige, internationale Steuerungsorganisationen für das Währungssystem und den Kapitalhilfebereich auf der Basis eines internationalen Vertrages geschaffen. Aus heutiger Sicht waren damit erstmals , internationale Regime‘ etabliert worden, die Aufgaben von global governance wahrnahmen: Das möglichst reibungslose Funktionieren der kapitalistischen Weltwirtschaft gemäß funktionaler Rationalität und jenseits nationaler Eigeninteressen“ (Tetzlaff 2012: 261f.).

Als Rückgrat einer neuen Weltwirtschaftsordnung nach dem Zweiten Weltkrieg, wurde die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) gemeinsam mit dem Internationalen Währungsfond (IWF) bei der 1944 in Bretton Woods, USA stattfindenden Währungsund Finanzkonferenz gegründet. Die zwei internationalen Organisationen setzten sich zum Ziel finanzielle Stabilität (stabile Wechselkurse), Vertrauen in private Auslandsinvestitionen durch Staatsgarantien und Mechanismen der internationalen Streitschlichtung (global public goods) zu schaffen und agieren so als wichtige Akteure von Global Governance1 (vgl. Tetzlaff 2012: 262).

Heute spielt die Weltbank in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) eine zentrale Rolle. Ihre Arbeit besteht im eigentlichen Bankgeschäft, d.h. in der Finanzierung von Entwicklungsprojekten und -programmen inklusive der Beschaffung der Finanzmittel, sowie in der Gewährung der begleitenden technischen Hilfe (vgl. Lachmann 2010: 156). Aber woran genau orientiert sich die Weltbank bei der Ausgestaltung ihrer Entwicklungsarbeit? Welchen Beitrag leistet die Weltbankgruppe zur Lösung der großen Herausforderungen der „Entwicklungsländer“^{1 2} (EL)? Und inwiefern hat sich die Entwicklungsarbeit der Weltbank im Laufe der Zeit verändert?

Historisch konzentriert sich die vorliegende Arbeit auf Aspekte, die zum Verständnis der entwicklungspolitischen gegenwärtigen Phase der Weltbank, die häufig unter dem Stich- wort „Post-Washington-Konsens“ diskutiert wird, relevant erscheinen (vgl. Ebenau 2012: 43). Demzufolge wird zunächst die Entwicklungstheorie des Neoliberalismus und der Washington Consensus thematisiert, um über die institutionalistische Wende und das Leitbild von Good Governance zu neueren Ansätzen und Herangehensweisen in der entwicklungspolitischen Arbeit der Weltbank seit der Jahrtausendwende zu gelangen.

2. Neoliberalismus und Washington Consensus

Seit ihren Gründungsjahren, veränderten sich die Leitthemen, Aufgaben und Paradigmen der Weltbank in fünf entwicklungspolitischen Phasen (vgl. Fuhr 2005: 211 f., Hoven/ Knödler 2013: 475f., Tetzlaff 2012: 266f.). Ihren historischen Integrationsauftrag, „der die begonnene Modernisierung unter kolonialherrschaftlichen Bedingungen fortsetzen und vertiefen sollte“, setzt die Weltbank in der ersten und zweiten Phase in Form von Infrastrukturprojekten und Sektoralen Programmen um (Tetzlaff 2012: 266).³ Die dritte Phase setzt mit der Verschuldungskrise zu Beginn der 1980er Jahre ein und steht im Zeichen des Neoliberalismus und des sogenannten Washington Consensus⁴.

„Der Neoliberalismus zielt auf eine globale, freie Ökonomie, die durch Handel und Investitionen die Entwicklung der armen Länder anstößt, denn nur der Markt kann die Maximierung wirtschaftlicher, sozialer und politischer Wohlfahrt garantieren“ (Akude 2011: 84). Die Entwicklungstheorie des Neoliberalismus, die die freie Marktwirtschaft als Entwicklungsmotor sieht, empfiehlt politische und ökonomische Reformen struktureller Art, wie beispielsweise die Deregulierung der privaten Wirtschaft und ausländischer Investitionen, die Privatisierung staatlichen Betriebsvermögens, die Liberalisierung des Arbeitsmarktes oder die allgemeine Reduzierung von Staatsausgaben (vgl. Akude 2001: 85). Auf die Verschuldungskrise der lateinamerikanischen EL, reagiert die Weltbank Anfang der 1980er Jahre mit dem Einsatz dieser marktwirtschaftlichen Instrumente, die vor allem auf die Durchführung von Strukturreformen und die Etablierung einer liberalen Finanz- und Wirtschaftspolitik in den EL abzielen (vgl. Akude 2011: 84). Die Schlagworte des Washington Consensus sind wirtschaftspolitische Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung und markieren damit die Umrisse dessen, was noch heute als Neoliberalismus beschrieben wird (vgl. Kellermann 2006: 12). Diese von der Weltbank und dem IWF ausgearbeiteten neoliberalen Empfehlungspolitiken wurden als Strukturanpassungsprogramme (SAP) formuliert und mittels konditioneller Entwicklungshilfe in den EL durchgesetzt (vgl. Akude 2011: 84).

Im Sinne von stabilization and adjustment zielen die SAP auf eine makroökonomische Stabilisierung, marktkonforme Preisstrukturen und eine Effizienzsteigerung des staatlichen Sektors in den EL: Durch ein erhöhtes Wirtschaftswachstum sollen Schulden abgebaut und somit auch Armut reduziert werden (vgl. BpB 2005). Die ab der dritten entwicklungspolitischen Phase vergebenen Struktur- und Sektoranpassungskredite (insbesondere in den Bereichen Erziehung, Gesundheit, Transport und Landwirtschaft) stellen insofern auch eine erste Ausweitung der Geschäftstätigkeit der Weltbank dar, als das die vergebenen zinsgünstigen Kredite einen „Politikwandel“ in den EL anstreben und nicht mehr allein physische Investitionen finanzieren (vgl. Fuhr 2005: 212). Im Sinne von policy based lending, stellen die SAP in gewisser Weise ein „Tauschgeschäft“ zwischen den Regierungen der EL und den internationalen Finanzinstitutionen dar, bei dem sich die Regierungen durch die Aufnahme von Krediten verpflichten, Strukturreformen durchzuführen (vgl. BpB 2005). Dieser Aspekt wird in der wissenschaftlichen Forschung und der Öffentlichkeit häufig kritisiert, da den EL in Abhängigkeit von den zinsgünstigen Krediten der Weltbank, die Strukturreformen „quasi aufgenötigt“ werden (vgl. Akude 2011: 85).

Während die Notwendigkeit grundlegender Strukturreformen für einen Großteil der EL als unumstritten gilt, wird die Konzentrierung der SAP auf ökonomische Prozesse häufig als unangemessen für die speziellen Bedingungen in den jeweiligen Ländern gesehen (vgl. BpB 2005). Die Kritik, dass die neoliberalen Empfehlungspolitiken die spezifischen Wirtschaftsstrukturen in den EL missachten, steht auch im Zusammenhang mit der (ebenfalls kritisierten) eurozentrischen Prämisse, dass den „westlichen politökonomischen Modellen“ in Überlegenheit zu anderen Modellen, die Fähigkeit zugeschrieben wird, „durch adäquate Institutionen die vermeintlich universellen Wohlstandspotenziale freier Marktökonomien zu realisieren“ (Ebenau 2012: 49). In Anbetracht des ambivalenten Erfolgs der SAP, lautet die These der Kritiker, dass die vorgenommenen Strukturreformen auf „westlichen“ Modellen und Standards basieren und deshalb oftmals nur mäßigen Erfolg in Gesellschaften mit einer anderen Geschichte und Kultur haben können, in denen der moderne Staat, so wie er in der westlichen Welt verstanden wird, in den EL ein „nicht funktionierender Fremdkörper“ bleibt (vgl. Klemp/ Poeschke 2005) und letztlich sogar dazu beiträgt, dass sich die Armut in den EL vergrößert (vgl. Fuhr 2005: 214). Insgesamt bleibt die Wirkung der SAP umstritten in der Forschung. Während einige Studien zeigen, dass die SAP der Weltbank zu geringerem Wirtschaftswachstum in den EL führen und ökonomische Ineffizienzen eher stabilisieren, anstatt sie zu reduzieren (vgl. Dreher 2007: 51), weisen andere Studien auf das Gegenteil hin und argumentieren, dass der bisher mäßige Erfolg der SAP weniger an den neoliberalen Empfehlungspolitiken selbst, sondern vielmehr an der inkonsequenten Umsetzung der Strukturreformen in den EL liegt (vgl. Butkiewicz/ Yanikkaya 2005). Nach wie vor wird ein großer Teil der vereinbarten Bedingungen der SAP von den Regierungen der EL nicht umgesetzt (vgl. Dreher 2007: 50). Letztlich liegt die zentrale Problematik der Strukturanpassung in den ungleichen Machtverhältnissen zwischen reformbereiten und blockierenden Kräften in den EL. So gehört beispielsweise die ländliche Bevölkerung, in weiter Entfernung von den Machtzentren, zu den Gewinnern der Strukturanpassungspolitik, während die Stadtbevölkerung, die aus politisch sehr starken Gruppen besteht und die Regierung vor Ort über Protest- und Streikaktionen in Bedrängnis bringen kann, den großen Teil der Verlierer umfasst (vgl. BpB 2005). Diese Gegenüberstellung schwächt die These negativer sozialer Auswirkungen (Vergrößerung der Armut) der SAP für die Gesamtbevölkerung der EL ab und verdeutlicht, dass bei einer Beurteilung des Erfolgs der SAP eine differenzierte Betrachtungsweise notwendig ist. „Das zentrale Fehlverständnis von Weltbank und IWF lag [letztlich] in dem Glauben, das ökonomisch Vernünftige würde sich gleichsam von selbst durchsetzen, ohne auf nennenswerte, weil eigentlich irrationale Widerstände zu treffen. Die Widerstände gegen die SAP von Seiten der herrschenden Eliten waren jedoch keineswegs irrational, da sie selbst gerade von ineffizienten Gesamtstrukturen profitieren“ (BpB 2005). Dies stellt die entwicklungspolitische Arbeit der Weltbank vor große Herausforderungen und verdeutlicht, dass EZ nur wenig bewirken kann, wenn politische Eliten nach eigener Herrschaftssicherung streben und somit Effizienz staatlichen Handelns und Gemeinwohlorientierung den Interessen der eigenen Klientel unterordnen (vgl. Klemp/ Poeschke 2005).

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Problematik der SAP weniger in den strukturpolitischen Maßnahmen selbst, sondern vielmehr in deren konkreter Umsetzung in den EL liegt. Eine direkte Kritik an den neoliberalen Empfehlungspolitiken lässt sich somit nicht aufrecht halten. Denn bei konsequenter Umsetzung der SAP können „sich die internen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen [verbessern], so daß Wachstum wieder möglich wird und damit die Chance besteht, den Lebensstandard zu erhöhen“ (BpB 2005). Dies verdeutlicht auch die ökonomische Studie von Butkiewicz und Yanikkaya (2005), die darauf verweist, dass die Kreditvergabe der Weltbank in einigen EL bereits zu Wirtschaftswachstum führte. Insbesondere EL mit niedrigen Einkommensraten und schwachen demokratischen Strukturen profitieren von Krediten (vgl. Butkiewicz/ Yanikkaya 2005: 382). Die Darlehen der Weltbank schaffen ein verbessertes Investitionsklima, insbesondere eine Steigerung öffentlicher bzw. staatlicher Investitionen in den EL, und erzeugen so einen positiven Einfluss auf das Wirtschaftswachstum (vgl. a.a.O.: 386).

3. Der Neoliberale Institutionalismus/ Neo-Institutionalismus

Im Zuge der internationalen Finanzkrisen und hohen Verschuldung in den EL in den 1980er Jahren gewinnt neben dem Neoliberalismus auch die Neue Institutionenökonomik an Bedeutung und erkennt die Vernachlässigung der Rolle von Institutionen für den Entwicklungsprozess an.

„Der Institutionalismus bzw. die ,Neue Institutionenökonomik‘ (NIÖ) theoretisiert neben dem Markt als übergreifender Institution das Zusammenspiel anderer Institutionen als Voraussetzung für Stabilität“ (Kellermann 2006: 111). Deshalb auch als Neoliberaler Institutionalismus bezeichnet, orientiert sich dieser an der neoklassischen Orthodoxie mit einem zusätzlichen Fokus auf der Bedeutsamkeit von Institutionen, die die primäre Funktion haben Unsicherheiten zu reduzieren und in diesem Verständnis die Reaktion auf Marktunvollkommenheiten darstellen (vgl. Kellermann 2006: 111). Die EL befinden sich in einer schwachen Position im globalen System aufgrund schwacher interner institutioneller Strukturen (vgl. Akude 2011: 81). Der Institutionalismus als Entwicklungstheorie wird von der Einsicht geleitet, dass „auch außerökonomische Variablen für die Entwicklungsproblematik von Relevanz sind“ (Menzel 2015: 170). Gemeint sind damit unter anderem institutionelle Faktoren wie Normen, Konventionen und Verträge, sowie staatliche und private Organisationen. Die Ökonomie wird als Bestandteil eines Sozialsystems verstanden, weshalb die Entwicklungstheorie neben ökonomischen auch soziale, politische und kulturelle Reformen empfiehlt, um Entwicklung und „effektive Staatlichkeit“ (Wandel zu entwickelten Staaten durch nationale Planung) zu erzeugen (Akude 2011: 81).

Die 1997 beginnende Asienkrise stellt die ökonomische Ausrichtung der SAP der Weltbank erneut in Frage. Unterschiedliche ökonomische Schulen liefern unterschiedliche Erklärungsansätze mit korrespondierenden Ökonomieparadigmen für die Finanz-, Währungsund Wirtschaftskrise Ostasiens.

Neoliberale bzw. neoklassische Erklärungsansätze sehen Abweichungen vom Washington Consensus als Grund für die Krise. Die als „dirigistisch“ bezeichnete Wirtschaftspolitik in den asiatischen Schwellenländern weicht durch eine zu starke politische Einmischung in Marktprozesse und Regulierung von Märkten, sowie ein korruptes Verhalten seitens der Regierung vom neoliberalen Washington Consensus ab⁵ (vgl. Kellermann 2006: 109), erzeugt so ökonomische Ineffizienz und stellt den eigentlichen Hintergrund der Krise dar.

Der institutionalistische Erklärungsansatz wählt eine andere Betrachtungsweise. Nach Meinung der Institutionalisten führte eine zu schnelle Liberalisierung und Deregulierung der ostasiatischen Finanzmärkte im Laufe der 1990er Jahre zu den Verschuldungskrisen in den dortigen Ländern, da diese keine produktive Verwendung für die durch die Deregulierung rasant wachsenden Mengen ausländischen Kapitals finden und so die Verschuldung der einheimischen Banken und Unternehmen nicht mehr kontrollieren konnten (vgl. Kellermann 2006: 111). Dieser Erklärungsansatz stellt die Problematik schwacher institutioneller Strukturen in „Entwicklungs- und Schwellenländern“ in den Mittelpunkt.

Vor dem Hintergrund des neu aufgekommenen institutionalistischen Erklärungsansatzes, den ambivalenten Ergebnissen der SAP und zunehmender öffentlicher Kritik, unterzieht sich die Weltbank Ende der 1990er Jahre einer Selbstüberprüfung und zahlreicher institutioneller Reformen, die im Folgenden zwei eng miteinander verbundene Umorientierungen in der entwicklungspolitischen Arbeit der Weltbank einleiten: „Auf der theoretisch-konzeptionellen Ebene begann sie sich zunehmend auf die Neue Institutionelle Ökonomik (NIÖ) zu beziehen und die Zentralität der Zielstellung der Armutsreduktion zu betonen; auf der politisch-strategischen Ebene folgte auf dieser Basis eine Modifikation und Erweiterung der Bank-Programmatik, deren zentrale Inhalte um das Schlagwort der Governance kreisen“ (Ebenau 2012: 47).

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¹ "Global Governance ist keine Weltregierung sondern ein internationaler Rahmen von Prinzipien, Regeln und Gesetzen inklusive einer Reihe von Institutionen um diese aufrechtzuerhalten, die notwendig sind, um globale Probleme zu bewältigen." - Centre for the Study of Global Governance, zit. n. BpB (2012).

² „Entwicklungsländer“ werden definiert als „Staaten, die im Vergleich zu den Industrieländern unter anderem ein deutlich geringeres Sozialprodukt pro Kopf, eine geringe Arbeitsproduktivität, hohe Analphabetenquote und einen hohen Anteil landwirtschaftlicher Erwefbstätigkeit aufweisen“ (Duden 2016). Der Begriff „Entwicklungsland“ ist umstritten. Dies wurde im Rahmen der Arbeit zur Kenntnis genommen, kann an dieser Stelle aber nicht umfangreicher ausgeführt werden.

³ Für nähere Informationen zu einzelnen entwicklungspolitischen Phasen und Programmen siehe Anhang I.

⁴ Der Begriff subsumiert die wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die sich in der Folge der Schuldenkrise bei den in Washington ansässigen Institutionen (Weltbankgruppe und IWF) zur Stabilisierung und wirtschaftlichen Förderung Lateinamerikas als konsensfähig herausgestellt hatten.

⁵ Dies wird auch als Moral-Hazard-Problem bezeichnet, das die Übernahme von Garantien für Kredite der einheimischen Industrie und Banken seitens der Regierung beschreibt (vgl. Kellermann 2006: 109).