Ministerialbürokratie

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Etymologische Begriffsdefinition von Ministerialbürokratie

3. Die Struktur der Ministerialbürokratie
3.1. Die Hierarchie der Sektionen eines Ministeriums
3.1.1. Die Abteilungen
3.1.2. Die Unterabteilungen
3.1.3. Die Referate
3.2. Die Hierarchie des Personals eines Ministeriums
3.2.1. Die Leitungsebene
3.2.2. Die mittlere Leitungsebene

4. Die Funktionen der Ministerialbürokratie

5. Der Einfluss der Interessengruppen auf die Ministerialbürokratie

6. Schlussbemerkung

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In der vorliegenden Arbeit sollen die Strukturen, Funktionen und Aufgaben der Ministerialbürokratie in der Bundesrepublik Deutschland auf Bundesebene untersucht werden. Auf untergeordnete Behörden wird dabei nicht weiter eingegangen. Ferner wird die Rolle der Interessenverbände in bezug auf die Beeinflussung der Bürokratie innerhalb eines Ministeriums betrachtet. In einzelnen Fällen werden Differenzen und Parallelitäten zu anderen demokratischen Ländern gezogen.

Der Begriff der ,,Bürokratie" wird im allgemeinen Sprachgebrauch und nach Webers Definition als ein abwertender Ausdruck verwendet, daher bitte ich zu beachten, dass ich diesen Begriff nicht als einen wertenden Ausdruck verwende.

Der erste Punkt meiner Arbeit beschäftigt sich mit der Erklärung des Wortes ,,Ministerialbürokratie," wobei der etymologische Aspekt im Vordergrund steht.

1. Etymologische Begriffsdefinition von Ministerialbürokratie

Der Begriff der Ministerialbürokratie ist aus den beiden eigenständigen Worten ,,Ministerial" und ,,Bürokratie" zusammengesetzt. Beide dieser Begriffe verdienen eine genauere etymologische Betrachtungsweise:

Das Wort ,,Ministerial" ist von dem lateinischen Begriff ,,ministerium" abgeleitet und bedeutet ,,den Staatsdienst betreffend". Im 18. Jh. erhielt dieser Begriff im Spätlateinischen eine etwas abgewandelte Bedeutung: ,,den Dienst beim Kaiser betreffend."¹ Das Wort ,,Bürokratie" ist ein zusammengesetzter Begriff und lässt sich in ,,Büro" und ,,kratie" aufteilen. Der Begriff ,,Büro" stammt aus dem französischen ,,bureau" und bezeichnet ursprünglich einen Stoff, welcher zum Beziehen von Schreibtischen verwendet wurde. Seit dem 18. Jh. setzt man diesen Ausdruck mit dem Begriff ,,Schreibstube" gleich. ,,Kratie" stammt von dem griechischen Wort ,,_______"und bedeutet ,,herrschen".

Daraus folgt, dass ,,Bürokratie" nichts anderes als ,,Herrschaft aus dem Büro" bedeutet. Dieser Begriff geht zurück auf den französischen Physiokraten de Gourney, allerdings ist dabei zu beachten, dass dieser Ausspruch nicht als neutral zu betrachten ist. Im Absolutismus wurde die Bürokratie sogar als eine Herrschaftsform angesehen. Max Weber setzt ebenso wie de Gourney die Bürokratie mit der Herrschaft gleich: ,,Politische Herrschaft ist im Alltag primär: Verwaltung."²

Max Weber geht in seinem Buch ,,Wirtschaft und Gesellschaft" sogar soweit, dass seiner Ansicht nach die bürokratische Verwaltung mit der Herrschaft kraft Wissen gleichzusetzen ist.

Sehen wir uns nun den strukturellen Aufbau der Ministerialbürokratie genauer an, um daraufhin zu erkennen, in welchen einzelnen Instanzen Beamte über besonderes Fachwissen verfügen.

2. Die Struktur der Ministerialbürokratie

Die Organisation der Ministerialbürokratie entspricht den Regeln des herkömmlichen Aufbaus der Bürokratie, ebenso wie sie Max Weber definiert hat, arbeitsteilig und hierarchisch. Sämtliche westeuropäische Ministerialbürokratien ähneln in ihrem strukturellen Aufbau einer Pyramide.

Der größte Teil der Mitarbeiter eines Ministeriums besteht aus Beamten auf Lebenszeit, welche auf einem Teilgebiet spezialisiert sind und das Laufbahnprinzip durchlaufen (sog. Fachbeamte). In den letzten Jahren wurden aber auch vermehrt Mitarbeiter mit Teilzeitstellen oder sogenannte Widerrufsbeamte, welche nicht unkündbar sind, eingestellt. In Großbritannien hingegen werden in der Ministerialbürokratie eher ,,Generalisten" eingesetzt, welche auf mehreren Arbeitsgebieten eingesetzt werden können. Der Anteil an Beamten ist in England relativ gering (4%), so dass häufig von einer ,,Administration von Amateuren" gesprochen wird. (Vgl. Mény/Krapp 1998, S.287) In den USA setzt man in der Ministerialbürokratie weniger auf das Prinzip der ,,Career," sondern auf die Einstellung einer Person für eine bestimmte feste Position. (,,job staffing")

Der typische Beamte unterscheidet sich in folgenden Punkten vom Angestellten des öffentlichen Dienstes:

- er ist auf Lebenszeit beschäftig und somit unkündbar
- er durchläuft das Laufbahnprinzip und kann daher nicht zurück- oder in den Ruhestand versetzt werden
- er steht in einem Treueverhältnis zum Staat und darf daher nicht streiken
- Parteipolitische Neutralität wird vorausgesetzt, mit Ausnahme der politischen Beamten. (Dieser Punkt hat in den letzten Jahren eine Abschwächung erfahren, so dass es durchaus vorkommt, dass ministerielle Beamte in Parteien Mitglied sind. In Großbritannien hingegen dürfen die Beamten nicht in einer politischen Gruppierung Mitglied sein, um so die Neutralität der Bürokratie zu gewährleisten.)

In der Gesellschaft herrscht die Auffassung, dass die Ministerialbürokratie, gemeint ist die gesamte Bürokratie auf Bundesebene, den größten Verwaltungskomplex darstellt. In der Realität aber sind nur 13% der Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung auf Bundesebene tätig, wobei hingegen ca. 50% auf Landesebene tätig sind. Die Landesverwaltungen sind der Bundesverwaltung unterstellt, allerdings handeln sie weitgehend autonom. Im Vergleich zu Deutschland können die Landesverwaltungen in Frankreich und Italien nicht autonom handeln.

Die Ministerien, in welchen Beamte arbeiten, sind, trotz der unterschiedlichen Größe der einzelnen Ministerien, alle nach dem gleichen Organisationsschema aufgebaut:³

3.1. Die Hierarchie der Sektionen eines Ministeriums

Die Gliederung eines Ministeriums kennt drei verschiede organisatorische Untereinheiten, welche nach der klaren Definition der Arbeitsteilung aufgebaut sind: Die Abteilungen, die Unterabteilungen und die Referate

3.1.1. Die Abteilungen

Die Abteilungen eines Ministeriums werden auf der Organisationsebene unterschieden in sogenannte spezielle Fachabteilungen und in Abteilungen mit Querschnittscharakter.⁴

Die einzelnen speziellen Fachabteilungen sind voneinander abgegrenzt und behandeln die einzelnen ihnen zugeschnittenen Aufgaben. Alle Abteilungen zusammen decken somit den jeweiligen Aufgabenbereich eines Ministeriums ab. Nicht nur die Anzahl der Abteilungen variiert je nach Aufgabenbereich eines Ministeriums zwischen fünf und neun eigenständigen Sektionen, sondern auch die Personalstärke.

Die Aufgabe einer Abteilung mit Querschnittscharakter besteht hauptsächlich in der internen Verwaltung des zugehörigen Ministeriums. Sie beschäftigt sich mit Personal-, Haushalts- und Organisationsangelegenheiten. Diese Abteilung übernimmt somit die ,,Verwaltung der Verwaltung."⁵

3.1.2. Die Unterabteilungen

Innerhalb der hierarchischen Struktur eines Ministeriums sind die Unterabteilungen den Abteilungen untergeordnet und sollen laut der gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundes- ministerien erst bei entsprechender Größe der Abteilungen eingerichtet werden. Allerdings ist es heute zum Regelfall geworden, dass einer Abteilung eine oder mehrere Unterabteilungen untergeordnet sind. Diese Unterabteilungen sind ebenfalls sachlich voneinander getrennt. Normalerweise sind einer ministeriellen Abteilung zwischen einer und vier Unterabteilungen untergeordnet.

3.1.3. Die Referate

Die Referate bilden die unterste Ebene der Ministerialbürokratie, dennoch stellen sie die ,,tragende Einheit im organisatorischen Aufbau" dar. Ein typisches Referat besteht aus einem Referenten, einem oder mehrerer Hilfsreferenten und einem oder mehreren Sachbearbeitern. Die Größe der Referate schwangt beträchtlich. Eine Studie von Günther Schmid und Hubert Treiber von 1975 belegt, dass die durchschnittliche Personalstärke eines Referates zwischen drei und sechs Personen liegt.

Diese Referate sind voneinander unabhängig und arbeiten nach dem Prinzip der Arbeits- teilung. Jedes Referat hat einen eigenen festen Zuständigkeitsbereich, so dass in jedem einzelnen ein gebündeltes Fachwissen anzutreffen ist. Auffallend dabei ist, dass der größte Teil der Vorschläge für eine neue Gesetzgebung aus den Fachreferaten stammt. Da die Referate eine Fülle von Informationen für die Bearbeitung von Aufgaben benötigen, pflegen diese Beziehungen zu außerministerischen Organisationen wie z.B. Interessenverbänden. (Vgl. Kapitel 4) Diese Art von Informationsbeschaffung überrascht zwar, allerdings wird sie von der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien verlangt.⁶

3.1. Die Hierarchie des Personals eines Ministeriums

Im folgenden beschäftige ich mich mit dem hierarchischen Aufbau des Ministeriums in bezug auf das Personal. Hierbei betrachte ich insbesondere die Leitungs- und die mittlere Leitungsebene:

3.1.1. Die Leitungsebene

Zur Leitungsebene gehören der Minister, der parlamentarische Staatssekretär und der beamtete Staatssekretär. Hinzu kommen noch die verschiedenen Führungshilfskräfte, wie persönliche Referenten, Mitglieder des Kabinettreferats, der Pressereferent und die Mitglieder des Ministerialbüros.

An oberster Stelle eines Ministeriums steht der Minister mit seinen persönlichen Referenten. Dieser ist nicht nur politisch-parlamentarischer Entscheidungsträger sondern auch zugleich der ranghöchste Dienstherr und Ressortchef. Allerdings gehört er aufgrund seiner rechtlichen Stellung und insbesondere seines Rekrutierungsmusters nicht zur Ministerialbürokratie. Der Minister muss kein Fachmann auf seinem Gebiet sein, so dass es durchaus vorkommen kann, dass eine und die selbe Person während ihrer politischen Karriere zwei verschiede Ressorts leiten. Die Anzahl der Ministerien ist nicht festgelegt. Die Anzahl der einzelnen Ressorts obliegt er Organisationsgewalt des Regierungschefs.⁷ Somit ist er in der Lage, zu den gegenwärtig 14 auf bundesstaatlicher Ebene existierenden Ministerien (Stand. 2000), weitere hinzuzufügen oder zu entfernen.⁸ Die klassischen 5 Ressorts: Auswärtiges Amt, Innen-, Finanz-, Justiz- und Verteidigungsministerium, haben daher einen erheblichen Zuwachs erfahren. Allerdings hat der Bundeskanzler keinen direkten Einfluss auf die Ministerien, er kann lediglich durch Ernennung des jeweiligen Ministers die politischen Richtlinien setzen.⁹ In den USA hingegen herrscht das sogenannte ,,spoilsystem", welches das Staatsoberhaupt bzw. den Präsidenten dazu befähigt, sämtliche Ämter der Verwaltung mit Mitarbeitern seines Vertrauens zu besetzen. In Deutschland können die Bürokraten nach einem Regierungswechsel nicht abgesetzt werden, in den USA aber nach der ,,Jacksonian democraty" durchaus.

Der parlamentarische Staatssekretär spielt in der Ministerialbürokratie eine umstrittene Rolle. Zu seinem Aufgabenfeld gehört es in erster Linie, den Minister im ,,politischen Geschäft" zu unterstützen und in bezug auf repräsentative Verpflichtungen zu entlasten. Der parlamentarische Staatssekretär verfügt über keine Weisungsbefugnis der Ministerial- bürokratie gegenüber, da er kein Beamter ist, allerdings kommt es in der Realität öfters vor, dass ihm Weisungskompetenzen zugesprochen werden, so dass er faktisch in der Ministerialbürokratie einzugliedern ist. Somit kommt es vor, dass der parlamentarische Staatssekretär Aufgabenbereiche des beamteten Staatssekretärs übernimmt und dieser sich auf eine Rolle eines ,,Oberabteilungsleiters" zurückziehen muss.¹⁰ Während der vierten französischen Republik kam es sogar soweit, dass der parlamentarische Staatssekretär über mehr Einfluss als der Minister verfügte. (Vgl. Mény/Knapp 1998, S.269)

Im Gegensatz zum Minister ist der parlamentarische Staatssekretär verpflichtet, Mitglied des Bundestages zu sein. Er kann nur mit dem Einverständnis des jeweiligen Ressortchefs ernannt werden, dennoch besteht die Möglichkeit, dass er jederzeit entlassen werden kann - auch auf eigenen Wunsch. In den USA hingegen können die höchsten Ämter nur mit der Zustimmung des Senats besetzt werden.

Die Amtszeit des parlamentarischen Staatssekretärs ist nicht geregelt, doch er scheidet auf jeden Fall aus dem Amt aus, wenn er entweder nicht mehr in den Bundestag gewählt wird, oder der Bundesminister aus der Regierung ausscheidet. Günther Schmid und Hubert Treiber haben in ihrem Buch ,,Bürokratie und Politik" (1975) festgestellt, dass in der Regel dieses Amt mit Juristen (Generalisten) besetzt wird, so dass zu erkennen ist, dass die Führungspositionen in der BRD bevorzugt mit Juristen besetzt werden.

Der beamtete Staatssekretär ist der oberste Fachbeamte eines Ressorts und steht formal in der Amtshierarchie an zweiter Stelle unterhalb des Ministers. Daher ist er Behördenchef und Dienstvorgesetzter und gehört zu der Gruppe der ,,politischen Beamten," was bedeutet, dass er mit den Zielen und Ansichten der Bundesregierung in Übereinstimmung sein muss. ,,Politische Beamte" haben unter anderem die Aufgabe, die Wünsche des Ministers bei der Erarbeitung von Gesetzesvorlagen zu berücksichtigen. Politische Beamte gibt es in Bayern nicht (Häußer 1995, 98, Fußnote 334).

Da der beamtete Staatssekretär zu der Gruppe der Beamten gehört, kann er nicht entlassen werden, allerdings besteht die Möglichkeit, den beamteten Staatssekretär, ebenso wie alle anderen politischen Beamten, in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, wenn dieser politisch nicht mit der Regierung übereinstimmt. (§36, Bundesbeamtengesetz BBG) Das bedeutet, dass er jederzeit wieder ,,reaktiviert" werden kann. Dieses stößt in der Öffentlichkeit häufig auf Unverständnis, aber es ist zu beachten, dass Beamte das Laufbahnprinzip durchlaufen und daher nicht zurückversetzt werden können. Im Gegensatz zum parlamentarischen Staatssekretär darf der beamtete Staatssekretär nicht Mitglied des Bundestages sein.

In größeren Ministerien kann es durchaus mehrere beamtete Staatssekretäre geben, die sich jeweils nur auf ihren eigenen Geschäftsbereich konzentrieren. Zu seinem Aufgabenbereich gehört nicht nur, sich um die internen Managementfragen zu kümmern sondern auch um jegliche Personalentscheidungen in bezug auf den gehobenen und höheren Dienst. Nach §14 Abs. 3 (Geschäftsordnung der Bundesregierung: GOBReg) ist der beamtete Staatssekretär der Vertreter des Ministers, so dass er an Kabinettssitzungen teilnehmen kann - allerdings ohne Stimmrecht. In der Realität aber ist er in bezug auf diese Aufgabenfunktion durch den parlamentarischen Staatssekretär einbeschränkt worden.

In der Regel wird dieser Posten durch eine Person besetzt, welche den normalen Behördenaufstieg vollzogen hat. Es kommt aber durchaus vor, dass ,,partei-politisch" hervorgetretene Persönlichkeiten rekrutiert werden.

3.1.2. Die mittlere Leitungsebene

Zur mittleren Leitungsebene gehören die Abteilungs- und die Unterabteilungsleiter. Der Abteilungsleiter gehört ebenso wie der beamtete Staatssekretär zu der Gruppe der ,,politischen Beamten" und bekleidet meistens das Amt eines Ministerialdirektors. Sein Rekrutierungsmuster ähnelt dem des beamteten Staatssekretärs, d.h. entweder erlangt man den Posten eines Abteilungsleiters durch den normalen Aufstieg innerhalb einer Behörde nach dem Prinzip der Beamtenlaufbahn oder durch eine externe Rekrutierung seitens der Regierung. Letzteres trat in den letzten Jahren vermehrt auf.

Da er zur Gruppe der politischen Beamten gehört, kann er jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Über einen Stab verfügt der Abteilungsleiter nicht, nur ein ständiger Vertreter steht ihm zur Seite, der ihn im Falle seiner Abwesenheit vertritt. Dieser Vertreter ist in der Regel entweder der dienstälteste Unterabteilungsleiter oder der dienstälteste Referent.

Der Unterabteilungsleiter ist ein Beamter, der die normale behördeninterne Laufbahn durchlaufen hat. Meistens sind als Unterabteilungsleiter Ministerialdirigenten oder Ministerialräte anzutreffen.

3. Die Funktionen der Ministerialbürokratie

Nachdem ich den Aufbau eines Ministeriums in bezug auf die Sektionen und die Personalhierarchie dargestellt habe, befasse ich mich nun mit den Aufgaben der Verwaltung innerhalb eines Ministeriums.

Die Ministerialverwaltung ist der Bundesregierung als oberstes Exekutivorgan nachgeordnet und bildet ebenso die oberste Ebene der Bundesverwaltung. Sie beschäftigt sich mit einer Vielzahl von Aufgaben: Neben dem exekutiven Aufgabenbereich der Gewährleistung der äußeren Sicherheit, der inneren Ordnung, der Steuereintreibung und Vollzugsaufgaben (Steuerung nachgeordneter Behörden und staatlicher Unternehmen) beschäftigt sie sich hauptsächlich mit dem legislativen Aufgabenbereich der Programmentwicklung.¹¹

Yves Mény und Andrew Knapp beschreiben in ihrem Buch ,,Government and politics in western Europe: ,,Only the bureaucracies can provide the expertise to enable the political authorities to realize their plans."

Für Vollzugsaufgaben sind hauptsächlich die Länderministerien und die darunter nachgeordneten Behörden verantwortlich. Heutzutage sind auf jeder Ebene die Ministerialbürokratien in den Gesetzgebungsprozess involviert.¹²

Unter Programmentwicklung versteht man in erster Linie das Ausarbeiten von Gesetzesentwürfen, Verwaltungsvorschriften und die Erstellung von Förderungsprogrammen. Auffallend dabei ist, dass die Beamten der einzelnen Ministerien sich sehr viel mit juristischer Materie auseinandersetzen müssen. Dieses erklärt, dass ein großer Teil der Mitarbeiter Juristen sind. (sog. ,,Juristenmonopol") Eigentlich müssten nach den allgemeinen Vorstellungen der größte Teil der Programmanstöße aus dem Bundestag kommen, in der Wirklichkeit aber stammt die Mehrheit der Programmentwicklungen aus den Bundesministerien, insbesondere aus der Ebene der Referate. Renate Mayntz erklärt diese Aufgabenverlagerung anhand des zunehmenden Umfangs der öffentlichen Aufgaben, denen die parlamentarischen Institutionen nicht mehr gerecht werden. Da die Referate eine entscheidende Rolle in der Willensbildung und Programmentwicklung spielen, lässt sich dieses anhand des Fachwissens, welches in den Referaten konzentriert auftritt, erklären. Da das Parlament im Stande ist, Gesetzesvorlagen abzulehnen, wird bei der Erarbeitung dieser schon im Voraus die Meinung der Mehrheit der Parlamentarier mit in den Gesetzesentwurf eingearbeitet. Impulse für Programminitiativen kommen häufig von Interessengruppen oder Wirtschaftsverbänden, die mit den Beamten in ständigem Kontakt stehen. Programm- entwicklungsprozesse gehen eher selten von der Leitungsebene aus, da diese personell für derartige Aufgaben unterbesetzt sind. (Vgl.2.2.2.) Deshalb beschränkt sich die Führungsebene eher auf eine Funktion, die Denkanstöße an die zuständigen Referate gibt. Eine weitere Aufgabe der Führungsschicht ist eine Kontrollfunktion der von den Referaten ausgearbeiteten Programmen in bezug auf Faktoren wie z.B. die Durchsetzbarkeit. Die Abteilungsleiter spielen dabei eine Vermittlerrolle zwischen den Referaten, die hauptsächlich mit ,,Fachbeamten" besetzt sind und der Führungsschicht, welche zum größten Teil aus ,,Generalisten" besteht. Diese Vermittlungsfunktion beinhaltet die Verständlichmachung einzelner Programme der Leitungsebene gegenüber.

Gesetzesentwürfe, welche von den Referaten erarbeitet wurden, durchlaufen den gesamten ministeriellen Apparat bis zum beamteten Staatssekretär. Während dieses Prozesses können Abänderungen von jeder Ebene des Ministeriums, bevor die Gesetzesentwürfe von dem zuständigen Leiter einer Ebene abgezeichnet werden, vorgenommen werden. Häufig berühren die fertigen Texte die Zuständigkeit mehrer anderer Ressorts, so dass diese auch anderen Ministerien vorgelegt werden können. Dieses gilt insbesondere für Gesetze, die mit hohen Kosten verbunden sind. Diese müssen daraufhin dem Finanzministerium vorgelegt werden. Nach Abstimmung des Textes mit den beteiligten Ministerien wird der Entwurf dem Bundesjustizministerium zur Prüfung der Rechtsförmlichkeit zugeleitet. Hier wird überprüft, ob er mit gegenwärtigem Recht vereinbar ist, daraufhin werden juristische Sprachmängel beseitigt.

Ist der Gesetzesentwurf fertig, wird er vom zuständigen Minister dem Kabinett, welches aus dem Bundeskanzler und allen Ministern der verschiedenen Ressorts besteht, zur Beschlussfassung vorgelegt. Der in dieser Instanz des Gesetzgebungsverfahrens beschlossene Gesetzestext wird nicht sofort dem Parlament zur Beschlussfassung, sondern zuerst dem Bundesrat vorgelegt, um bei zustimmungspflichtigen Gesetzen eine Stellungsnahme zu erzielen. Das hat den Vorteil, dass ein eventuell erfolgendes ,,Veto" des Bundesrates ausgeschlossen werden kann. Danach wird über das Gesetz im Plenum debattiert und es eventuell beschlossen.

4. Der Einfluss der Interessengruppen auf die Ministerialbürokratie

Die Verbändeforschung der Bundesrepublik Deutschland hat sich lange mit dem Einfluss der Interessengruppen auf die Legislative beschäftigt. Erst in den letzten Jahren wurde die Bedeutung der Ministerialverwaltung als direkter Ansprechpartner einzelner Gruppen erkannt, da diese am Gesetzgebungsprozess entscheidend beteiligt ist. Interessengruppen sind zusammengesetzt aus gleichgesinnten Bürgern, Gewerbebetreibenden oder Mitgliedern einer bestimmten Berufsgruppe, die gleiche Interessen und Ziele verfolgen. Dieses ist notwendig, da nicht jeder einzelne Bürger in bezug auf seine eigenen Ansichten gehört werden kann.

Eine Studie von Bodo Benzner lässt klar erkennen, dass in der Regel das ministerielle Führungspersonal in das Interessengruppensystem eingebunden ist. Er hat nachgewiesen, dass 69,7% aller Beamten auf den höheren Ebenen Kontakte zu Interessenverbänden pflegen, sei es das sie selber Interessenvertreter im strengen Sinne sind oder nur ab und zu Kontakte zu derartigen Gruppierungen aufnehmen. Dieser überaus hohe Prozentanteil lässt aber nicht nur auf negative Schlüsse ziehen. So ist es, dass höhere Beamte im Kontakt mit Interessen- gruppierungen stehen, um Fehlentscheidungen oder Fehlplanungen vorzubeugen. Allerdings liegt der Gedanke dabei nahe, dass diese Gruppierungen Einfluss ausüben, wie es Eschenburg treffend ausdrückte: ,,Die Herrschaft der Verbände," und somit in den administratorischen Prozess eingreifen, was unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten durchaus positiv zu bewerten wäre, wenn alle Interessengruppierungen gleich stark vertreten wären. In der Realität aber stehen 43,9% der Beamten in Kontakt mit einem wirtschaftlichen Verband. Ein negativer Aspekt in bezug auf Kontakte mit außenstehenden Gruppierungen ist, dass die Neutralität des politisch-administrativen Systems nicht mehr gegeben ist. Die Beziehungen zwischen der Bürokratie und Vertretern derartiger Gruppen finden heutzutage auf einem offiziellen Ebene statt.

Solche derartigen Beziehungen zwischen Beamten und der Wirtschaft lassen sich aber nicht nur in der Ministerialbürokratie finden, so ist z.B. der derzeitige Bundeskanzler Gerhard Schröder ebenso Mitglied im Aufsichtsrat der Automarke Audi.

Man muss aber beachten, dass diese Beziehungen nicht nur von Interessengruppen sondern auch von Fachbeamten ausgehen, die diese Institutionen nutzen, um an Fachinformationen zu gelangen. Die gemeinsame Geschäftsordnung der Ministerien sieht sogar eine Kontaktaufnahme zwischen Interessengruppen und den Ministerialbeamten vor. (GGO §23) Der Sinn einer derartigen Kontaktaufnahme besteht in der Kenntnissetzung über bestehende Probleme oder Mängel und kann voraussichtliche Konsequenzen und Probleme vermitteln, welche sich nach Beschluss eines Gesetzes ergeben würden.¹³

Die Hauptadressaten der Verbände sind die Referate in den Ministerien, in denen der größte Teil der Programme entwickelt wird, so dass schon im Vorfeld ein Konsens bebildet werden kann. Nur in einem frühen Stadium des Programmentwicklungsprozesses ist die Einflussnahme effektiv, zu einem späteren Zeitpunkt wäre das Eingreifen nahezu unmöglich, da das Abstimmen dieser Gesetze häufig im Plenum nur noch eine formelle Angelegenheit ist. Die Beiträge der Interessengruppen werden dann von der Ministerialbürokratie bearbeitet und fließen mit in die Programmentwürfe ein.

Neben derartigen Gruppen gibt es noch die wissenschaftlichen Beiräte, die von der Bundesregierung erschaffen wurden. In Beiräten, Kommissionen und Fachausschüssen sitzen Wissenschaftler aus den verschiedensten Teilgebieten, circa 6000 an der Zahl, um die Bundesregierung in bezug auf nahezu jedes Thema im Gesetzgebungsprozess zu beraten. So können Fehlentscheidungen schon im Vorfeld minimiert werden.

5. Schlussbemerkung

Politik durchläuft heute weitgehend einen Prozess der Bürokratisierung. Die Vielzahl von Aufgaben, die heutzutage zu bewältigen sind, werden aufgeteilt in kleine Untereinheiten, welche von den Beamten der Ministerialbürokratie mit Sachverstand bearbeitet werden. Aufgrund der Tatsache, dass die politischen Beamte nach einem Regierungswechsel ausgetauscht werden können, passen die Gesetzesvorlagen, die aus den Ministerien hervorgehen, in den politischen Blickwinkel der Regierung. Somit ist nicht nur ein Prozess der Bürokratisierung der Politik zu beobachten, sondern auch im Gegenzug eine Politisierung der Ministerialverwaltung.

Max Weber spricht von Beamten, die persönlich frei sind und nur sachlichen Amtspflichten gehorchen. (Vgl. Weber, S.126 §4)

In der heutigen Zeit scheint mir persönlich dieser Ansatz als nicht mehr zutreffend, da die Ministerialbürokratie zunehmend politisiert wird, indem gehobene Ämter mit ,,politischen Beamten" besetzt werden.

Die Ministerialbürokratie des frühen 19. Jahrhunderts sah sich aufgrund der preußischen Reformen als eigenständiger Staatsstand, welcher sich der Gesellschaft übergeordnet fühlte. Die heutige Ministerialbürokratie hat sich im Gegensatz weitgehend in die pluralistische Gesellschaft integriert und spielt eine Art Dolmetscherfunktion im politischen Ent- scheidungsprozeß.

6. Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten