Minderheitenschutz in der EMRK und in der EU

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Normative Verankerung des Minderheitenschutzes in Europa a) Die Europäische Konvention für Menschenrechte und weitere Abkommen des Europarates b) EU-Verträge und Grundrechtecharta

3. Vergleichende Analyse der Rechtsprechung EUGH/EGMR a) Beispiele aus der Rechtsprechung des EGMR b) Beispiele aus der Rechtsprechung des EUGH

4. Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

Rechtsprechung EGMR

Rechtsprechung EUGH

1. Einleitung

L’Europe est le seul endroit au monde où l’identité n’est pas un culte mais une question. ¹ Europa ist der einzige Ort auf der Welt, an dem Identität kein Kult ist, sondern eine Frage. Treffender hätte es die französisch-bulgarische Schriftstellerin und Philosophin Julia Kristeva wohl nicht ausdrücken können. Die Antwort der Europäischen Union auf diese Frage der Identität lautet „In Vielfalt geeint“. Bei einer genaueren Untersuchung dessen, was diese Vielfalt Europas und somit eine seiner großen Stärken ausmacht, fällt der Blick unweigerlich auf das kulturelle Reichtum seiner zahlreichen Minderheiten. Sie sind ein Zeugnis der pluralen, offenen Gesellschaft, wie sie auch Karl Popper dachte und deren Wert im Nachkriegseuropa als Anwort auf die vergangenen Grausamkeiten verankert wurde. Doch der Schutz von Minderheiten trägt nicht nur der kulturellen Vielfalt Europas Rechnung. Er kann in gewisser Hinsicht als Maßstab zur Beurteilung der Qualität eines Rechtsstaates dienen. So misst sich ein Rechtsstaat auch daran, welche Rechte er seinen Minderheiten zukommen lässt und inwieweit er deren Vielfalt als schützenswert erkennt. Deshalb die Frage: Welchen rechtlichen Schutz gewährt man Minderheiten in Europa? Wie unterscheiden sich hierbei das große Europa, gemeint ist der Europarat, und das kleine Europa, die Europäische Union? Ein Vergleich dieser beiden Europäischen Rechtssysteme und deren Anwort auf die Frage des Minderheitenschutzes ist Gegenstand der vorliegenden Seminararbeit.

Natürlich muss jeder Behandlung einer minderheitlichen Frage eine definitorische Erörterung vorausgehen. Hierzu wird vorausgeschickt, dass entgegen den Erfordernissen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit das Europäische Übereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten keine genaue Definitionsbestimmung vorsieht.² Aus Entwürfen der UN, dem Europarat und der früheren EG gehen jedoch einige grundlegende Komponenten des Minderheitenbegriffs hervor:

(...) eine im Verhältnis zur übrigen Bevölkerung eines Staates kleinere und durch spezifische ethnische, sprachliche, religiöse und/oder kulturelle Merkmale von dieser unterscheidbare Gemeinschaft, die als solche vom Willen getragen ist, diese Spezifika zu erhalten.³

In der Definiton sind also sowohl objektive als auch subjektive, willentliche Aspekte zu berücksichtigen. Darüberhinaus wird, bedingt durch die aktuellen Migrationsbewegungen, immer öfter die Unterscheidung zwischen „alten“ und „neuen“ Minderheiten angesprochen. Um das Betrachtungsfeld der vorliegenden Arbeit einzugrenzen, wird sich diese vorrangig den sogennanten historischen, autochtonen Minderheiten widmen, auch wenn eine klare Abgrenzung nicht immer gelingt.

Die Arbeit gliedert sich in einen ersten normativen Teil, der einen Überblick über die rechtliche Verankerung des Minderheitenschutzes in Europa gibt, und einen Hauptteil, der eine Analyse der einschlägigen Rechtsprechung vornimmt. Anhand ausgewählter Beispiele wird die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes in Luxemburg mit jener des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte in Straßburg verglichen.

2. Normative Verankerung des Minderheitenschutzes in Europa

a) Die Europäische Konvention für Menschenrechte und weitere Abkommen des Europarates

Ein erster Blick in die Europäische Konvention für Menschenrechte genügt, um das problematische Verhältnis von Minderheitenrechten und Menschenrechten zu erkennen. Zwar ist der Schutz von Minderheiten ohne Zweifel ein Aspekt des Menschenrechtsschutzes und in seiner historischen Entwicklung eng damit verbunden. Jedoch findet sich in der EMRK kein entsprechender Artikel, der sich eigens dem Minderheitenschutz widmet. Die in der Konvention verankerten Rechte sind individuelle Rechte, die jedem einzelnen zuerkannt sind, innerhalb der jeweiligen Rechtsordnung der unterzeichnenden Staaten.⁴ Wie aus den vorbereitenden Arbeiten zur Konvention hervorgeht, gab es einen Vorschlag eines dänischen Abgeordneten M. Lannung, zur Verankerung einer Minderheitenschutzklausel, welche jedoch schließlich nicht Eingang fand.⁵

Der zentrale Artikel der Konvention, auf den im Zusammenhang mit Minderheitenfragen immer wieder zurückgegriffen wird, ist Art. 14 EMRK. Das darin enthaltene Diskriminierungsverbot erwähnt ausdrücklich die Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit unter den exemplarisch aufgelisteten Fällen einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung. Allerdings greift der Artikel nur in Bezug auf die Verletzung eines anderen EMRK-Rechtes.⁶

Nichtsdestotrotz gelang es dem Gerichtshof in Straßburg im Rahmen seiner dynamischen Auslegung eine Reihe von interessanten Urteilen zu fällen, die sehr wohl Minderheitenrechte betreffen (vgl. Kapitel 4a). Nicht zuletzt liegt die Stärke der Konvention aber auch darin, dass laut Art. 34 EMRK jedem Einzelnen (natürlichen Personen, nichtstaatlichen Organisationen oder Personengruppen) das Recht zuerkannt wird, Individualbeschwerden gegen Staaten vorzubringen. Auf diese Weise wird es auch Minderheitengruppen ermöglicht, nach Erschöpfung aller innerstaatlichen Rechtsbehelfe, bei Verletzungen der in der Konvention verankerten Rechte gegen den jeweiligen Staat vorzugehen. Auch wenn auf diesem Weg nur individuelle Rechte einklagbar sind, zeugt die Individualbeschwerde vom Geist der Konvention, in erster Linie einen wirksamen Schutz des Individuums gegen unrechtmäßiges Handeln des Staates zu garantieren, was sie im Vergleich zu anderen völkerrechtlichen Abkommen auszeichnet. Dieser Mechanismus ist indirekt auch für Minderheitenanliegen von Nutzen.

Interessant ist zudem die Empfehlung 1201 der Parlamentarischen Versammlung des Europarates, welche im Jahr 1993 ein eigenes Zusatzprotokoll über Minderheitenrechte vorgeschlagen hatte, jedoch nicht angenommen wurde.⁷ Der Entwurf enthielt eine eigene Definition des Minderheitenbegriffs und sah in Art. 3 beispielsweise das Recht der Minderheiten vor, ihre Identität frei zum Ausdruck zu bringen und weiterzuentwickeln „frei von jeglichen Versuchen, gegen ihren Willen assimiliert zu werden“.⁸ Trotz Scheitern des Entwurfs wurden die Grundsätze der Empfehlung später in die Kriterien zur Prüfung der Beitrittskandidaten zum Europarat aufgenommen.⁹ Ebenfalls in den 1990er Jahren wurden im Europarat zwei grundlegende Konventionen zur Absicherung des Minderheitenschutzes auf multilateraler Ebene beschlossen: die Europäische Charta der Regional- und Minderheitssprachen (1992) und das Rahmenübereinkommen zum Schutze nationaler Minderheiten (1995).¹⁰ Im Vergleich zum gescheiterten Entwurf ist die Bedeutung dieser Konventionen jedoch dadurch geschmälert, dass die Einhaltung der darin enthaltenen Schutzbestimmungen nicht der Kontrolle des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte unterstellt wird und eine Verletzung somit vom Einzelnen nicht direkt einklagbar ist.¹¹ Das Rahmenübereinkommen zum Schutze nationaler Minderheiten sieht einen Schutzmechanismus über das Ministerkomitee vor: Jeder unterzeichnende Staat muss dem Generalsekretär des Europarates regelmäßig über die getroffenen Maßnahmen zur Umsetzung des Übereinkommens berichten, woraufhin diese vom Ministerkomitee und einem beratenden Expertenkomitee bewertet werden.¹² Zudem wurden die Konventionen nicht von allen Mitgliedsstaaten unterzeichnet.

Zu bemerken ist auch, dass die Arbeiten eines zeitweise einberufenen „ad hoc“ Komitees (CAHMIN) zur Ausarbeitung eines Zusatzprotokolles zur Verankerung „kultureller Rechte“ vom Ministerkomitee 1996 bis auf weiteres ausgesetzt wurden.¹³

Einige Neuerungen brachte schließlich das im Jahr 2000 verfasste Zusatzprotokoll Nr. 12, welches ein nicht-akzessorisches Diskriminierungsverbot beinhaltet, und somit im Gegensatz zu Art. 14 EMRK unabhängig von der Verletzung eines weiteren Rechtes der Konvention eingeklagt werden kann.¹⁴ Hiermit erweitert sich der Bereich, in dem der Gerichtshof eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes feststellen kann, wie etwa im Beispiel Sejdić-Finci im Jahr 2009¹⁵. Nachdem das Protokoll von mindestens zehn Staaten ratifiziert wurde, konnte es in Kraft treten, jedoch haben es bis heute nur 20 der 47 Mitgliedsstaaten ratifiziert. Sogar von einigen EU-Ländern (Frankreich, Dänemark, Polen, Bulgarien, Litauen) wurde das Protokoll bis dato noch nicht unterzeichnet.

b) EU-Verträge und Grundrechtecharta

Wie Keating es ausdrückt, so verhielt sich die Europäische Union in Minderheitenfragen häufig zurückhaltend, während es sich ihr aber als umöglich erwies, sich vollständig dem Thema zu entziehen.¹⁶ Im Vertrag von Maastricht plädierte ein Artikel für kulturelle Vielfalt (Art. 128) und im Zuge der EU-Erweiterung in Zentral- und Osteuropa wurde der Minderheitenschutz in die Kopenhagenkriterien aufgenommen.¹⁷ So wurden von den Beitrittskandidaten im Rahmen der Osterweiterung hohe Minderheitenstandards gefordert, die jedoch von bereits bestehenden Mitgliedsstaaten wie Frankreich und Griechenland nicht erfüllt werden.¹⁸ Der Ansatz der EU lehnte sich oft an die von Europarat und OSZE ausgearbeiteten Prinzipien an und stützte sich auf deren Erfahrungen; so ging man etwa dazu über, EU-Beitrittskandidaten dahin zu bewegen, dem Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten beitzutreten.¹⁹ Der Minderheitenschutzstandard eines Staates wird also bei dessen Beitritt geprüft – in der Folge jedoch fehlt der Union ein Instrument zur weiteren Überprüfung der Situation in den Mitgliedsstaaten, da durch den Vertrag von Amsterdam die Kopenhagenkriterien zwar in den acquis de l’Union eingefügt wurden, jedoch unter Ausschluss der Minderheitenschutzklauseln.²⁰ Auch aus politischen Gründen, um eine Doppelung der bereits von Europarat und OSZE gewährleisteten Bemühungen um den Minderheitenschutz zu vermeiden, bevorzugte die EU die Überwachung der Standards gewissermaßen zu „outsourcen“.²¹

Der Vertrag von Lissabon sah schließlich in Art. 1(a) unter den Werten, auf die sich die Union gründet, die „Wahrung der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören“, vor (vgl. heute Art. 2 EUV). Die Meinungen der Experten hierzu gehen auseinander: Während einige die Bedeutung des Artikels für einen wesentlichen Ausbau des Minderheitenschutzes auf EU-Ebene unterstrichen, wiesen andere auf den fortbestehenden Widerstand einiger Mitgliedsstaaten, wie etwa Frankreich, hin.²²

Seit Inkrafttreten der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verbietet nun der dort enthaltene Art. 21 jegliche Diskriminierung aufgrund der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit. Abgesehen von Verweisen auf Art. 21, sowie den Beitrittsverträgen, werden Minderheiten im bindenden EU-Recht selten erwähnt.²³ Aus institutioneller Sicht ist es zumeist das Parlament, das Minderheitenthemen einbringt, so etwa 2013 mit der Entschließung zu „vom Aussterben bedrohten europäischen Sprachen und Sprachenvielfalt in der Europäischen Union“, in der die Mitgliedstaaten dazu aufgefordert wurden, sich intensiver mit bedrohten europäischen Sprachen zu befassen.²⁴

Die Europäische Kommission hingegen unterstreicht, dass sie über keinerlei Zuständigkeiten verfügt, was die Definition von Minderheiten, die Anerkennung des Status einer Minderheit oder die Selbstbestimmung und Autonomie von Minderheiten betrifft, sondern hierfür die Mitgliedsstaaten verantwortlich seien.²⁵ Gleichzeitig aber verpflichtet das Diskriminierungsverbot gegenüber Minderheiten in Art. 21 GRC die EU, ihre Gesetzgebung und Tätigkeiten auf ihre Vereinbarkeit mit erwähntem Verbot zu prüfen.²⁶ Dass die Kommission über keine Kompetenz für die pro-aktive Vorantreibung des Minderheitenschutzes in ihrer Gesetzgebung verfügt, liegt daran, dass man in Art. 19 AEUV, welcher die Umsetzung von Art. 21 GRC regelt, den Hinweis auf Minderheiten offensichtlich unterließ.²⁷ Paradoxerweise, kann trotzdem von einer minderheitenrechtlich relevanten internen Policy der EU gesprochen werden, die jedoch dahin geht, den Minderheitenschutz möglichst außerhalb des EU-Rechtes zu belassen: im Bereich des Diskriminationsverbotes, sowie indirekt durch die Förderung kultureller Vielfalt und die Bewahrung des kulturellen Erbes Europas, durch Sprachförderung, Arbeitsförderung, soziale Integration und Regionalisierung, mit dem Zweck Konflikte zu vermeiden.²⁸

Angesichts der Tatsache, dass vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg unter Umständen auch Minderheitenanliegen eingeklagt werden können, würde ein wie im Vertrag von Lissabon vorgesehener Beitritt der EU zur Europäischen Konvention für Menschenrechte dem justiziellen Minderheitenschutz in der EU jedenfalls zugute kommen.²⁹

Insgesamt wird die Haltung der EU gegenüber dem Minderheitenschutz von vielen als ambivalent bezeichnet. Während die EU intern nicht über die Kompetenz im Bereich Minderheitenschutz verfügt, sondern dies den Mitgliedsstaaten und in der Folge der Kontrolle des Europarates überlässt, so wurde sie doch als Botschafterin für Minderheitenrechte in Drittstaaten aktiv, etwa im Beispiel Kosovo.³⁰

Von neuer Brisanz ist das Thema Minderheitenrechte in der EU im Zusammenhang mit der Europäischen Bürgerinitiative „Minority Safepack“. Hierzu mehr in Kapitel 4 b).

[...]

¹ Vgl. Interview in der Zeitschrift „Libération“ vom 27.06.2013 <next.liberation.fr/culture/2013/06/27/l-europe-est-le-seul-endroit-au-monde-ou-l-identite-n-est-pas-un-culte-mais-une-question_914252> (zuletzt aufgerufen am 21.05.2020).

² Vgl. Pfeil, Was ist eine „Minderheit“? Von „alten Minderheiten“, „neuen Minderheiten“ und Sinn und Grenzen einer völkerrechtlichen Minderheitendefinition, EJM 2016, Heft 3-4, 617-18.

³ Vgl. Pfeil, Was ist eine „Minderheit“? Von „alten Minderheiten“, „neuen Minderheiten“ und Sinn und Grenzen einer völkerrechtlichen Minderheitendefinition, EJM 2016, Heft 3-4, 623.

⁴ Vgl. Medda-Windischer, The european court of humanrights and minority rights, Journal of European Integration, 2003, Vol. 25(3), 249.

⁵ Vgl. Ringelheim, Diversité culturelle et droits de l'homme : l'émergence de la problématique des minorités dans le droit de la Convention européenne des droits de l'homme, 2005, 20.

⁶ Vgl. Von Arnauld, Minderheitenschutz Im Recht Der Europäischen Union, Archiv Des Völkerrechts, 2004, Vol. 42, no. 1, 121.

⁷ Vgl. ibid.

⁸ Vgl. Empfehlung Nr.1201, 01.02.1993.

⁹ Vgl. Hilpold, Neue Minderheiten Im Völkerrecht Und Im Europarecht, Archiv Des Völkerrechts 42, no. 1, 2004, 89.

¹⁰ Vgl. Neisser, Der Minderheitenschutz im Spannungsfeld des europäischen Einigungsprozesses, EJM 2018, Heft 3-4, 320.

¹¹ Vgl. Ringelheim, Diversité culturelle et droits de l'homme : l'émergence de la problématique des minorités dans le droit de la Convention européenne des droits de l'homme, 2005, 23.

¹² Vgl. ibid.

¹³ Vgl. ibid. 24.

¹⁴ Vgl. Von Arnauld, Minderheitenschutz Im Recht Der Europäischen Union, Archiv Des Völkerrechts, 2004, Vol. 42, no. 1, 118.

¹⁵ EGMR, 22.12.2009, 27996/06, 34836/06 (Sejdić Finci gg Bosnien-Herzegowina).

¹⁶ Vgl. Keating, European Integration and the Nationalities Question, in: Politics & Society, 2004, 32(3), 379.

¹⁷ Vgl. ibid.

¹⁸ Vgl. Pan/Pfeil/Videsott, National Minorities in Europe, Handbook of European National Minorities, 2018, Vol. 12, 323.

¹⁹ Vgl. ibid.

²⁰ Vgl. ibid. 380.

²¹ Vgl. Galbreath/McEvoy, How Epistemic Communities Drive International Regimes: The Case of Minority Rights in Europe, Journal of European Integration, 2013, Vol. 35, No. 2, 177.

²² Vgl. ibid. 180-181.

²³ Vgl. Toggenburg, The European Union and the Protection of Minorities: New Dynamism Via the European Citizen Initiative? EJM, 2018, Heft 3-4, 364.

²⁴ Vgl . ibid. 365.

²⁵ Vgl. Antwort auf die schriftliche parlamentarische Anfrage E-002047/2015 vom 14.04.2015.

²⁶ Vgl. Toggenburg, The European Union and the Protection of Minorities: New Dynamism Via the European Citizen Initiative? EJM, 2018, Heft 3-4, 367.

²⁷ Vgl. Toggenburg, The European Union and the Protection of Minorities: New Dynamism Via the European Citizen Initiative? EJM, 2018, Heft 3-4, 367.

²⁸ Vgl. Pan/Pfeil/Videsott, National Minorities in Europe, Handbook of European National Minorities, 2018, Vol. 12, 326.

²⁹ Vgl. ibid. 333.

³⁰ Vgl. ibid. 324.