Die Bundeswehr bei polizeilichen Einsatzlagen. Verfassungsmäßige Möglichkeiten des Einsatzes im Inland im Kontext aktueller Schadensereignisse

Inhalt

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Verfassungsmäßige Optionen zum Einsatz der Bundeswehr im Innern

3. Aufgaben und Fähigkeitslücken der Polizeien und sich daraus ergebende Einsatzfelder der Bundeswehr

4. Die Bundeswehr als Parlamentsarmee
4.1. Exkurs: Einsätze der Bundeswehr im Innern von 1955 bis heute
4.2. Exkurs: Mögliche zukünftige Einsatzszenarien

5. Artikel 35 GG im Diskurs und die derzeitige Anwendungspraxis
5.1. Art. 35 Abs. 1 GG
5.2. Art. 35 Abs. 2 und 3 GG

6. Fazit, Ausblick und Handlungsempfehlung

Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

ABC: atomar-biologisch-chemisch (veralteter Sprachgebrauch, siehe CBRN)

BBK: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe

BGS: Bundesgrenzschutz

BOS: Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben

CBRN: chemisch-biologisch-radioaktiv-nuklear

IMK: Innenministerkonferenz

SAR: Search and Rescue, dt.: suchen und retten

UZwGBw: Gesetz über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr und verbündeter Streitkräfte sowie zivile Wachpersonen

Alle weiteren rechtsspezifischen Abkürzungen können dem Abkürzungsverzeichnis von H. Kirchner entnommen werden¹.

1. Einleitung

Seitdem es seit den 2000er Jahren verstärkt zu transnationalen² terroristisch³ motivierten Anschlägen in Europa, wie beispielsweise 2004 in Madrid oder 2016 in Nizza und Brüssel, kommt, wird in den europäischen Nationalstaaten verstärkt über die Aspekte der inneren und äußeren Sicherheit diskutiert. Auch in der Bundesrepublik rückt der öffentliche Diskurs, verstärkt nach den vereitelten Plänen der "Sauerland-Gruppe" 2007 oder dem Anschlag in Berlin Ende 2016, in den Fokus der Öffentlichkeit. In Zahlen ausgedrückt gab es seit 2014 deutschlandweit 25 Todesopfer, die infolge terroristisch einzuordnenden Straftaten getötet wurden⁴. Einher, mit verschiedenartigen Forderungen an die Akteure der Sicherheitspolitik, rückt die Institution Bundeswehr vermehrt in das Diskussionsfeld⁵. Konkret steht der Einsatz der Bundeswehr im Innern zur Debatte, der u.a. aufgrund der historischen Erfahrung sehr kritisch betrachtet wird⁶. Auch in der Vergangenheit der BRD war, aufgrund des Novums mit der Einführung der „Notstandsgesetze“ 1968, die den Einsatz der Bundeswehr im Inland in engen Maßen⁷ legalisierten, die Thematik umstritten⁸. Die sogenannte „außerparlamentarische Opposition“ protestierte dato massiv gegen die Umsetzung dieser Gesetze⁹. Insgesamt kam es in den letzten Jahren, primär durch richtungsweisende Entscheidungen und Urteile des BVerwG und BVerfG¹⁰, zu teils tiefgreifende (Be- griffs-)Umdeutungen der Einsatzerforderlichkeiten und Einsatzerfordernisse der Streitkräfte im Inland. Deshalb ist bei der Literaturrecherche zu beachten, dass die Autoren von älteren Quellen noch von anderen Dogmatiken und Rechtsprechungen ausgegangen sind.

In folgender Hausarbeit werden mögliche rechtliche Möglichkeiten über den Einsatz der Bundeswehr im Inland in Friedenszeit aufgezeigt und mögliche Defizite in der aktuellen Rechtspraxis aufgezeigt. Einzelne Grundgesetzartikel können aufgrund der geringen Seitenanzahl der Hausarbeit nicht ausführlich erörtert werden. Siehe hierzu den folgenden Gliederungspunkt.

2. Verfassungsmäßige Optionen zum Einsatz der Bundeswehr im Innern

Die „Zentralnorm“, auf die sich jede militärische Handlung nach dem Grundgesetz stützen muss, ist der Art. 87a GG¹¹. Grundsätzlich ist hier durchgängig die Rede von „Streitkräften“. Diese definieren sich als Einheiten, die nach einem hierarchischen Befehlsprinzip und einer militärischen Struktur organisiert sind und als Teil der Exekutiven dazu aufgestellt sind militärische Einsätze zu leisten. Hierunter fällt, als operative Komponente der deutschen Streitkräfte, die Bundeswehr¹². Wenn nachfolgend von der „Bundeswehr“ die Rede ist, ist hiermit der militärische, tatsächlich operierende Bereich der Streitkräfte gemeint.

Das Europarecht nimmt bei der Betrachtung der Einsatzoption keinen Stellenwert ein, da im Bereich des Militärs eine weitgehende Autonomie der Nationalstaaten bewahrt wurde.

Aktuell ist der Einsatz der Bundeswehr durch die Verfassung stark reguliert. Hervorzuheben ist, dass das „Gebot der strikten Texttreue“¹³ in legislatorischer und praktischer Hinsicht als unmittelbare Grenze einzuhalten ist. Zudem bekräftigt der Art. 91 Abs. 2 GG¹⁴ und das BVerfG, dass der Bundeswehreinsatz im Innern nur als letztes Mittel, als Ultima Ratio¹⁵, eingesetzt werden darf.

Artikel 87 a Abs. 2 GG besagt, dass die Bundeswehr, neben der Landesverteidigung, nur dann eingesetzt werden darf, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich zulasse. Der Verteidigungs- und Spannungsfall als „äußerer Notstand“ nach Art. 87 a Abs. 3 GG i.V.m. Art. 80 a GG, bzw. Art. 115 a GG als Anwendungsfall bei einem Terroranschlag für einen Bundeswehreinsatz im Innern sind nach aktueller Betrachtung eher unwahrscheinlich¹⁶. Jedoch ist es nicht auszuschließen, dass eine Lagebewältigung bei Anschlägen, ausgeführt durch militärisch organisierte und militant agierende Terroristen, als Landesverteidigung i.S.d. Art. 87a Abs. 1 und 2 GG gelten kann¹⁷. Auf diese Fallkonstellation und weiter auf Aspekte der hybriden Kriegsführung und damit verbunden der Einsatz von feindlichen, verdeckt operierenden Spezialeinheiten werden in dieser Hausarbeit nur am Rande eingegangen.

Eine weitere Option zum Einsatz der Bundeswehr im Inland ist der Art. 87a Abs. 4 GG i.V.m. Art. 91 Abs. 2 GG. Diese legitimieren den Eingriff bei Gefährdung der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung“¹⁸ eines der Bundesländer oder des Bundes, dem sogenannten „Inneren Notstand“. Hierzu müssten im betroffenen Gebiet die ordinär zuständigen Polizeikräfte nicht ausreichen, das Land nicht Willens oder nicht in der Lage sein die Gefahr abzuwenden. Die Bundeswehr könnte in diesem Fall Objektschutz für zivile Infrastruktur übernehmen, sowie militärisch agierende Aufständische bekämpfen¹⁹. Da Anschläge i.d.R. nicht in bürgerkriegsartige Situation münden, aber auch die hohen rechtlichen Hürden, die die Praktikabilität massiv einschränken, wird diese Einsatzoption nicht weiter betrachtet²⁰.

Der Art. 35 GG wird gesondert in Gliederungspunkt 5 erörtert.

3. Aufgaben und Fähigkeitslücken der Polizeien und sich daraus ergebende Einsatzfelder der Bundeswehr

Zentrale Akteure der operativen Bewältigung von Sonderlagen, unter denen terroristisch motivierte Anschläge fallen, sind primär die deutschen Polizeien²¹. Die 17 deutschen Polizeien, unter ihnen die Bundespolizei und die 16 Polizeien der Bundesländer, sind für die operative Lagebewältigung im Inland verantwortlich²². Für den Erhalt der äußeren Sicherheit, also einen Angriff von außerhalb der Grenzen der Bundesrepublik, sind ordinär die Streitkräfte betraut. Dies folgt aus dem Art. 87a Abs. 1 GG in dem der Bund „Streitkräfte zur Verteidigung“ aufstelle, sowie in Abgrenzung zur polizeilichen Aufgabe, der Aufrechterhaltung der regulären Inneren Sicherheit, aus dem Trennungsgebot von polizeilichen und militärischen Aufgaben²³.

Hierfür bedarf es Spezialtechnik und -kompetenzen, sowie Personalressourcen, die die Polizei zum Teil nur im eingeschränkten Maße zur Verfügung stehen. Die IMK formulierte 2011²⁴, dass besonders die folgenden Kompetenzen: CBRN-Fähigkeiten, SAR-Fähigkeiten, Aufklärungsfähigkeiten im Sinne von Erkundung, Lufttransportfähigkeiten, Pionierfähigkeiten und sanitätsdienstliche Fähigkeiten, der Bundeswehr, sogenannte „Unikatsfähigkeiten“²⁵, relevant im nationalen Bevölkerungsschutz seien. Diese Fähigkeiten stehen den BOS nicht oder nur eingeschränkt zur Verfügung. Auch die Personalressourcen der Bundeswehr sind im Vergleich zu den flexiblen Ressourcen der Polizeien nicht zu unterschätzen. Die Größenordnung, in dem die Bundeswehr kurzfristig Personal zu Verfügung stellen kann, lag bei den beiden größten Hochwassereinsätzen, den „Jahrhunderthochwassern“, im Inland beispielsweise im

August 2002 bei mehr als 40.000²⁶ und 2013 bei bis zu 20.000²⁷ Soldatinnen und Soldaten. Diese Einsätze erfolgten mitsamt militärspezifischen Großgerät, die jedoch ohne Waffenanlagen genutzt worden, sodass kein Diskurs über die Legitimität entstand²⁸. Dieser Maßstab an (Personal-)Ressourcen ist auch bei terroristischen Sondereinsatzlagen nicht zu unterschätzen. Zu bedenken ist zudem, dass die Polizeien gesamt nur ein flexibles Kontingent von ca. 41.000 Polizistinnen und Polizisten²⁹ aufzuweisen haben.

Zudem ist die Truppengattung der Feldjäger hervorzuheben. Die deutsche Militärpolizei verfügt über die Kompetenzen und Fähigkeiten, hoheitliche Aufgaben zu übernehmen und polizeiähnliche Aufgaben auszuführen³⁰. Im aktuellen Kontext fragte 2016 beispielsweise die Landespolizei Bayern überdas Kreisverbindungskommando München an, ob für die Lagebewältigung des Anschlags³¹ in München Feldjäger zur Verfügung stünden³². Daraufhin wurden etwa 100 Militärpolizistinnen und Militärpolizisten in Bereitschaft gesetzt, die jedoch nicht zum Einsatz kamen³³.

Somit lassen sich die Unterstützungsangebote der Bundeswehr für die Polizeien primär unter den aufgelisteten Aspekten; der zur Verfügungstellung von quantitativ hohen Personalkontingenten, aber auch Soldatinnen und Soldaten mit polizeiähnlichen Qualifikationen, und der Bereitstellung von Mangel-Spezialkomponenten, zusammenfassen.

4. Die Bundeswehr als Parlamentsarmee

4.1 Exkurs: Umstrittene Einsätze der Bundeswehr im Innern von 1955 bis heute

Seit Gründung der Bundeswehr im Jahr 1955, als westdeutsche Verteidigungsarmee, besteht die Möglichkeit Soldatinnen und Soldaten im engen verfassungsrechtlichen Rahmen im Inland einzusetzen. Das Scheitern der Weimarer Republik und dem darauffolgenden nationalsozialistischen Regime von 1933 bis 1945 führten zu einer starken Ablehnung der Aufstellung von Streitkräften und gerade deren Einsatz im Inland³⁴. Nach und nach konstituierte sich die Bundeswehr als Streitkraft in der Bundesrepublik Deutschland und etablierte sich im Gefüge der Inneren Sicherheit, jedoch mit engen verfassungsmäßigen Vorgaben zum reellen Einsatz und Amtshandlungen. Das erste große Agieren im Innern erlebte die Bundeswehr im Jahr 1962. Hier unterstützen Soldatinnen und Soldaten die zivilen helfenden Einsatzkräfte bei der Bewältigung der Sturmflut um den 17. Februar 1962 in Norddeutschland. Seitdem ist die Bundeswehr ein fester Bestandteil bei der Lagebewältigung bei Sturmfluten, Hochwassern und anderen Naturkatastrophen im Rahmen der Amtshilfe³⁵.

Aufwind zum Thema des Inlandseinsatzes gab es, neben den gesellschaftlichen Unruhen zu den Verfassungsänderungen im Rahmen der „Notstandsgesetze“³⁶, nach den Terrorangriffen auf das World Trade Center in New York am 11. September 2001³⁷. Ein weiterer Zwischenfall, eine Flugzeugentführung im Januar 2003 bei Frankfurt am Main, beschleunigte den parlamentarischen Diskurs und erhöhte den öffentlichen Handlungsdruck abermals³⁸.

[...]

¹ Kirchner, Hildebert, and. (2015): Abkürzungsverzeichnis Der Rechtssprache. 8., neu bearbeitete und erweiterte Auflage. Berlin.

² vgl. Hanning, August (2008): Deutsche Innensicherheitspolitik. Strategische Bedrohung und ihre Abwehr. In: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, S. 36.

³ Der Begriff „Terror“ wird verwendet nach der Definition von Alex Schmid (2011, S. 86) (übersetzt nach Hegemann und Kahl 2017, S.17): „Terrorismus bezeichnet, auf der einen Seite, eine Doktrin über die angenommene Wirksamkeit einer speziellen Form oder Taktik angsterzeugender politischer Gewalt sowie, auf der anderen Seite, eine konspirative Praxis des kalkulierten, demonstrativen Gewalthandelns ohne rechtliche oder moralische Einschränkungen, die primär Zivilisten und Nicht-Kombattanten angreift und vor allem angewendet wird, um propagandistische und psychologische Effekte bei verschiedenen Publika und Konfliktparteien zu erzielen.“ (S. 17).

⁴ vgl. Global Terrorism Index (2017): URL: http://globalterrorismindex.org (Datum der Recherche: 23.04.2018).

⁵ vgl. Thiele, Ralph und Borchert, Heiko (2012): Innere Sicherheit zwischen Föderalismus und Vernetzung. In: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, S. 76ff.

⁶ BVerfGE (2012): 132,1 - 39, Rn.: 62.

⁷ Unter anderem wurde der Art. 87a GG implementiert.

⁸ vgl. Kahl, Wolfgang, and. (2017): Bonner Kommentar zum Grundgesetz. Heidelberg: C.F. Müller, Rn.: 35.

⁹ vgl. Bundestag (2013): Vor 45 Jahren: Bundestag beschließt Notstandsgesetze. URL: https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/ 2013/45021549_kw22_ kalenderblatt_not- standsgesetze/212564 (Datum der Recherche: 23.04.2018).

¹⁰ Zu nennen sind hier beispielsweise das Urteil du Beschluss zum Luftsicherheitsgesetz o- derdas Urteil zum G8-Gipfels in Heiligendamm (s. weitere Ausführung im Hausarbeitsverlauf).

¹¹ vgl. Depenheuer, Otto (2010): In Maunz/Düring, Grundgesetz: Kommentar, Art. 87a. Rn.: 59.

¹² vgl. Schoch, Friedrich (2013): Verfassungsrechtliche Anforderungen an den Einsatz der Streitkräfte im Inland, In: JuristischeAusbildung 2013(3): 255-267, S. 258.

¹³ BVerfGE (1994): 90, 286, 357.

¹⁴ vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestag (2015): Die Voraussetzung des Einsatzes im Innern in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts [...], S.5.

¹⁵ BVerfGE (2012): 132,1 - 39, Rn.: 48.

¹⁶ vgl. Kalla, Carsten (2015): Inlandseinsätze der Bundeswehr. Brauchen wir eine Verfassungsänderung?, In: Bundesakademie für Sicherheitspolitik, Arbeitspapier Sicherheitspolitik, S. 5.

¹⁷ vgl. Baldus, Manfred (2004): Streitkräfteeinsatz zur Gefahrenabwehr im Luftraum, In: NVwZ2004, 1278-1285. S. 1281.

¹⁸ fdGO: v.a. bestehend aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip. Diese Grundsätze sind für die Existenz der aktuellen Bundesrepublik Deutschland elementar. Im Kontext des Art. 87a Abs. 4 sind zudem die elementaren staatstragenden Elemente, wie Bevölkerung oder auch Einheit des Staates nach Innen und Außen zu nennen. Vgl. Froese, Judith (2017): Bundeswehreinsätze im Inneren zur Terrorismusbekämpfung: Die »terroristische Großlage« als Katastrophennotstand?, In: Deutsches Verwaltungsblatt, Band 132, Heft9, Seiten 546551, S. 548.

¹⁹ vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestag (2016): Aktueller Begriff: Die Verwendung der Bundeswehr im Innern. S. 2.

²⁰ vgl. Schoch, S. 263.

²¹ vgl. Schoch. S. 255.

²² vgl. § 1 PolG NRW. Aus Gründen der Vielfalt an Polizeigesetzen wird jeweils nur ein Polizeigesetz zitiert.

²³ vgl. Gramm, Christof (2008): Die Bundeswehr in der neuen Sicherheitsarchitektur, In: Die Verwaltung, Nr. 3, 375- 404. S. 385.

²⁴ 192. Sitzung am 21./22. Juni 2011.

²⁵ vgl. BT-Drs. 18/9619. S. 10.

²⁶ vgl. Bundesministerium der Verteidigung (2002): Hochwasserkatastrophe im August 2002, S. 6.

²⁷ vgl. Wiegold, Thomas (2013): Bundeswehr: Die Hochwasser-Bilanz. URL: http://augenge- radeaus.net/2013/06/bundeswehr-die-hochwasser-bilanz/ (Datum der Recherche:

²⁸ vgl. Krause, Ulf von (2017): Der Einsatz der Bundeswehr im Innern, Wiesbaden: Springer VS, S. 4.

²⁹ Zahlen der Bundbereitschaftspolizei: URL: https://www.bundespolizei.de/Web/DE/05Die- Bundespolizei/030rganisation/02Direktionen/BP/bereitschaftspolizei_node.html (Datum der Recherche: 23.04.2018). Zahlen der Bereitschaftspolizeien der Länder: https://www.proto- koll-inland.de/DE/Themen/Sicherheit/Bundespolizei/lnspekteur-Bereitschaftspolizeien/in- spekteur-bereitschaftspolizeien_node.html (Datum der Recherche: 23.04.2018).

³⁰ vgl. Kommando Feldjäger der Bundeswehr (2014): Kernaufgaben Feldjägerwesen Bundeswehr. S.2.

³¹ Über die konkrete Einordnung, ob es sich um einen Anschlag, Amoklauf o.ä. handelte, gibt es keine einheitliche Auffassung. Verfassungsschutz, Ermittlungsbehörden oder das Bundesjustizamt ordneten die Tat divergierend ein.

³² vgl. Hammerstein, Konstantin von (2016): Bundeswehr alarmierte Feldjäger auf Bitten der Polizei, URL: http://www.spiegel.de/panorama/justiz/amoklauf-in-muenchen-bundeswehr- alarmierte-feldjaeger-auf-bitten-der-polizei-a-1106300.html (Datum der Recherche:

³³ vgl. BT-Drs. 18/9619. S. 2.

³⁴ BVerfGE (2012): 132,1 - 39, Rn.: 62.

³⁵ vgl. Bötel, Frank und Hagedorn, Maria (2016): Hilfseinsätze der Bundeswehrder letzten Jahre, URL: https://www.bundeswehr.de/portal/a/bwde/start/streitkraefte/grundlagen/auftrag/ katastrophenhilfe/hilfseinsaetze/!ut/p/z1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMA- fljo8zinSx8QnyMLI2MXEy8jAwcXSzd3C2MjA0Mjl31wwkpiAJKG-AAjgb6wSmp- pFAM8xxmuFlph-sH6UflZVY HihV5BfVJKTWqKXmAxyoX5kRmJeSk5qQH6ylOSgl- Dei3KDcUREATEcnPQ!!/dz/d5/L2dBI-

³⁶ vgl. Bundestag (2013).

³⁷ vgl. Heun, Werner (2008): Interview: Terrorangriff in der Grauzone In: Spiegel Online URL: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/grundgesetz-aenderung-terrorangriff-in-der-grau- zone-a-582734.html http://www.spiegel.de/politik/deutschland/grundgesetz-aenderung-ter- rorangriff-in-der-grauzone-a-582734.html (Datum der Recherche: 23.04.2018).

³⁸ vgl. Schmidt Lunau, Christoph (2003): Motorsegler wollte in Büroturm fliegen, URL: https://www.tagesspiegel.de/politik/motorsegler-wollte-in-bueroturm-fliegen/378082.html (Datum der Recherche: 23.04.2018).